III OSK 3074/23

III OSK 3074/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka /sprawozdawca/
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Olga Żurawska - Matusiak
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SA/Wa 2036/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-05-29
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1029
art. 44 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 8, art. 59 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 106 § 3 i 5
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1805
art. 236 § 1, art. 235(1) § 2
Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego
Dz.U.UE.L 2012 nr 26 poz 1 art. 11 ust. 1 lit. a i ust. 3
Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre  przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji G. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 2036/22 w sprawie ze skargi Fundacji G. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Aktywów Państwowych z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej z dnia 16 sierpnia 2022 r. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Fundacji G. z siedzibą w W. na rzecz Ministra Aktywów Państwowych kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 2036/22 oddalił skargę Fundacji G. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Aktywów Państwowych z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej z dnia 16 sierpnia 2022 r.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Fundacja G. z siedzibą w W. (dalej: "wnioskodawca", "Fundacja", "skarżąca") wnioskiem z dnia 16 sierpnia 2022 r. (doręczonym w dniu 16 sierpnia 2022 r.) wystąpiła do Ministra Aktywów Państwowych (dalej: "Minister", "organ") o przesłanie w formie elektronicznej:
- dokumentów i informacji wskazanych w art. 8 ust. 1 lit. a-c, f, a także art. 4 ust. 2 Umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Republiki Czeskiej o współpracy w zakresie odnoszenia się do skutków na terytorium Republiki Czeskiej wynikających z eksploatacji kopalni odkrywkowej węgla brunatnego Turów w Rzeczypospolitej Polskiej (zwana dalej: "Umowa"),
- skanu porozumienia (i jego ewentualnych aneksów) między PGE Polska Grupa Energetyczna S.A., PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna S.A. (dalej: "PGE GiEK") a organami państwa (w tym w szczególności z Ministrem Aktywów Państwowych) co do realizacji przez PGE GIEK Umowy.
Pismem z dnia 25 sierpnia 2022 r. Minister poinformował wnioskodawcę, że w związku z koniecznością przeprowadzenia analizy dokumentacji odpowiedź na wniosek zostanie udzielona niezwłocznie, nie później niż do dnia 16 października 2022 r.
Pismem z dnia 13 października 2022 r. Minister poinformował wnioskodawcę, że nie jest w posiadaniu wnioskowanych informacji, o których mowa w art. 8 ust. 1 lit. f Umowy, natomiast odnośnie dokumentów i informacji wskazanych w art. 4 ust. 2 Umowy wskazał, że przedmiotowy dokument stanowi tzw. dokument wewnętrzny, tym samym nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu.
Jednocześnie w powyższym piśmie zaznaczono, że w pozostałym zakresie wniosku zostanie wydana decyzja administracyjna. Dlatego organ na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, zwana dalej: "k.p.a.") wezwał pełnomocnika wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez podpisanie wniosku i wskazanie danych teleadresowych.
W dniu 14 października 2022 r. do Ministerstwa wpłynął podpisany przez pełnomocnika wnioskodawcy wniosek wraz ze wskazaniem danych teleadresowych.
Minister Aktywów Państwowych decyzją z dnia (...) r. nr (...) odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w pozostałym zakresie.
Na powyższą decyzję pismem z dnia 1 listopada 2022 r. (doręczonym w dniu 3 listopada 2022 r.) skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie.
W dniu 20 stycznia 2023 r. pełnomocnik skarżącej w piśmie procesowym p.n. "duplika na replikę na skargę" uzupełnił zarzuty skargi.
Ponadto skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów z załączonych dokumentów, to jest z akt postępowania w sprawie przedsięwzięcia pod nazwą Kontynuacja eksploatacji złoża węgla brunatnego "Turów", realizowanego w gminie Bogatynia w postaci decyzji RDOŚ i decyzji GDOŚ w zakresie ich sentencji, przedstawiając w załączeniu na CD kopie tych decyzji.
