III OSK 3077/23

III OSK 3077/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Sławomir Pauter
Teresa Zyglewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
II SA/Lu 889/22 - Wyrok WSA w Lublinie z 2023-04-13
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 699
art. 2 pkt 3
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 889/22 w sprawie ze skargi D.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 21 października 2022 r., nr SKO.41/3648/OD/2022 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 889/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę D.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie (dalej: SKO, Kolegium) z 21 października 2022 r., nr SKO.41/3648/OD/2022 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się D.A. (dalej: skarżąca kasacyjnie) i w skardze kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r. (Dz.U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.; dalej: u.o.) poprzez oczywiście błędne ustalenie, że zidentyfikowane masy ziemne wydobyto w trakcie robót związanych z budową i rozbudową stawu, a następnie przemieszczone i zmieszane z wierzchnią warstwą gruntu zanieczyszczonego nielegalnym wywozem odpadów w okresie przed zakupem nieruchomości obu działek nie zostały wykorzystane do celów własnych związanych z doprowadzeniem powierzchni działek umożliwionych ich zagospodarowanie w przyszłości zgodnie z planem przestrzennego zagospodarowania w tym budowa domu na działce nr [...] i przeznaczaniem rekreacyjnym sąsiedniej działki nr [...];
2. art. 3 ust. 1 pkt 19, pkt 20b w zw. z art. 26 ust. 2 u.o. poprzez:
- błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy polegające na:
- uznaniu, że na działkach skarżącej są składowane i magazynowane odpady jako miejscu nieprzeznczonym do tego rodzaju działalności (a dotyczy to tylko profesjonalnej działalności w zakresie odpadów);
- nieuwzględnieniu, że właściciel działki uprawniony był bez stosownego zezwolenia wykorzystać urobek mas ziemnych z budowy stawu we własnym zakresie i przemieszczać je na powierzchni obu działek dokonując niwelacji, skutkiem czego doszło do ich podwyższenia w stosunku do nieruchomości sąsiednich;
- nieuzasadnione przyjęcie, że masy ziemne, którymi podwyższono powierzchnię działek pochodzą z zewnątrz (zostały nawiezione) mimo braku jakichkolwiek dowodów w postaci zeznań świadków - właścicieli sąsiednich działek, brakiem innej jakiejkolwiek dokumentacji potwierdzającej przywoź i pryzmowanie mas ziemnych z zewnątrz, a przede wszystkim brak obiektywnej wiedzy, co do stanu powierzchni obu działek przed ich zakupem (2011 rok);
- błędne przyjęcie, że zidentyfikowane masy ziemne stanowiły odpady w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach w sytuacji, gdy ich wykorzystanie nastąpiło na potrzeby własne, a wolą właściciela nigdy nie było wyzbycie się urobkowych mas ziemnych na zewnątrz, a jedynie ich przemieszczenie na obu działkach w sytuacji, gdy nie mogą one być uznane za niebezpieczne, bądź szkodliwe dla środowiska i zdrowia ludzi;
- wadliwe ustalenie ilości "odpadów" nieuwzględniające mas ziemnych pochodzących z urobku przy budowie i rozbudowie stawu, jak i hipotetyczny sposób ich wyliczenia uniemożliwiany realne wykonanie zobowiązaniu nakazanego przez decyzje Wójta;
3. art. 27 ust. 8, ust. 10 pkt 1 w zw. z art. 45 ust. 1 pkt u.o. w zw. z § 1 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczalnych metod ich odzysku poprzez nieuwzględnienie unormowań ustawowych upoważniających osoby fizyczne bez zezwolenia do zbierania odpadów i przetwarzania odpadów i wykorzystania ich na potrzeby własne i zastosowanie przepisów Załącznika do rozporządzenia, w sytuacji, gdy nie doszło do utwardzenia obu działek, co eliminuje prawo do zastosowania tego rozporządzenia do zaistniałego stanu faktycznego, a w efekcie czego doszło do nieuprawnionego uznania, że posiadanie odpadów przez skarżącą jest niezgodne z prawem, a dokonana interpretacja tego rozporządzenia wskazuje, że normy przeznaczone do wykorzystania na potrzeby własne wynoszą tylko 0,2 m3, gdy norma ta dotyczy tylko jednego roku, a biorąc pod uwagę fakt budowy stawu w 2012 roku, jego rozbudowy w 2019 roku to przedmiotowa norma wynosi 7 x 0,2 m3 co miałoby zastosowanie w przypadku jak wskazano wyżej nieuprawnionego przyjęcia, że doszło do nawiezienia mas ziemnych i ich wykorzystania na potrzeby własne.
