III OSK 3067/23

III OSK 3067/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Wincenciak
Paweł Mierzejewski /sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Łd 203/22 - Wyrok WSA w Łodzi z 2023-02-28
Skarżony organ
Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1 art. 6 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant: Asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 lutego 2023 r. sygn. akt II SAB/Łd 203/22 w sprawie ze skargi M. S. na bezczynność Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. S. na rzecz Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: "WSA w Łodzi" albo "Sąd pierwszej instancji") wyrokiem z dnia 28 lutego 2023 r., sygn. akt II SAB/Łd 203/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. (dalej: "skarżący" albo "skarżący kasacyjnie") na bezczynność Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] (dalej: "organ") w sprawie udostępnienia informacji publicznej, oddalił skargę.
Powołane orzeczenie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Pismem z dnia [...] września 2022 r. skarżący zwrócił się do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci pisma Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] kwietnia 2022 r. znak [...]. Jako formę przekazania informacji skarżący wskazał przekazanie kopii ww. dokumentu.
W pisemnej odpowiedzi z dnia [...] września 2022 r. znak [...] organ wskazał, że żądana dokumentacja nie posiada charakteru informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902), dalej jako "u.d.i.p.", i tym samym nie podlega udostępnieniu. Organ podniósł, że wnioskowana dokumentacja ma charakter dokumentu wewnętrznego, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych (pozasłużbowych).
W dniu 1 października 2022 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W ocenie skarżącego stanowisko organu, że żądany dokument nie posiada charakteru informacji publicznej nie znajduje uzasadnienia, gdyż żądane przez skarżącego pismo zostało wytworzone przez organ publiczny – Dyrektora Generalnego Służby Więziennej i skierowane jest do wszystkich pracowników jednostek organizacyjnych Służby Więziennej. Wobec powyższego skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku w terminie 3 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie organowi grzywny w kwocie 500 zł.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu wnioskowane przez skarżącego pismo z dnia [...] kwietnia 2022 r. nie jest nośnikiem informacji o charakterze publicznym, a stanowi dokument wewnętrzny, kierowany wyłącznie do jednostek organizacyjnych Służby Więziennej i dotyczy planowanych działań i rozwiązań mających zapewnić funkcjonariuszom i pracownikom tej służby najwyższy poziom bezpieczeństwa. O przyczynach braku możliwości udostępnienia żądanej informacji skarżący został powiadomiony pismem z dnia [...] września 2022 r., doręczonym w dniu [...] września 2022 r.
Opisaną skargę WSA w Łodzi oddalił powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 28 lutego 2023 r. wydanym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), dalej "P.p.s.a.".
W uzasadnieniu wydanego orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem skargi M. S. uczynił bezczynność organu w zakresie nieudzielenia informacji publicznej – pisma Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] kwietnia 2022 r. Sąd pierwszej instancji podniósł, że bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej ma zaś miejsce w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej posiadając żądaną informację, nie udostępnia jej i nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia, lub też informuje wnioskodawcę, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną w sytuacji, gdy taką informację stanowi. Nie można natomiast zarzucić bezczynności adresatowi wniosku, jeżeli nie posiada on informacji wskazanej we wniosku. W takim przypadku podmiot publiczny powinien o tym fakcie powiadomić wnioskującego (przywołano wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2012 r.; sygn. akt I OSK 192/12 oraz z dnia 30 września 2015 r.; sygn. akt I OSK 2093/14). Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma nadto znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane.
Sąd pierwszej instancji wskazał dalej, że szczegółowe unormowania dotyczące dostępu do informacji publicznej regulują przepisy u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Przykładowy, otwarty katalog informacji publicznej został określony w art. 6 u.d.i.p. Prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, a wykonanie tego prawa nie wymaga wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 1-2 u.d.i.p.). Ponadto, jak wynika z art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1), jak również ze względu na prywatność osoby fizycznej lub przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, który Sąd pierwszej instancji w pełni podzielił, iż na gruncie przepisów u.d.i.p. brak jest jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udzielenie informacji publicznej, poza utrwaleniem go w formie pisemnej. Przy czym za wniosek pisemny uznaje się również zapytanie przesłane pocztą elektroniczną. Poza wyżej wskazaną formą pisemną wniosku, elementami determinującymi jego skuteczne wniesienie są jasne sformułowanie, z którego wynika co jest przedmiotem żądanej informacji, w celu wykazania, że informacja ta ma charakter informacji publicznej oraz dokładne określenie adresata wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje z kolei bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1-2 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.
