III OSK 3078/23

III OSK 3078/23 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2023-12-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Wincenciak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1089/23 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2023-07-21
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 1089/23 o odrzuceniu skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na akt Instytutu Ochrony Środowiska – Państwowego Instytutu Badawczego Krajowego Ośrodka Bilansowania i Zarządzania Emisjami w przedmiocie wykazu prowadzących instalacje, którzy nie dopełnili obowiązku rozliczenia wielkości emisji za rok 2021 r. postanawia oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 21 lipca 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 1089/23, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na akt Instytutu Ochrony Środowiska – Państwowego Instytutu Badawczego Krajowego Ośrodka Bilansowania i Zarządzania Emisjami w przedmiocie wykazu prowadzących instalacje, którzy nie dopełnili obowiązku rozliczenia wielkości emisji za rok 2021 r., odrzucił skargę (pkt 1); zwrócił ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz M. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 200 zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi (pkt 2).
W uzasadnieniu postanowienia przytoczył treść art. 3 § 2, § 2a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") i wskazał, że zaskarżony w tej sprawie wykaz prowadzących instalacje, którzy nie dopełnili obowiązku rozliczenia wielkości emisji za rok 2021 r. nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż aby zakwalifikować dany akt lub czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. muszą być spełnione następujące kryteria: nie może stanowić decyzji ani postanowienia oraz mieć indywidulany i publicznoprawny charakter, a ponadto akt lub czynność powinny ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Muszą one zatem wywoływać dla określonego podmiotu skutki prawne, a więc w sposób prawnie wiążący wpływać na sytuację prawną określonego podmiotu prawa przez to, że wywołują określony skutek prawny, jaki przepis prawa powszechnie obowiązującego wiąże z danym aktem lub czynnością (por. postanowienie NSA z dnia 9 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1716/11). Tymczasem zaskarżony wykaz, sporządzony przez organ na podstawie art. 94 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 czerwca 2015 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 1092 ze zm., dalej w skrócie "ustawa") nie spełnia wszystkich w/w kryteriów, bowiem nie ma charakteru indywidualnego oraz publicznoprawnego. Z art. 94 ust. 1 pkt 2 ustawy wynika, że wykaz ma charakter wewnętrzny oraz jest przekazywany organom Inspekcji Ochrony Środowiska (art. 94 ust. 3 ustawy), a także właściwemu ministrowi do spraw klimatu (art. 96 ust. 1 ustawy). Sporządzenie wykazu nie wpływa bezpośrednio w żaden sposób na prawa lub obowiązki skarżącej Spółki, która została umieszczona w wykazie – ma to jedynie znaczenie informacyjne dla organów Inspekcji Ochrony Środowiska i ministra właściwego do spraw klimatu. Zaskarżony "akt" nie rozstrzyga zatem władczo o obowiązkach lub uprawnieniach wynikających z przepisów prawa, ponieważ ma charakter wewnętrzny i nie jest skierowany do indywidualnego podmiotu. Powyższe wyklucza w konsekwencji kognicję sądów administracyjnych w niniejszej sprawie.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. art. 3 § 4 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji postanowienia).
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła M. Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Zaskarżając postanowienie w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła:
1) niewłaściwe zastosowanie art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a., poprzez wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nieistniejącej podstawy prawnej (art. 3 § 4 p.p.s.a.), co uniemożliwia jego kontrolę;
2) błędną wykładnię art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., polegającą na przyjęciu, że wykaz operatorów instalacji, którzy nie dokonali rozliczenia wielkości emisji za 2021 r., wydany na podstawie art. 94 ust. 1 pkt 2 ustawy, nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w sytuacji, gdy przedmiotowy wykaz jest w/w aktem, w tym kształtuje sytuację podmiotów ujętych w jego treści, co skutkowało błędnym uznaniem, że wykaz nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej i w konsekwencji odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej, zamiast uwzględnieniem skargi w związku z błędnym niezastosowaniem art. 146 § 1 p.p.s.a., tj. nieuchyleniem zaskarżonego aktu;
3) niewłaściwe zastosowanie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., poprzez odrzucenie skargi w związku z tym, iż sprawa nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 p.p.s.a., co uzasadnia odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który ma zastosowanie, gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Dodatkowo Spółka zwróciła się o wystąpienie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniami prejudycjalnymi o treści:
1) "Czy zgodny z prawem Unii Europejskiej, w szczególności dyrektywą 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiającą system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniającą dyrektywę Rady 96/61/WE i wydanymi na jej podstawie aktami nieustawodawczymi, jest przepis prawa krajowego, który umożliwia organowi państwa członkowskiego UE nałożenie kary przewidzianej przez art. 16 ust 3 Dyrektywy ETS na podstawie aktu wydanego, w ramach krajowej procedury, która przewiduje niższy standard ochrony praw jednostki niż w przypadku podobnych spraw dotyczących nałożenia na jednostkę kary administracyjnej zgodnie z prawem krajowym?";
2) "Czy zgodne z prawem Unii Europejskiej, w szczególności dyrektywą 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiającą system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniającą dyrektywę Rady 96/61/WE i wydanymi na jej podstawie aktami nieustawodawczymi oraz Kartą Praw Podstawowych Unii Europejskiej są przepisy krajowe, które przewidują sporządzenie wykazu podmiotów, które nie umorzyły wystarczającej liczby uprawnień do emisji, który następnie nie podlega kontroli sądowej?".