Organ w odpowiedzi na powyższe pismo procesowe skarżącej zawierające "uzupełnione" zarzuty skargi, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę Fundacji G. z siedzibą w W. uznając, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii zasadności odmowy udostępnienia żądanej przez skarżącą informacji publicznej, zawartej w art. 8 ust. 1 lit. a-c Umowy oraz treści Porozumienia z dnia 7 lutego 2022 r. pomiędzy PGE Polska Grupa Energetyczna S.A., PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna S.A., a Skarbem Państwa (Ministrem Aktywów Państwowych), zawartego w celu prawidłowego wykonania Umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Republiki Czeskiej o współpracy w zakresie odnoszenia się do skutków na terytorium Republiki Czeskiej wynikających z eksploatacji kopalni odkrywkowej węgla brunatnego Turów w Rzeczypospolitej Polskiej, z uwagi na objęcie przez organ tychże dokumentów tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, zwana dalej: "u.d.i.p."), w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2022 r. poz. 1233, zwana dalej: "u.z.n.k.").
W ocenie Sądu pierwszej instancji analiza dokumentów i informacji wskazanych w art. 8 ust. 1 lit. a-c Umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Republiki Czeskiej o współpracy w zakresie odnoszącym się do skutków, na terytorium Republiki Czeskiej, wynikających z eksploatacji kopalni odkrywkowej węgla brunatnego Turów w Rzeczypospolitej Polskiej, tj.:
- projekt budowlany dotyczący bariery ochronnej wód podziemnych sporządzony zgodnie z przepisami prawa polskiego oraz informacje dotyczące metod zastosowanych w celu wykonania bariery ochronnej wód podziemnych, informacje na temat parametrów bariery ochronnej wód podziemnych, w tym specyfikację metody zastosowanej w celu jej zabezpieczenia i kontroli jej skuteczności, w tym badań hydrodynamicznych z każdego z odwiertów testowych, jak również współczynnik filtracji określający jej przepuszczalność oraz plan utrzymania jej funkcjonowania,
- pełne dostępne dane dotyczące funkcjonalności bariery ochronnej wód podziemnych (piezometry), tj. paszporty otworów (informacje o profilach litologicznych tych otworów monitoringowych oraz o konstrukcji przedmiotowych otworów, tj. o odcinku głębokości, w którym otwory te mają perforację (odcinek otwarty), odcinku głębokości, w którym wykonane jest uszczelnienie (między trzonem otworu a wyposażeniem) oraz o lokalizacji obsypki) oraz wyniki monitorowania w terminach od stycznia 2015 do kwietnia 2021 r., z otworów zlokalizowanych wzdłuż bariery ochronnej wód podziemnych (otwory po jej północnej i południowej stronie, w szczególności HPp-29/49,5, HPp-27/49, HPp-27/51, HPp-23/53, HPp-25/50. HPp-25/49, HPp- 26/53, HPp-21/53, HPp-23/56, HPp-25/51, HPz-25/58, HPz-31/53bis, HS-350, HSp-60, HSp-68), a także informacje o ocenie aktualnej funkcjonalności bariery ochronnej wód podziemnych wskazują, że dokumenty te zawierają informacje o charakterze techniczno-technologicznym oraz organizacyjnym i mają charakter unikatowy, posiadają także wartość handlową, a ich ujawnienie może przyczynić się do pogorszenia jej pozycji konkurencyjnej na rynku.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji również Porozumienie z dnia 7 lutego 2022 r. pomiędzy PGE Polska Grupa Energetyczna S.A., PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna S.A., a Skarbem Państwa (Ministrem Aktywów Państwowych), zawarte w celu prawidłowego wykonania Umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Republiki Czeskiej o współpracy w zakresie odnoszenia się do skutków na terytorium Republiki Czeskiej wynikających z eksploatacji kopalni odkrywkowej węgla brunatnego Turów w Rzeczypospolitej Polskiej, ponieważ zawiera szereg postanowień, które mają ścisły związek z działalnością KWB Turów, a jego poszczególne zapisy odnoszą się do informacji związanych z organizacją i funkcjonowaniem Kopalni w takich obszarach, jak dane technologiczne z zakresu górnictwa, geologii, hydrogeologii, uwarunkowań środowiskowych związanych z jakością powietrza, natężenia hałasu oraz emisją światła zasadnie zostały zakwalifikowane przez organ jako tajemnica przedsiębiorstwa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie uznał, że przesłanki nieudzielenia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa, tak pod względem formalnym, jak i materialnym - w rozumieniu art. art. 11 ust. 2 u.z.n.k. w związku z art. art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zostały omówione i wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny, zaś decyzja organu odpowiada w niezbędnym zakresie wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania i wyjaśnia stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się organ przy ich podejmowaniu.
Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, które ma potwierdzenie w załączonych do akt sprawy materiałach dowodowych zgromadzonych w tzw. części niejawnej akt administracyjnych sprawy, że wnioskowane przez skarżącą informacje zawierają unikalne dane dotyczące KWB Turów, w tym dane technologiczne związane z jej organizacją i funkcjonowaniem, tj. w szczególności: warunki geologiczne występowania złoża wraz z jego granicami, lokalizację strategicznych obiektów zakładu górniczego w aspekcie możliwości eksploatacji złoża, dane hydrogeologiczne i hydrotechniczne, wykaz specyficznych materiałów i środków technicznych, w tym środków korzystających z ochrony patentowej, unikatowe rozwiązania technologiczne, które mogą być wykorzystywane dla określenia sposobu prowadzenia ruchu zakładu górniczego, w tym inwestycji związanych z rozbudową systemu odwadniania wgłębnego.
W ocenie Sądu pierwszej instancji z analizy zarówno uzasadnienia, jak i akt sprawy, w tym części niejawnej wynika, że zgodnie z obowiązującymi w PGE GiEK procedurami dotyczącymi zastrzegania tajemnicy Spółki, podmiot ten w wykonaniu treści "Porozumienia..." przedsięwziął stosowne środki w postaci nadania identyfikowalnych numerów rejestracji dla informacji stanowiącej tajemnicę przedsiębiorcy, szyfrowania i zabezpieczania kopii elektronicznych, ograniczenia dostęp osób do informacji, w celu zachowania ich poufnego charakteru.
Sąd podzielił też pogląd organu, że udostępnienie tych informacji mogłoby pogorszyć konkurencyjną pozycję PGE GiEK jako podmiotu, od którego te informacje pochodzą i którego dotyczą oraz że wnioskowane informacje stanowią tajemnicę, której ujawnienie mogłoby zaszkodzić interesom Spółki - poprzez fakt uzyskania przez podmioty konkurencyjne określonych danych technicznych lub organizacyjnych, jak np. charakterystyka geologiczna i hydrogeologiczna złoża, wpływ eksploatacji na stosunki wodne, warunki geologiczne występowania złoża wraz z jego granicami, lokalizacja strategicznych obiektów zakładu górniczego, wykaz specyficznych materiałów i środków technicznych, w tym środków technicznych korzystających z ochrony patentowej, unikatowe rozwiązania technologiczne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że żądane informacje stanowią nie tylko określoną wartość ekonomiczną, ale – podzielić należy też obawy organu – że ich ujawnienie do wiadomości publicznej i ewentualne wykorzystanie w nieodpowiednim celu mogłoby doprowadzić do zagrożenia bezpieczeństwa pracy systemu elektroenergetycznego w Polsce. Jak bowiem podniósł organ, przekazywane Stronie Czeskiej przedmiotowe dokumenty, dane i informacje stanowią realizację zobowiązań nałożonych na Stronę Polską na mocy Umowy, są więc informacjami o znaczeniu strategicznym dla Rzeczypospolitej Polskiej. Ich pozyskanie przez osoby trzecie i nieprawidłowe wykorzystanie mogłoby zagrozić jej bezpieczeństwu i interesom poprzez działania sabotujące realizację nałożonych w Umowie zobowiązań i w efekcie destabilizować działalność ruchu KWB Turów.
W ocenie Sądu od strony przychodowej sytuacja PGE GIEK kształtowana jest przez sytuację na rynku krajowym, zaś rentowność działalności tegoż podmiotu zależy bezpośrednio od strony kosztowej i tego, jak efektywnie PGE GIEK tymi kosztami zarządza. W konsekwencji dokumentacja objęta zakresem zaskarżonej decyzji oraz dotyczące jej informacje w sprawie poniesienia przez PGE GIEK dodatkowych nakładów inwestycyjnych w związku z funkcjonowaniem odkrywki w Turowie w bezpośredni sposób dotyczą kosztów prowadzonej przez PGE GIEK działalności, co bezpośrednio przekłada się na jej rentowność, a tym samym odnosi się do "tajemnicy przedsiębiorstwa".