Z treści przepisów u.d.i.p. wynika zatem, że załatwienie wniosku o udzielenie informacji publicznej może przybrać postać: 1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej; 2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać; 3) pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej; 4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej; 5) decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 5 1 u.d.i.p., w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).
Sąd pierwszej instancji podkreślił również, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej rzeczą sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p.). Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana przez stronę informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów powołanej ustawy, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić danemu podmiotowi bezczynność.
W niniejszej sprawie skarżony organ – Dyrektor Generalny Służby Więziennej (winno być "Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...]" – uwaga Naczelnego Sądu Administracyjnego) bez wątpienia należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Natomiast sporną pozostaje kwestia, czy żądany do udostępnienia dokument Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] kwietnia 2022 r. stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p., czy też stanowi dokument wewnętrzny nie podlegający reżimom tej ustawy.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że dokumentem wewnętrznym jest dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r.; sygn. akt I OSK 851/10). Sąd pierwszej instancji podniósł dalej, że o ile u.d.i.p. daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, to jednak nie przyznaje uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. Nie wszystkie bowiem działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Oznacza to, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że jest związana z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu (przywołano wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 lipca 2010 r.; sygn. akt I OSK 707/10 oraz z dnia 27 stycznia 2012 r.; sygn. akt I OSK 2130/11).
W ocenie Sądu pierwszej instancji treść przedłożonego do akt pisma Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] kwietnia 2022 r., którego udostępnienia w drodze przepisów u.d.i.p. zażądał skarżący od Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] pozwala na stwierdzenie, iż dokument ten ma charakter dokumentu wewnętrznego w wyżej wskazanym znaczeniu. Dotyczy on bowiem kierunków szeroko pojętych planowanych działań organizacyjnych obejmujących swoim zakresem rozwiązania kadrowe, lokalowe i sprzętowe. Nadto dokument ten informuje o planach wdrożenia odpowiednich szkoleń oraz zapowiadanych przez ustawodawcę zmian legislacyjnych dotyczących warunków służby i pracy. Wobec powyższego, skoro objęte wnioskiem skarżącego w dnia [...] września 2022 r. pismo Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] kwietnia 2022 r. odpowiada cechom dokumentu wewnętrznego, a jego treść nie nosi znamion informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., o czym skarżący został powiadomiony pismem z dnia 22 września 2022 r., stosownie do wymogu art. 14 ust. 2 u.d.i.p., to brak jest w ocenie Sądu pierwszej instancji podstaw do stawiania Dyrektorowi Okręgowemu Służby Więziennej w [...] zarzutu bezczynności, co czyni wniesioną skargę bezzasadną.
Skargę kasacyjną od zapadłego w dniu 28 lutego 2023 r. wyroku o sygn. akt II SAB/Łd 203/22 wywiódł skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu, zaskarżając to orzeczenie w całości i podnosząc zarzuty:
1) naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) mającego wpływ na przebieg sprawy tj. art. 61 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż dane, o które wnioskował skarżący nie noszą znamion informacji publicznej w rozumieniu powyższych przepisów, w sytuacji, gdy wnioskowane dane zostały wytworzone przez organ publiczny i dotyczą spraw bezpośrednio związanych z wykonywaniem zadań ustawowych nałożonych na Dyrektora Generalnego Służby Więziennej, także nie służą jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, są wykorzystywane w stosunkach zewnętrznych wobec podmiotów niebędących częścią administracji publicznej, a zatem mają przymiot informacji publicznej;
2) naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., poprzez bezpodstawne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że Dyrektor Generalny Służby Więziennej w [...] (winno być "Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...]" – uwaga Naczelnego Sądu Administracyjnego) nie pozostaje w bezczynności z zakresie udostępnienia informacji publicznej i oddalenie skargi, w sytuacji, gdy podmiot bezzasadnie odmówił przyznania wnioskowanej informacji waloru informacji publicznej oraz odmówił jej udostępnienia.
