III OSK 3065/21

III OSK 3065/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-04-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski
Tamara Dziełakowska /przewodniczący sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 754/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-04-23
Skarżony organ
Minister Gospodarki Morskiej~Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1330
art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
Dz.U. 2001 nr 138 poz 1545
art. 223 par. 1, art. 229 psr. 1, 2 i 3
Ustawa z dnia 18 września 2001 r. Kodeks morski
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 754/19 w sprawie ze skargi J. M. na bezczynność Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w sprawie z wniosku z 26 września 2019 r. oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 23 kwietnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SAB/Wa 754/19) oddalił skargę J. M. na bezczynność Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że wnioskiem z 26 września 2019 r. J. M. zwrócił się do Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii wniosku Stacji Pilotowej [...] z 24 września 2018 r. z dołączonymi dokumentami, zgodnie z § 22 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z 17 listopada 2017 r. w sprawie pilotażu morskiego (Dz. U. z 2018 r., poz. 38 – zwanego dalej rozporządzeniem), wskazując, że wniosek ten był podstawą przeprowadzenia audytu w celu uznania Stacji Pilotowej w zakresie szkolenia na symulatorze dla pilotów morskich.
Pismem z 10 października 2019 r. Minister poinformował skarżącego, że treść ww. wniosku nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu. Organ wyjaśnił, że dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych mogą być przedmiotem informacji publicznej, gdy dotyczą określonych sfer życia publicznego. Kwestia ich udostępnienia będzie uzależniona od tego, czy ich udostępnienie podlega wyłączeniom wynikającym z ochrony prawa prywatności, tajemnicy przedsiębiorcy, tajemnic ustawowo chronionych, itp. Dokument złożony przez podmiot prywatny, niezależnie od tego, czy inicjuje postępowanie w konkretnej sprawie przed organem, czy też nie, współtworzy z innymi dokumentami całość akt prowadzonej sprawy. Fakt, że taki dokument trafia do organu i służy realizacji powierzonych prawem zadań, nie oznacza, że nabiera on przez to cech dokumentu urzędowego. Dokument skierowany do organu przez podmiot prywatny nigdy nie stanie się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został do niego zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu. Nie nabierze zatem cech dokumentu urzędowego w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej nawet wówczas, jeśli jego forma będzie miała postać oficjalnego wzoru. Również akta administracyjne, w których znajduje się ten wniosek, nie są dokumentem urzędowym i dlatego żądanie kopii dokumentów znajdujących się w nich jest bezzasadne. Informacją publiczną może być dopiero rozstrzygnięcie wniosku przez uprawniony organ.
Skarżący wniósł skargę na bezczynność Ministra, zarzucając mu naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.). Zdaniem skarżącego błędna jest ocena statusu Stacji Pilotowej jako podmiotu prywatnego, a żądana informacja jest informacją publiczną, bo dotyczy obowiązku pilota odbycia szkolenia na symulatorze (§ 13 ust. 1 rozporządzenia) i funkcjonowania stacji pilotowej, działalności władzy publicznej. Stacja Pilotowa jest jedynym podmiotem uznanym przez Ministra w zakresie szkolenia pilotów na symulatorze dla pilotów z rejonu pilotowego [...]. Niedopuszczalna jest natomiast odmowa udzielenia informacji dotyczącej w istocie dokumentów wytworzonych na podstawie przepisów prawa, a dotyczących funkcjonowania Stacji Pilotowej, a także działania organu w przedmiocie wydania Certyfikatu Uznania Stacji Pilotowej. Nadto skarżący, powołując się na orzecznictwo stwierdził, że funkcjonowanie stacji pilotowej stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust.1 pkt 3 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ administracji morskiej jest organem administracji publicznej i zgodnie z konstytucyjną zasadą jawności, każdy obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o jego działalności. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego.
W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z 10 października 2019 r.
Oddalając powyższą skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na wstępie wskazał, że w sprawie nie występował wymóg wyczerpania środków zaskarżenia, określony w art. 52 § 1 P.p.s.a., zaś następnie uznał, że Minister nie pozostawał w bezczynności. Tym samym na uwzględnienie nie zasługiwał żaden z podniesionych w skardze zarzutów.
Analizując zakres wynikającego z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, Sąd pierwszej instancji uznał, że Minister na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, jeśli informacja ta jest w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy). Skarżący jest zaś podmiotem uprawnionym do jej uzyskania.
Odpowiadając na pytanie, czy dane, o których udostępnienie zwrócił się skarżący stanowią informację publiczną, Sąd pierwszej instancji wskazał, że jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, a które na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej zostały zobowiązane do jej udostępniania. Należy tu odróżnić dokumenty urzędowe od dokumentów prywatnych. Przymiot informacji publicznej posiadają wszelkiego rodzaju dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zaświadczono bądź podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Nie stanowią natomiast informacji publicznej wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej. Nie jest przy tym istotne, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny, bądź też jakiej czynności organu oczekuje podmiot, składając dokument prywatny.
Nadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że udostępnianie informacji publicznej na gruncie ww. ustawy podlega ograniczeniom. Nie jest dopuszczalne udostępnianie dokumentów pochodzących od osób prywatnych, choćby były związane z postępowaniem określonym w ustawie. Błędne będzie zatem udostępnianie całych akt sprawy administracyjnej, w których znajdują się dokumenty pochodzące od osób niebędących funkcjonariuszami publicznymi. Wprawdzie ustawa o dostępie do informacji publicznej odnosi się również do spraw indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, o ile jednak z żądaniem nie występują osoby niebędące jej stronami.
Odwołując się do art. 6 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, Sąd pierwszej instancji wskazał, że dokument prywatny, w tym również korespondencja kierowana do organu administracji publicznej, wszczynająca postępowanie w sprawie, współtworzy z innymi dokumentami całość akt sprawy. To, że dokument prywatny trafia do organu i służy realizacji powierzonych prawem zadań organu bądź poinformowania organu o danej sytuacji, która może dotyczyć jego działalności, nie oznacza, że przez to, nabiera on cech dokumentu urzędowego. Dokument skierowany do organu przez podmiot prywatny nie stanie się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został doń zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu. Zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji.
Wskazując na powyższe, Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Ministra, że przedmiotowy wniosek Stacji Pilotowej stanowił dokument, który wiązał się z prowadzonym przez Ministra postępowaniem administracyjnym, a które miało na celu przeprowadzenie audytu, o którym mowa w § 20 w związku z § 19 ust. 2 i § 22 ust. 2 rozporządzenia. Treść tego dokumentu jednoznacznie jednak wskazuje, że jest to dokument prywatny, nieobjęty zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniosek ten ma spowodować przeprowadzenie postępowania, które pozwoli przedsiębiorcy – Stacji Pilotowej – na szkolenie pilotów morskich na symulatorach.
W orzecznictwie NSA wielokrotnie podkreślano, że dostęp do akt spraw prowadzonych przed organami państwa pozostaje poza regulacją ustawy o dostępie do informacji publicznej. Poglądy te wskazują na prawidłowość stanowiska Ministra i powodują przyjęcie, że organ ten nie był bezczynny, gdyż w stosownym czasie, podjął działania, mające na celu wyjaśnienie, dlaczego wniosek skarżącego nie może być uwzględniony w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Ponadto zdaniem Sądu pierwszej instancji z art. 230 § 1 Kodeksu morskiego wynika jednoznacznie, że koszty utrzymania stacji pilotowych ponosi przedsiębiorca świadczący usługi pilotowe. Takim przedsiębiorcą są stacje pilotowe, które za świadczone usługi pilotowe otrzymują wynagrodzenie na podstawie umowy pilotowej zawartej z armatorem statku w pilotażu dobrowolnym lub obowiązkowym, stosownie do art. 223 § 1 Kodeksu morskiego. To, że Minister zgodnie z art. 229 Kodeksu morskiego, tworzy i likwiduje stację pilotową, określając wymagania, jakie musi spełniać stacja pilotowa, mając na uwadze określony rejon pilotowy oraz konieczność zapewnienia bezpieczeństwa żeglugi w rejonie lub na morzu terytorialnym i pozostałych akwenach Morza Bałtyckiego, a także potrzebę zapewnienia prawidłowej realizacji usług pilotowych, nie oznacza, że Stacja Pilotowa przestaje być przedsiębiorcą, który samodzielnie zawiera umowy na usługi pilotowe – obowiązkowe i dobrowolne. Stacja pilotowa, na mocy art. 229 § 1a Kodeksu morskiego, jest zorganizowanym zespołem składników niematerialnych i materialnych przeznaczonym do świadczenia usług pilotowych przez osoby posiadające kwalifikacje pilota morskiego, w określonej części polskich morskich wód wewnętrznych oraz na redach portów morskich (rejonie pilotowym) lub na morzu terytorialnym i pozostałych akwenach Morza Bałtyckiego. Zdaniem Sądu jakkolwiek powołanie do życia stacji pilotowych wiązało się z potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa morskiego, tym niemniej stacje pilotowe nie stały się przez to instytucjami publicznymi.
Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 19 stycznia 2010 r. sygn. akt SK 35/08, system prawny nie kreuje wolności gospodarczej ani też nie przyznaje jej przedsiębiorcom. Natomiast ustawodawca zakreśla granice korzystania z wolności i potwierdza jej prawne gwarancje. Wiązka swobód obejmuje podejmowanie, organizację i wykonywanie działalności gospodarczej. Istotą wolności jest domniemanie swobody podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej przez podmioty gospodarcze, jeżeli co innego nie wynika z przepisów ustawowych. Ustawodawca przez wprowadzenie przepisów w Kodeksie morskim (m. in. art. 229, art. 230, art. 223 § 1) i ustawie z 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie morskim (Dz.U. z 2020 r., poz. 680 ze zm.) – m. in. art. 107 ust. 6-8, art. 107a, art. 107b, art. 108 i art. 109), jak również umożliwiając ww. Ministrowi wydanie ww. rozporządzenia z 17 listopada 2017r. starał się zapewnić bezpieczeństwo morskie.