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wywodzenie przez skarżącą na etapie rozpoznania nin. sprawy przez Sąd, że organ stał się "stroną" postępowań dotyczących decyzji GDOŚ i decyzji RDOŚ przez sam fakt "poinformowania" organu wskazanym pismem procesowym o zainteresowaniu skarżącej tymi decyzjami jest oczywiście chybione i irrelewantne z punktu widzenia wnioskowanych pismem z dnia 16 sierpnia 2022 r. informacji w ramach dostępu do informacji publicznej.
Sąd wskazał, że zawarcie Umowy Polsko-Czeskiej pozostaje bez wpływu na ewentualne prawo dostępu do informacji o środowisku, w przypadku złożenia przez skarżącą właściwego wniosku we właściwym trybie i do właściwego organu.
Dlatego też Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. odmówił przeprowadzenia dowodu na okoliczność uczestnictwa Fundacji G. postępowaniu w sprawie wydania decyzji o uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji złoża węgla brunatnego "Turów", tj. dowodu z akt postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na kontynuacji eksploatacji złoża węgla brunatnego "Turów" w postaci pisma Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu z dnia 5 kwietnia 2020 r. w sprawie dopuszczenia Fundacji G. do postępowania (załączonych przez pełnomocnika do akt sprawy) oraz dowodu z akt postępowania w sprawie przedsięwzięcia pod nazwą Kontynuacja eksploatacji złoża węgla brunatnego "Turów", realizowanego w gminie Bogatynia w postaci zawiadomienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 6 października 2022 r., znak: DOOŚ-WDŚ-ZOO.420.41.2020.AB.48, w sprawie przedsięwzięcia pod nazwą Kontynuacja eksploatacji złoża węgla brunatnego "Turów", realizowanego w gminie Bogatynia, informujące o wydaniu decyzji uchylającej w części i w tym zakresie orzekającej, a w pozostałej części utrzymującej w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu z dnia 21 stycznia 2020 r. określającą środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia.
W tym samym trybie Sąd pierwszej instancji oddalił wnioski dowodowe skarżącej o przeprowadzenie dowodów z przytoczonych w piśmie procesowym z dnia 23 stycznia 2023 r. orzeczeń sądowych, albowiem przedmiotowe wyroki nie stanowią dowodu z dokumentów w rozumieniu tego przepisu, a nadto ich treść jest znana Sądowi z urzędu (poprzez wewnętrzny system informatyczny).
Reasumując dotychczasowe ustalenia i rozważania, zaskarżona decyzja o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej odpowiada prawu. Organ prawidłowo zastosował art. 5 ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p., zaś podnoszone w "uzupełnionej" skardze zarzuty okazały się pozbawione podstaw. Organ – wbrew twierdzeniu skarżącej – dokonał pełnej i prawidłowej oceny materiału dowodowego sprowadzającej się do przekonania, że odmowa udostępnienia informacji jest zasadna. Efektem tej oceny było prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i wyjaśnienie stronie powodów niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia. Tym samym zaskarżona decyzja została wydana z poszanowaniem przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.
W sposób wyczerpujący został zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, przy przeprowadzeniu koniecznych czynności wyjaśniających, zaś ocena okoliczności sprawy wyrażona w zaskarżonej decyzji została sformułowana zgodnie z wymogiem art. 107 § 3 k.p.a.
W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji, nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, zwana dalej: "p.p.s.a.a.") orzekł o oddaleniu skargi.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Fundacja G. z siedzibą w Warszawie, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
I. zarzut naruszenia prawa materialnego
1. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 11 ust. 1 lit. a i ust. 3 dyrektywy Parlament Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (tekst jednolity) (Tekst mający znaczenie dla EOG) (Dz.U.UE L z dnia 28 stycznia 2012 r.) w zw. z art. 44 ust. 1 w zw. art. 3 ust. 1 pkt 8 w zw. art. 59 ust 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko z dnia 3 października 2008 r. (Dz. U. Nr 199, poz. 1227) tj. z dnia 25 maja 2023 r. (Dz. U. z 2023 r. poz. 1094) poprzez pominięcie faktu, że zawarcie Umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Republiki Czeskiej o współpracy w zakresie odnoszenia się do skutków na terytorium Republiki Czeskiej wynikających z eksploatacji kopalni odkrywkowej węgla brunatnego Turów w Rzeczypospolitej Polskiej (M.R2022.276 z dnia 2022.02.23) - stanowi naruszenie uprawnienia zainteresowanej społeczności w kontekście postępowania mającego za przedmiot ocenę oddziaływania na środowisko odkrywki Turów, a jedyną drogą do poznania informacji stanowiących de facto element, który powinien był podlegać ww. ooś jest uzyskanie żądanej informacji.