W związku z powyższymi naruszeniami pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku oraz - stosownie do art. 188 P.p.s.a. – o uwzględnienie skargi na bezczynność i zobowiązanie Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] do udostępnienia pisma Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] kwietnia 2022 r. znak [...] skarżącemu kasacyjnie w ciągu 3 dni, ewentualnie o uchylenie wyroku oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. Nadto pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o rozpatrzenie sprawy na rozprawie i umożliwienie wzięcia w niej udziału skarżącemu kasacyjnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających jej przeprowadzenie na odległość. Ponadto pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania wraz z kosztem zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o przyznanie od Skarbu Państwa na jego rzecz zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu powiększonych o należny podatek VAT. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie oświadczył przy tym, że koszty te nie zostały uiszczone ani w całości ani w części.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną działający w imieniu organu pełnomocnik wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego kasacyjnie - uchybił sąd pierwszej instancji i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane temu sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności.
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że złożony w niniejszej sprawie środek odwoławczy został oparty na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. W takiej sytuacji zasadniczo w pierwszej kolejności ocenie podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Analiza obydwu podniesionych zarzutów w ich warstwie opisowej uzasadnia jednakże uznanie, że zarzut z punktu 2 petitum skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia przepisów postępowania został sformułowany jako swoista konsekwencja naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego wskazanych w pkt 1 petitum wniesionego środka odwoławczego. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do podniesionych zarzutów mając na względzie ich wzajemne powiązanie.
Rozważając zarzucane Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego, to jest art. 61 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej naruszenie wskazanej regulacji przez Sąd pierwszej instancji upatruje w błędnej jego wykładni i bezpodstawnym uznaniu, że żądana przez skarżącego kasacyjnie informacja nie miała charakter informacji publicznej mimo faktu, że wnioskowane dane zostały wytworzone przez organ publiczny i dotyczą spraw bezpośrednio związanych z wykonywaniem zadań ustawowych nałożonych na Dyrektora Generalnego Służby Więziennej.
W tym zakresie podkreślić należy, że w doktrynie prawa administracyjnego prawo materialne (a naruszenie prawa materialnego może stanowić w świetle art. 174 pkt 1 P.p.s.a. podstawę zarzutu kasacyjnego) jest postrzegane w szerszym lub węższym ujęciu. Zdaniem Z. Leońskiego (zob.: Zarys prawa administracyjnego, Warszawa 2004, s. 28) prawo materialne w szerszym znaczeniu obejmuje "prawo ustalające w sposób władczy zachowanie jednostki, ale także tzw. normy zadaniowe dotyczące działalności niewładczej administracji, jej funkcje organizatorskie i tzw. administrację świadczącą". W węższym znaczeniu (sensu stricto) normy prawa materialnego oznaczają "normy zawarte w przepisach prawa administracyjnego powszechnie obowiązującego, które określają treść praw i obowiązków (zachowanie się) ich adresatów". J. Zimmermann (zob.: Prawo administracyjne, Warszawa 2018, s. 89) definiuje normy prawa materialnego jako normy określające "treść uprawnień lub obowiązków, tj. sposób zachowania się swoich adresatów w sferze prawa administracyjnego, przy czym adresatami tymi są podmioty znajdujące się poza administracją publiczną". Na gruncie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zasadne jest przyjęcie wąskiego rozumienia pojęcia prawa materialnego. Należy przy tym podkreślić, że dla określenia charakteru prawnego danego przepisu nie jest istotne, w jakim akcie normatywnym jest on zamieszczony, gdyż elementami decydującymi o charakterze materialnym lub procesowym są treść i cel konkretnego przepisu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść omawianego zarzutu naruszenia prawa materialnego rozpatrywana łącznie z uzasadnieniem skargi kasacyjnej daje podstawę do stwierdzenia, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje nie tyle wykładnię przepisów wskazanych w warstwie opisowej analizowanego zarzutu, do których to przepisów odniósł się Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy, upatrując wadliwość działania Sądu meriti w niewłaściwej ocenie żądania zawartego we wniosku dostępowym, błędnej kwalifikacji żądanych informacji z punktu widzenia zakresu przedmiotowego u.d.i.p. jak i błędnej oceny co do reakcji organu na wniosek o udostępnienie informacji publicznej.