Ponadto zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
4. art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi od decyzji, choć była ona uzasadniona z uwagi na wadliwość ustalenia stanu faktycznego we wcześniej wydanych decyzjach administracyjnych;
5. art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi od decyzji, choć była ona uzasadniona z uwagi na wadliwość ustalenia stanu faktycznego we wcześniej wydanych decyzjach administracyjnych;
6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:
- nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo wadliwości zarówno samej treści decyzji SKO i uzasadnienia tej decyzji, a nadto w sytuacji gdy organy I i II instancji dopuściły się w toku postępowania naruszenia przepisów art. 7, art. 5, art. 77 oraz art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 85 § 1 k.p.a., a prawidłowa ocena całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego przed tymi organami powinna zawierać jednoznaczne ustalenie i określenie w drodze dowodu z opinii biegłego geodety, co do faktycznej ilości urobku z budowy i rozbudowy stawów przemieszczonych po powierzchni obu działek mimo potwierdzającego ten fakt stanowiska właściciela sąsiedniej działki nr [...];
- nieuwzględnienia faktu, że powstały i przemieszczony urobek pochodził z legalnej budowy stawu, a pozwolenie wodnoprawne nie określiło obowiązku wywiezienia urobku z budowy stawu poza teren obu działek;
- brak jakichkolwiek dowodów na nawiezienie mas ziemnych na obie działki;
- naruszenie zasady dwuinstancyjności poprzez bezkrytyczne przyjęcie przez organ II instancji ustaleń dokonanych przez Wójta gminy [...] i zaniechanie suwerennej oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz wykonania jakichkolwiek czynności wykraczających poza analizę akt sprawy, a jedynie zaakceptowanie dokonanych ustaleń przez organ I instancji z pominięciem wydanego wcześniej w tej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w sprawie SA/Lu 421/20 z 26 sierpnia 2020 r.;
- zaakceptowanie niespełniającej wymogów formalnych z art. 138 k.p.a. decyzji SKO z 21 października 2022 r. którą uchylono w pkt 1 i 3 decyzji Wójta i wydano merytoryczną decyzję nakazującą usunięcie odpadów, a nie orzeczono co z pozostałymi postanowieniami (składnikami tej decyzji) tj. postanowieniami nr 2 i nr 4 decyzji;
- nieuwzględnienie faktu, że decyzja SKO, jak i decyzja Wójta zostały wydane przed merytorycznym zakończeniem postępowania w sprawie stosunków wodnych, które to postępowanie miało charakter prejudycjalny w stosunku do postępowania w sprawie odpadów, a z wykonanych w postępowaniu o naruszenie stosunków wodnych opinii biegłych jednoznacznie wynikało, że możliwe jest wykonanie urządzeń na trwale zabezpieczających poprawne stosunki wodne na działkach sąsiednich, co jest jedną z przesłanek do uznania, że masy ziemne zostały wykorzystane we własnym zakresie na terenie obu działek;
- błędne zastosowanie przepisów w zakresie limitów mas ziemnych przeznaczonych na utwardzenia, gdy do utwardzenia nie doszło, a nadto błędne uznanie, że obie działki są objęte ochroną krajobrazową i doszło do naruszenia unormowań w tym zakresie;
- błędnemu ustaleniu stron i uczestników postępowania.
Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, uchylenie zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...] z 12 lipca 2022 r. w sprawie Gk.6236.1.2021 MG oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na wezwanie Sądu, pełnomocnik skarżącej kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.
W ocenie skarżącej kasacyjnie okoliczność podwyższenia poziomu działek skarżącej masami ziemi przemieszczonymi na całej powierzchni, a pochodzącymi z legalnej budowy stawu nie wyklucza możliwości zastosowania w odniesieniu do tych odpadów wyłączenia określonego w art. 2 pkt 3 u.o. Rozstrzygnięcie w trybie art. 2 pkt 3 u.o. w istocie ma olbrzymie znaczenie praktyczne, zwłaszcza w odniesieniu do mas ziemnych, a regulacja art. 2 u.o. ma sens przy założeniu, że wymienione w nim substancje lub przedmioty są odpadami, ale z takich czy innych powodów bądź przy spełnieniu określonych warunków nie stosuje się do nich ustawy o odpadach, wobec czego, jeżeli te warunki zostały spełnione, do wydobytych mas ziemnych z budowy stawu ma zastosowanie przepis art. 2 ust. 3 ustawy o odpadach.