II. zarzuty proceduralne
1. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez przekroczenie swobody decyzyjnej przez Sąd I instancji i oddalenie wniosków dowodowych co do:
a) dowodu z akt postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na kontynuacji eksploatacji złoża węgla brunatnego "Turów" w postaci pisma Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu z dnia 5 kwietnia 2020 r. w sprawie dopuszczenia Fundacji G. do postępowania (odpis potw. za zgodność z oryginałem przez pełnomocnika będącego r.pr. w aktach sprawy - załączony do pisma Fundacji z dnia 22 XII 2022 roku). Oryginał pisma znajduje się zapewne obecnie w aktach sprawy prowadzonej przez WSA w Warszawie ze skargi na decyzję GDOŚ (sygn. akt IV SA/Wa 654/23).
- dowodu z akt postępowania w sprawie przedsięwzięcia pod nazwą Kontynuacja eksploatacji złoża węgla brunatnego "Turów" realizowanego w gminie Bogatynia w postaci zawiadomienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 6 października 2022 r., znak: DOOŚ-WDŚ-ZOO.420.41.2020.AB.48, w sprawie przedsięwzięcia pod nazwą Kontynuacja eksploatacji złoża węgla brunatnego "Turów", realizowanego w gminie Bogatynia, informujące o wydaniu decyzji uchylającej w części i w tym zakresie orzekającej a w pozostałej części utrzymującej w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu z dnia 21 stycznia 2020 r., znak: WOOŚ.4235.1.2015.53, określającą środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia (załączony do pisma Fundacji z dnia 22 XII 2022 roku). Źródło: https://www.gov.pi/web/gdos/zawiadomienie-generalnego-dyrektora-ochrony-srodowiska-z-6-pazdziernika-2022-r-znak-doos-wds-zoo420412020ab48. Decyzja GDOŚ znajduje się zapewne obecnie w aktach sprawy prowadzonej przez WSA w Warszawie ze skargi na decyzję GDOŚ (sygn. akt IV SA/Wa 654/23).
2. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 236 § 1 w zw. z art. 235 [2] § 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1805 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.c.") poprzez brak wydania postanowień dowodowych oddalających wnioski dowodowe złożone przez G. w toku postępowania.
Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Nadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa, a także zrzekła się rozprawy. Skarżąca kasacyjnie Fundacja podtrzymała jednocześnie ww. wnioski dowodowe złożone w piśmie z dnia 22 grudnia 2022 r. Ich przeprowadzenie nie doprowadzi do przewłoki i są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Aktywów Państwowych wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczył, iż nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.
W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).
W ramach pierwszego zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wytknęła Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez przekroczenie swobody decyzyjnej przez Sąd pierwszej instancji i oddalenie wniosków dowodowych. Zarzut ten nie mógł odnieść skutku.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie", podkreślenia wymaga, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym kontrola aktów administracyjnych odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), a zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. Przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., II OSK 840/11, LEX nr 1252207; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2015 r., II OSK 2501/15). Podkreślenia przy tym wymaga, w związku z treścią omawianego zarzutu, że przepis artykułu 106 § 3 p.p.s.a. również nie służy zwalczaniu ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016 r., II OSK 1592/14; wyrok NSA z dnia 25 października 2015 r., I OSK 300/14; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., II FSK 1306/08, LEX nr 558886).
W powyższym kontekście należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, który uznał wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentów na potwierdzenie stanowiska Fundacji, że pozyskanie przez nią żądanych informacji jest niezbędne do realizacji uprawnień strony w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na kontynuacji eksploatacji złoża węgla brunatnego "Turów" za niespełniający przesłanek z art. 106 § 3 p.p.s.a. Dlatego też zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. nie mógł zostać uznany za skutecznie podniesiony.
Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w związku z art. 236 § 1 w związku z art. 2352 § 2 k.p.s. poprzez brak wydania postanowień dowodowych oddalających wnioski dowodowe Fundacji. Naruszenie wskazanych przepisów mogłoby mieć miejsce, gdyby brak było jakiejkolwiek wypowiedzi Sądu pierwszej instancji co do sposobu rozpatrzenia wniosków dowodowych strony skarżącej. Z uwagi na treść art. 106 § 3 p.p.s.a. oczywistym jest, iż sąd nie ma obowiązku uwzględnienia każdego wniosku dowodowego złożonego przez stronę postępowania, ma jednak ona prawo uzyskać informację, w jaki sposób jej wniosek został rozpatrzony oraz jakie były powody takiego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie informacja taka została zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, który wyraźnie wskazuje motywy, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji w tym względzie (s. 21 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Nawet gdyby uznać, że niewydanie odrębnego postanowienia o oddaleniu wniosków dowodowych stanowi naruszenie przepisów postępowania, to w żaden sposób strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby to uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przypadku wniesienia zarzutu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. konieczne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dla spełnienia tego wymogu nie wystarczy przytoczenie formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wskazanie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 23 października 2024 r., II FSK 753/24).
W związku z nieskutecznością podniesionych przez autora skargi kasacyjnej zarzutów w oparciu o drugą podstawę kasacyjną wskazać należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak skutecznych tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd pierwszej instancji.
Przechodząc natomiast do oceny zarzutów przedstawionych przez stronę skarżącą kasacyjnie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została sporządzona niestarannie, a zwłaszcza nie sprecyzowano w niej podstaw kasacyjnych, o jakich stanowi art. 174 p.p.s.a. ze wskazaniem, czy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną miało miejsce naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego brak ten nie uzasadnia wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665), nie stanowi jednak wypełnienia koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika i w znacznym stopniu determinuje wynik kontroli instancyjnej.
Zarzut skargi kasacyjnej został sformułowany jako naruszenie art. 11 ust. 1 lit. a i ust. 3 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (tekst jednolity) (Tekst mający znaczenie dla EOG) (Dz.U.UE.L.2012.26.1 z dnia 2012.01.28) w związku z art. 44 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 8 w związku z art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz w ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2024 r., poz. 1112) poprzez pominięcie faktu, że zawarcie umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Republiki Czeskiej o współpracy w zakresie odnoszenia się do skutków na terytorium Republiki Czeskiej wynikających z eksploatacji kopalni odkrywkowej węgla brunatnego Turów w Rzeczypospolitej Polskiej stanowi naruszenie uprawnienia zainteresowanej społeczności w kontekście postępowania mającego za przedmiot ocenę oddziaływania na środowisko odkrywki Turów.
Skarżący kasacyjnie nie wskazał, jaką formę naruszenia w ramach tej podstawy kasacyjnej zarzuca, natomiast uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazuje, że wywodzi on naruszenie z faktu, iż Fundacja nie uzyskała informacji publicznej w celu jej wykorzystania w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na kontynuacji eksploatacji złoża węgla brunatnego "Turów", a na okoliczność uczestnictwa skarżącej kasacyjnie w tym postępowaniu nie przeprowadzono wnioskowanych w toku postępowania dowodów.
Zarzut ten nie mógł odnieść skutku przede wszystkim z uwagi na jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, że strona skarżąca kasacyjnie na jego podstawie ponownie kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego, a zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych, jest niedopuszczalne.
Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku dowodowego zawartego w skardze kasacyjnej. Jak już wskazywano, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". W postępowaniu przed sądem administracyjnym kontrola aktów administracyjnych odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), tj. na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego, a zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016 r., II OSK 1592/14; wyrok NSA z dnia 25 października 2015 r., I OSK 300/14; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., II FSK 1306/08, LEX nr 558886). Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ograniczone jest wyłącznie do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentów i może mieć wyłącznie charakter uzupełniający. Należy podnieść, że zgodnie z art. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5 ustawy, a od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Wobec tego okoliczność, czy wnioskodawca jest stroną jakiegoś postępowania, w którym chce wykorzystać informację publiczną, jest irrelewantna z punktu widzenia przesłanek dopuszczalności udostępnienia informacji publicznej.
Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.