W związku z tym należy przypomnieć, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd pierwszej instancji nie może następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Jeżeli zatem podmiot skarżący kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie oceniono przedmiot żądania objęty złożonym wnioskiem dostępowym, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię nie może osiągnąć skutku, a zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie – gdyby nawet istniały podstawy do jego zrekonstruowania - jest w takiej sytuacji co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może bowiem opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r.; sygn. akt II GSK 2391/11), gdyż wniosek inicjujący postępowanie o udostępnienie informacji publicznej i podlegający ocenie w tym postępowaniu wchodzi właśnie w zakres stanu faktycznego sprawy. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzutami naruszenia prawa procesowego – co ma miejsce w realiach niniejszej sprawy, a o czym w dalszej części niniejszego uzasadnienia – to zarzuty naruszenia prawa materialnego mające na celu zakwestionowanie ocen co do stanu faktycznego sprawy należy ocenić jako bezskuteczne (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2013 r.; sygn. akt I FSK 1092/12).
Odnosząc się z kolei do zarzutu z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że powołany w podstawie skargi kasacyjnej art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. wskazuje jedno z rozstrzygnięć, jakie podejmuje sąd administracyjny w przypadku, gdy skarga na bezczynność zostanie uwzględniona. Wskazana regulacja stanowi tzw. przepis kompetencyjny, przyznający sądowi administracyjnemu kompetencję do podejmowania przewidzianego prawem rozstrzygnięcia oraz "wynikowy", to jest mówiący o tym, jaki może być wynik sprawy. Jego naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym normom prawnym. Tym samym wymieniony we wskazanym zarzucie przepis nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Przepis ten można bowiem naruszyć jedynie w powiązaniu z wyraźnie wskazanymi przepisami postępowania lub prawa materialnego. Dopiero bowiem naruszenie konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego może doprowadzić do konieczności uwzględnienia skargi kasacyjnej. Takiego powiazania przepisów w realiach rozpatrywanej sprawy nie dokonano.
Niezależnie od powyższych uchybień formalnych wniesionego środka odwoławczego, determinujących samodzielnie oddalenie skargi kasacyjnej podkreślenia wymaga, że stanowisko autora skargi kasacyjnej nie zasługuje również na uwzględnienie z powodów merytorycznych.
Wyjaśnić w tym miejscu należy, że pojęcie "dokumentu wewnętrznego", do którego nawiązał organ będący adresatem wniosku dostępowego jak i Sąd pierwszej instancji wypracowane zostało już w początkowym okresie stosowania u.d.i.p. w doktrynie prawa (zob. w tej materii: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 19 i 23), zostało zaakceptowane także przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r. (sygn. akt P 25/12; publ. OTK-A z 2013 r. nr 8, poz. 122) wyjaśnił, że z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumianych jako informacje o charakterze roboczym, które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska. W ich przypadku można mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Dokumenty wewnętrzne służą, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Nie są one wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. Oznacza to, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że jest związana z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu.