Następnie wskazano, że w stosunku do wydobytych mas ziemnych zastosowanie będzie miało szereg ustaw: ustawa o odpadach, ustawa prawo wodne, ustawa prawo geologiczne, ustawa prawo budowlane, ustawa o ochronie środowiska oraz plan przestrzennego zagospodarowania i ewentualnie inne środowiskowe unormowania, takie jak powstanie obszaru krajobrazowego. Dlatego każda tego rodzaju sprawa powinna być rozpatrywana indywidualnie. Skarżąca kasacyjnie zauważyła, że o ile z prawa geologicznego można wywieść zakaz sprzedaży wydobytego urobku, np. pochodzącego z wykopu pod fundamenty lub z budowy stawu, gdyż taki urobek będzie traktowany jak kopalina, na wydobycie której i dalszą sprzedaż potrzebna jest koncesja, to z przepisów sama ziemia sklasyfikowana jako odpad takim rygorom już nie podlega.
Skarżąca kasacyjnie zauważyła również, że jeżeli w postanowieniu wodnoprawnym nie określono sposobu zagospodarowania wydobytej ziemi wobec braku potrzeby takiego unormowania zgodnie ze złożonym wnioskiem w tym zakresie, a dla danego terenu obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to sposób zagospodarowania mas ziemnych poprzez ich przemieszczenie na całej powierzchni nie naruszał sposobu ich zagospodarowania. Mało jest prawdopodobne, aby orzeczenia w zakresie pozwoleń wodnoprawnych przewidywały inne rozwiązania niż zagospodarowanie wydobytej niezanieczyszczonej ziemi na terenie należącym do inwestora.
Kolejno wskazano, że niwelacja terenu polega na wyrównaniu powierzchni gruntu rodzimego oraz odpowiedniego ukształtowania jego powierzchni stosownie do zamierzeń dalszego wykorzystania działki, zatem przemieszczenie mas ziemnych jako niwelacja terenu nie jest pojęciem tożsamym z jego utwardzaniem, toteż w świetle powyższego do robót związanych z niwelacją nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczalnych metod ich odzysku, co oznacza, że tylko przyjmowanie odpadów na teren przedmiotowej działki jest niezgodne z obowiązującymi przepisami. Utwardzenie nieruchomości powoduje zmianę ukształtowania terenu i trwałą zmianę charakteru podłoża. Co do zasady dopuszczalne byłoby wykorzystanie odpadów do utwardzenia ww. działki nr [...] z uwagi na fakt, że utwardzenie terenu może mieć miejsce tylko w przypadku działki budowlanej.
Reasumując skarżąca kasacyjnie podniosła, że dokonana niwelacja terenu polegała na wyrównaniu powierzchni gruntu rodzimego oraz odpowiedniego ukształtowania jego powierzchni poprzez przemieszczenie mas ziemnych pochodzących z budowy stawu stosownie do zamierzeń dalszego wykorzystania działki. Ponadto podwyższenia działki poprzez przemieszczenie i rozplantowanie urobku z budowy stawu nie można traktować jako realizacji obiektu budowlanego w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, a ziemia wydobyta z budowy stawu i zużytkowana na tym samym terenie nie może być uznana za odpad.
Następnie wskazano, że przeprowadzone kilkakrotne oględziny obu działek nie potwierdzają ani pryzmowania mas ziemnych w postaci kopców, co by miało wskazywać na zamiar ich wywozu, ani tym bardziej nie ma żadnych "obiektów" świadczących o ich magazynowaniu. Zdjęcia dostarczone przez właściciela sąsiedniej działki dotyczyły czasowego krótkotrwałego przechowywania piasku na potrzeby innej inwestycji i zostały usunięte przed wydaniem decyzji przez Wójta i w aktach sprawy wskazano na powyższy fakt, a co za tym idzie brak było podstaw do twierdzenia istnienia pryzm mas ziemnych na obu działkach.