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz obciążenie Spółki kosztami postępowania.
M. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w piśmie procesowym z dnia 7 grudnia 2023 r. podtrzymała swoje stanowisko w sprawie, z kolei w piśmie procesowym z dnia 15 grudnia 2023 r. organ podtrzymał dotychczas prezentowaną argumentację.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie wskazać należy, że w świetle art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zgodnie z art. 182 § 3 p.p.s.a., rozpoznając tego rodzaju sprawę na posiedzeniu niejawnym, orzeka w składzie jednego sędziego.
W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem postanowienie Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu.
Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).
Spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do kwestii przesądzenia dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na wykaz prowadzących instalacje, którzy nie dopełnili obowiązku rozliczenia wielkości emisji za rok 2021 r. W ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki przedmiotowy wykaz stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że akty i czynności, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mają następujące cechy: 1) nie są decyzją ani postanowieniem; 2) mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi; 3) są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego; 4) mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy); 5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 6) podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną. Elementy te określa się jako konstytuujące pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13 oraz B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2006 r., nr 2, str. 16).
Zgodnie z art. 94 ust. 1 pkt 2 ustawy, krajowy ośrodek sporządza wykazy prowadzących instalacje lub operatorów statków powietrznych, którzy w terminie, o którym mowa w art. 92 ust. 1 lub 5 ustawy, nie dokonali rozliczenia wielkości emisji. W świetle art. 94 ust. 1 pkt 3 ustawy, Krajowy ośrodek przekazuje wykazy, o których mowa w art. 94 ust. 1 ust. 1, właściwym organom Inspekcji Ochrony Środowiska w terminie do dnia 15 maja każdego roku oraz w terminie 7 dni po każdej aktualizacji wykazu, o którym mowa w art. 94 ust. 1 pkt 2 ustawy. Ponadto, stosownie do treści art. 96 ust. 1 i 2 ustawy, krajowy ośrodek przekazuje ministrowi właściwemu do spraw klimatu wykaz, o którym mowa w art. 94 ust. 1 pkt 2 ustawy, w terminie do dnia 15 maja każdego roku, a minister właściwy do spraw klimatu ogłasza w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej urzędu obsługującego tego ministra wykaz, o którym mowa w art. 94 ust. 1 pkt 2 ustawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo orzekł, że zaskarżony wykaz nie rozstrzyga władczo o obowiązkach lub uprawnieniach wynikających z przepisów prawa, ponieważ ma charakter wewnętrzny. Powyższe oznacza, że nie można go zakwalifikować jako aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co wyklucza na tej podstawie kognicję wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 7 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 126/23). Podkreślenia wymaga, że organ, poprzez sporządzenie wykazu, niczego bezpośrednio nie zmienia w zakresie uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa względem prowadzących instalacje, a jedynie przygotowuje i przekazuje organom administracji publicznej określone informacje. Zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. należało zatem uznać za nieuzasadniony.
Oczekiwanego przez skarżącą kasacyjnie skutku nie mógł także odnieść zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Wprawdzie należy przyznać Spółce rację, że skoro Sąd pierwszej instancji uznał, że niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, to jako podstawę rozstrzygnięcia powinien był powołać art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (który dotyczy odrzucenia skargi w takiej właśnie sytuacji), zamiast art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., to jednak uchybienie to nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy, bowiem skarga i tak podlegała odrzuceniu.
Podobnie rzecz się ma z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a., poprzez wskazanie przez Sąd pierwszej instancji nieistniejącej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. art. 3 § 4 p.p.s.a. Z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika w sposób bezsporny, iż podstawą odrzucenia skargi w tej sprawie był brak kognicji sądu administracyjnego z uwagi na to, iż zaskarżony wykaz nie stanowi aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Powołanie w końcowej części uzasadnienia w podstawie prawnej "art. 3 § 4 p.p.s.a." należy zatem uznać za oczywistą omyłkę i uchybienie to nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł również podstaw do wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne nie ma charakteru absolutnego i jej granice wyznaczone są zakresem kognicji z art. 3 p.p.s.a. Wyłączenie z zakresu orzekania sądów administracyjnych pewnej kategorii aktów o charakterze wewnętrznym nie oznacza naruszenia przepisów regulujących funkcjonowanie Unii Europejskiej. Z kolei zagadnienie dotyczące administracyjnej kary pieniężnej, mogącej ewentualnie stanowić skutek wpisu do wykazu z art. 94 ust. 1 pkt 2 ustawy, nie było przedmiotem niniejszej sprawy.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. podlega oddaleniu.
Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw prawnych do orzekania w tej materii. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07).