W świetle powyższego zapatrywania należy wskazać, że o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Autor wniesionej skargi kasacyjnej zdaje się jednakże nie dostrzegać, że informacje publiczne muszą dotyczyć sfery faktów istniejących w dacie złożenia wniosku dostępowego, a nie niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2019 r.; sygn. akt I OSK 238/19). Dokumenty dotyczące zamierzeń organu stanowią informację publiczną tylko wtedy, gdy odnoszą się do projektowania konkretnych aktów prawnych, co wynika z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.d.i.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r.; sygn. akt I OSK 2213/13) lub dotyczą w pełni zmaterializowanych programów związanych z realizacją zadań publicznych i sposobu ich realizacji, wykonywania i skutków ich realizacji, co wynika z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c) u.d.i.p. Informacja publiczna powinna zatem istnieć w formie utrwalonej w chwili złożenia wniosku dostępowego oraz odnosić się do istniejącego już stanu rzeczy, do czynności już dokonanych. Innymi słowy, w świetle u.d.i.p. wnioskiem może być objęte jedynie pytanie o określone fakty, o stan pewnych zjawisk istniejących, w szczególności w sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Wnioskodawca nie może zatem żądać informacji, które nie znajdują się w dyspozycji organu, bądź nie są zmaterializowane w dokumentach. Jednocześnie, organ nie jest zobowiązany do tworzenia takich danych, zestawień czy ocen na wniosek złożony na podstawie art. 10 ust. 1 u.d.i.p. (tak zasadnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 września 2007 r.; sygn. akt I OSK 1992/06).
W realiach rozpatrywanej sprawy uznać należy, że pismo Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] kwietnia 2022 r. stanowi dokument adresowany do organów administracji penitencjarnej (oraz jednostek organizacyjnych Służby Więziennej) mający w swej istocie za przedmiot potencjalne wdrożenie określonych decyzji (rozwiązań) oraz działań w przyszłości. Dotyczy wyłącznie określonych zamiarów i planów danej instytucji (Służby Więziennej) i z założenia nie jest adresowany do osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych. Stosowne decyzje i działania, zgodnie z treścią pisma, mają za przedmiot wdrożenie w przyszłości rozwiązań w zakresie kwestii obsady stanowiskowej, rozwiązań architektonicznych, rozwiązań organizacyjnych, rozwiązań logistycznych, wsparcia elektronicznego, systemu szkoleń oraz ogólnie zmian legislacyjnych związanych z różnymi aspektami funkcjonowania Służby Więziennej i realizowanymi przez tę formację zadaniami, również w zakresie konieczności zapewniania bezpieczeństwa funkcjonariuszom Służby Więziennej. Oczywiście, w sytuacji gdyby zamiar dokonania określonych czynności przedstawiony w piśmie w dacie złożenia wniosku dostępowego został w pełni skonkretyzowany i potwierdzony w drodze odpowiednich czynności o charakterze publicznoprawnym, to informacja o takim zatwierdzonym (potwierdzonym) zamiarze stanowiłaby informację o sprawach publicznych. W realiach rozpatrywanej sprawy sytuacja kształtowała się odmiennie, zatem trudno racjonalnie uznać, że dokument objęty żądaniem dostępowym zawiera informacje, odnoszące się do stanu rzeczy istniejącego w dacie składania wniosku dostępowego. Tylko takie informacje - jak wskazano we wcześniejszych rozważaniach - mogą być udostępniane w trybie u.d.i.p. jako informacje publiczne. Przedmiotowego zapatrywania nie może zmienić argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej, a odnosząca się do faktu powołania się na przedmiotowe pismo m.in. przez Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich w raporcie Krajowego Mechanizmu Prewencji Tortur z wizytacji jednego z krajowych zakładów karnych czy przez Niezależny Samorządny Związek Zawodowy Funkcjonariuszy i Pracowników Więziennictwa w komunikacie po spotkaniu z przedstawicielami Ministerstwa Sprawiedliwości.
Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W realiach rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, o jej oddaleniu.
Wniosek organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego został uwzględniony na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 i art. 248 P.p.s.a. (orzeczenie jak w punkcie drugim sentencji wyroku).
Wniosek pełnomocnika skarżącego kasacyjnie o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy w postępowaniu sądowym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił natomiast do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Wniosek taki winien być bowiem złożony do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 254 § 1 P.p.s.a.), który rozpoznaje ten wniosek w postępowaniu określonym w przepisach art. 250 i art. 258 P.p.s.a.