WSA rozpatrując skargę nie zauważył, że w decyzji organu odwoławczego błędnie wskazano, że skarżąca magazynowała odpady, albowiem zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 lit. a-c u.o. jest to czynność czasowego przechowywania odpadów, zaś w sprawie nie ustalono, by skarżąca magazynowała odpady czasowo, przeciwnie sama wyjaśniła, że masy ziemi pochodzące z budowy stawu rozplantowała na obu działkach.
Ponadto, w ocenie skarżącej kasacyjnie Wójt Gminy błędnie w rozumieniu art. 28 k.p.a. ustalił krąg osób zainteresowanych sprawą, zezwalając im jednocześnie na składanie wniosków, oświadczeń i pism prochowych.
Gdyby bowiem Sąd uwzględnił niezgodność z art. 138 k.p.a. treści decyzji kasacyjnej SKO oraz uprawnienie osoby fizycznej do gospodarowania pewnymi ilościami odpadów, doszedłby do słusznego przekonania, że w postępowaniu istniała konieczność poszerzenia zakresu badania przez biegłego geodetę faktycznego i wyliczenia mas ziemnych pochodzących z przemieszczenia urobku i wskazania mas ziemnych, które ewentualnie winny być usunięte oraz wskazanie ilości mas ziemi, które mogą na działce pozostać.
W efekcie tak organy, jak WSA pominęły uprawnienie skarżącej do zagospodarowania i posiadania przynajmniej tej części mas ziemnych pochodzących z budowy i rozbudowy stawu i nakazano wywóz ziemi w ilości nieznajdującej odzwierciedlenia w zaistniałym stanie faktycznym, narażając skarżącą na koszty zdecydowanie większe od tych, które zgodnie z prawem winna ona ewentualnie ponosić.
Konkludując wskazano, że rodzice właścicielki nieruchomości obejmującej obie działki kupując je w stanie bardzo zaniedbanym (faktyczny nieużytek, zakrzaczony ugór i z występującymi "wymogami", zasypane rowy melioracyjne) zanieczyszczoną dodatkowo różnymi odpadkami nawiezionymi przez anonimowe osoby, budując staw mieli na względzie przystosowanie tych działek do gospodarczego wykorzystania jako siedlisko przeznaczone do zamieszkania, w tym między innymi celu przemieścili cały urobek z budowy stawu i budowy przepustów oraz udrożnienia rowów melioracyjnych na powierzchnię obu działek, aby uniemożliwić spływ wód opadowych z drogi, która położona była wyżej, a już w trakcie postępowania przed organami wykonali urządzenia zabezpieczające spływ wód odpadowych na działkę sąsiada. Poniesione dotychczas koszty związane z przystosowaniem tych działek do gospodarczego wykorzystania były bardzo wysokie, a realizacja wydanej przez Wójta decyzji wraz kosztami wykonanych ekspertyz ponad trzykrotnie przekraczać będzie wartość obu działek.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie, przywrócenie stanu pierwotnego nieruchomości poprzez usunięcie mas ziemnych do miejsca ich profesjonalnego składowania spowoduje, że nadal nie będzie możliwości zabudowy na działce nr [...] wobec jej położenia ponad 1,5 m poniżej drogi ani też do upraw rolnych wobec powstałych na nowo wymoków, a nadto pozostanie kwestia jak będzie funkcjonował staw wobec zmniejszenia wysokości działki praktycznie o 0,8-1 m w stosunku do istniejących parametrów wysokościowych.
Pismem z 31 lipca 2023 r. – w odpowiedzi na skargę kasacyjną – uczestnik postępowania R.M. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek wskazać podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku sądu I instancji, określić zarzuty i szczegółowo je uzasadnić, wskazując które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Z treści przepisów art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wynika, iż naruszenie prawa materialnego polegać może na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa procesowego, o którym mowa w powołanym przepisie, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, może więc polegać na błędnej wykładni przepisu postępowania lub na niewłaściwym jego zastosowaniu. Przypomnieć należy, że podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Pomiędzy tymi dwoma rodzajami naruszeń prawa zachodzi zatem istotna różnica, gdyż błąd wykładni ma miejsce na etapie interpretacji podstawy materialnej stosowanej w danej sprawie administracyjnej. Z kolei niewłaściwe zastosowanie prawa odnosi się do dalszego etapu procesu zastosowania normy materialnej, tj. etapu, w którym doszło już do podjęcia decyzji interpretacyjnej oraz ustalenia faktów istotnych sprawy, a organ musi zadecydować, czy ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada normatywnemu stanowi faktycznemu wynikającemu ze stosowanej normy materialnej i jej rozumienia określonego w decyzji interpretacyjnej. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za nieprawidłowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lipca 2013 r., sygn. I GSK 934/12).
Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2009 r., sygn. akt II FSK 1688/07). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1420/14). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się zatem do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną bez możliwości ich uzupełnienia, skorygowania, dopowiedzenia brakujących elementów.
Poczynienie powyższych uwag było konieczne z uwagi na konstrukcję zarzutów skargi kasacyjnej.
Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w pełni odpowiada wymaganiom, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Organ w sposób szczegółowy wyjaśnił, które fakty uznał za udowodnione i w oparciu, o które dowody powyższy stan faktyczny został ustalony. Zasadnie więc Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, w tym art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej organ w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości ustalił, że odpady zgromadzone na nieruchomości skarżącej nie stanowiły mas ziemi pochodzących z budowy stawu, lecz zostały nawiezione i zdeponowane na przedmiotowej nieruchomości. Potwierdzają to dwie opinie biegłych. Z opinii P.M. wynika, że przeprowadzone badania laboratoryjne próbek składowanej gleby wykazały jej dużą różnorodność morfologiczną, co wskazuje, że materiały pochodziły z różnych miejsc. Zgromadzona ziemia jest zróżnicowana pod względem budowy geologicznej. Z ekspertyzy biegłego wynika, że nawiezione masy ziemi zostały przemieszane i mechanicznie zagęszczone. Świadczy to więc o tym, że masy ziemi składowane na nieruchomości skarżącej nie pochodziły z budowy pobliskiego stawu.
Opinia ta koresponduje z opinią hydrologiczną T.N. sporządzoną w innej sprawie administracyjnej prowadzonej przez ten sam organ I instancji, a dotyczącej naruszenia stosunków wodnych. Z opinii tej także wynika, że zmiana w zakresie ukształtowania powierzchni przedmiotowych działek została spowodowana nawiezieniem obcych mas ziemnych w skład, których wchodziły fragmenty gruzu i żużel. Potwierdzają to także zdjęcia dołączone do tej opinii.
Okoliczności te zostały potwierdzone także dokumentacją fotograficzną przedłożoną przez R.M., przy czym jako niewiarygodne należy uznać twierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej, że dokumentacja ta odnosi się do transportu piasku na nieruchomość skarżącej kasacyjnie. Twierdzeniu temu przeczą przedstawione powyżej opinie biegłych.
Stan faktyczny sprawy został ustalony także w oparciu o przeprowadzone oględziny.
Nieuprawnione są zatem twierdzenia skargi kasacyjnej o braku jakichkolwiek dowodów potwierdzających nawiezienie mas ziemnych na działki skarżącej kasacyjnie.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 5 k.p.a. Przepis ten zawiera definicje pojęć zawartych w k.p.a., a autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił na czym miałoby polegać powyższe naruszenie oraz jaki mogłoby ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie wskazano w skardze kasacyjnej w jaki sposób doszło do naruszenia art. 78 § 1 k.p.a. i art. 85 § 1 k.p.a. W odniesieniu do art. 78 § 1 k.p.a. stwierdzić należy, że strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała jakich dowodów zgłoszonych przez stronę nie przeprowadził organ administracji. Zarzut naruszenia art. 85 § 1 k.p.a. jest nieuprawniony, albowiem w sprawie zostały przeprowadzone oględziny.
Formułując zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. skarżąca kasacyjnie wskazała, że do naruszenia tego przepisu doszło także poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania i pominięcie wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 421/20. Mając na względzie przedstawione powyżej wywody dotyczące wymagań formalnych skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał bowiem podstawy prawnej skargi kasacyjnej, która odnosiłaby się do tak sformułowanych naruszeń. Powołany zaś art. 107 § 3 k.p.a. dotyczy konstrukcji uzasadnienia decyzji, a nie zasady dwuinstancyjności, czy też związania prawomocnym wyrokiem sądu.
W identyczny sposób należy ocenić zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przed merytorycznym zakończeniem sprawy dotyczącej stosunków wodnych oraz błędnym ustaleniem limitów mas ziemnych przeznaczonych na utwardzenie, a także błędnym ustaleniem stron i uczestników postępowania.
Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 138 k.p.a. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Przepis art. 138 k.p.a. składa się z wielu jednostek redakcyjnych, co w konsekwencji czyni powyższy zarzut skargi kasacyjnej nieuprawnionym.
Nie był oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 481/14). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Dodać należy, że samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd I instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd administracyjny I instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Jeżeli wyczerpujące przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy, to tym bardziej zbędne jest ustosunkowanie się do tych argumentów skargi, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej, której prawidłowość interpretacji i zastosowania przez organ stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego.
Reasumując, przedstawiona przez Sąd I instancji argumentacja jest czytelna i sprawia, że wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, a to wszystko czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. bezskutecznym.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2022 r., poz. 699 ze zm.; dalej: ustawa o odpadach, u.o.). Jak wskazano wcześniej, naruszenie prawa materialnego może mieć miejsce w wyniku błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego, to jest art. 2 pkt 3 u.o. dotyczy oczywiście błędnego ustalenia, że zidentyfikowane masy ziemne wydobyto w trakcie robót związanych z budową i rozbudową stawu, a następnie przemieszczone i zmieszane z wierzchnią warstwą gruntu zanieczyszczonego nielegalnym wywozem odpadów w okresie przed zakupem nieruchomości obu działek nie zostały wykorzystane do celów własnych związanych z doprowadzeniem powierzchni działek umożliwionych ich zagospodarowanie w przyszłości zgodnie z planem przestrzennego zagospodarowania w tym budowa domu na działce nr [...] i przeznaczaniem rekreacyjnym sąsiedniej działki nr [...].
Zarzut ten kwestionuje więc prawidłowość ustaleń stanu faktycznego sprawy. Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy, co czyni powyższy zarzut skargi kasacyjnej nieuprawnionym.
Nie zasługiwał na aprobatę także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 19, pkt 20b w zw. z art. 26 ust. 2 u.o. "poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie". Zarzut ten, podobnie jak pierwszy z zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, sprowadza się do zakwestionowania stanu faktycznego sprawy, co nie jest dopuszczalne. Stan faktyczny sprawy nie został skutecznie zakwestionowany zarzutami naruszenia prawa materialnego. Nie podważono w sposób skuteczny, że masy ziemi zgromadzone na działkach skarżącej kasacyjnie nie pochodziły z budowy stawu, ani też nie zakwestionowano stanu faktycznego w odniesieniu do przekroczenia przez skarżącą kasacyjnie ilości zagospodarowanych mas ziemnych.
W zarzucie tym nie wyjaśniono na czym polegała błędna wykładnia powyższych przepisów przez Sąd I instancji i jaka powinna być prawidłowa wykładnia.
Nie był oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 27 ust. 8, ust. 10 pkt 1 w zw. z art. 45 ust. 1 u.o. w zw. z § 1 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U. z 2016 r., poz. 93) poprzez nieuwzględnienie unormowań ustawowych upoważniających osoby fizyczne bez zezwolenia do zbierania odpadów i przetwarzania odpadów i wykorzystania ich na potrzeby własne i zastosowanie przepisów Załącznika do rozporządzenia. Po pierwsze podobnie jak uprzednio, za pomocą zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego autor skargi kasacyjnej usiłuje zakwestionować ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niedopuszczalne. Po drugie zasadnie Sąd I instancji zaakceptował, że organy administracji dokonały w sposób prawidłowy wykładni przepisów prawa i je zastosowały. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej ustalono w sposób niebudzący wątpliwości, że masy ziemi zgromadzone na nieruchomości skarżącej kasacyjnie nie pochodziły z budowy stawu. Twierdzenia skargi kasacyjnej, że skoro staw był rozbudowywany to zgodnie z ww. rozporządzeniem, które określa limity odpadów wykorzystywane w ciągu roku należało obliczyć masy ziemi stosownie za cały okres budowy stawu nie zasługują na uwzględnienie.
Powyższe przesądza o niezasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151 p.p.s.a., albowiem zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga podlegała oddaleniu.
Mając na względzie powyższe w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalono skargę kasacyjną jako nieopartą na usprawiedliwionych podstawach prawnych.