Jak zauważył Sąd pierwszej instancji, organizacja pilotażu morskiego należy do kompetencji administracji, gdyż na Państwie spoczywa obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa żeglugi morskiej, którego częścią jest świadczenie usług pilotowych na odpowiednim poziomie. Samo świadczenie usług pilotowych zapewniają natomiast podmioty prawa prywatnego, spółki kapitałowe z ograniczoną odpowiedzialnością, zatrudniające pilotów morskich, którzy mają obowiązek posiadać stosowne kwalifikacje. Z tego właśnie powodu administracja morska sprawuje nadzór nad pilotażem morskim, wydając m. in. regulamin funkcjonowania stacji pilotowej (art. 229 § 3 Kodeksu morskiego), prowadzi audyty w celu uznawania, odnawiania, zawieszania, cofania uznania stacji pilotowych (art. 107b ust. 6 ustawy z 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie morskim i § 1 pkt 8 w związku m. in. z § 19 ust. 2, § 20 i § 22 ust. 2 rozporządzenia), wskazuje jakim wymaganiom powinni odpowiadać piloci morscy (m. in. art. 107b ustawie o bezpieczeństwie morskim).
Składane zatem przez podmiot prywatny w rozumieniu ww. przepisów Kodeksu morskiego – Stację Pilotową – dokumenty w postępowaniu audytowym prowadzonym przez organ administracyjny, w tym także żądany przez skarżącego wniosek z 24 września 2018 r., który mógł doprowadzić do uznania Stacji Pilotowej za uprawnioną do szkolenia pilotów morskich na symulatorze – sam w sobie nie stanowi dokumentu publicznego i nie spełnia wymogu z art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro zatem wnioskowana informacja nie posiadała przymiotu informacji publicznej, to w sprawie nie mogło dojść ani do jej udostępnienia w drodze czynności materialno – technicznej, ani do odmowy jej udostępnienia w drodze decyzji administracyjnej. W takiej sytuacji organ, do którego skierowano wniosek winien jedynie pisemnie poinformować skarżącego, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej, co w sprawie uczyniono. Nie można zatem uznać, że Minister w jakikolwiek sposób pozostał bezczynny wobec wniosku skarżącego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
1. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj.:
• art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. poprzez błędną kontrolę niniejszej sprawy oraz błędne zastosowanie środków określonych w ustawie i nieuwzględnienie skargi i niezastosowanie art. 145 P.p.s.a.,
2. naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj.:
• art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a ten który został zgromadzony rozpatrzono powierzchownie i niewszechstronnie, co doprowadziło Sąd do błędnych ustaleń i wniosków i w konsekwencji wydania błędnego orzeczenia niespełniającego kryterium bezstronności przez co niebudzącego zaufania. Tym samym naruszenie przepisów postępowania, w opinii skarżącego miało istotny wpływ na wynik sprawy.
3. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w rozumieniu art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj.:
1. art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 115 § 14 ustawy Kodeks karny poprzez przyjęcie, że żądane informacje nie są dokumentami w rozumieniu przepisu ustawy o dostępie do informacji publicznej;
2. art. 4 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 229 § 2 ustawy Kodeks morski w zw. w zw. z § 32 pkt 3 rozporządzenia w sprawie pilotażu morskiego w zw. z art. 115 § 13 pkt 6 K.k. poprzez przyjęcie że żądana informacja pochodzi od podmiotu prywatnego;
3. art. 5 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 229 § 1, § 1a i § 2 ustawy Kodeks morski w zw. z § 32 pkt 3 rozporządzenia w sprawie pilotażu morskiego w zw. z art. 115 § 13 pkt 5 K.k. poprzez przyjęcie, że żądana informacja pochodzi od podmiotu prywatnego i podlega ograniczeniom wynikającym z przepisów ustawy, podczas gdy pochodzi od podmiotu realizującego funkcje publiczne.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi w całości, zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania przed Sądem pierwszej instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że cały wywód Sądu pierwszej instancji został oparty na błędnym założeniu jakoby stacja pilotowa była przedsiębiorcą. Sąd nie podjął nawet próby ustalenia, czy szef stacji pilotowej może być funkcjonariuszem publicznym, a jedynie posłużył się pojęciem stacji pilotowej. Ponadto stacja pilotowa - jedyna w rejonie pilotowym - realizuje zadania publiczne mieszczące się w pojęciu zapewnienia bezpieczeństwa żeglugi morskiej (organizuje i koordynuje świadczenie usług pilotowych), a zatem realizuje zadania z zakresu kompetencji organów administracji rządowej, w interesie publicznym - szeroko pojętego bezpieczeństwa morskiego. Osobą kierującą stacją pilotową jest szef stacji pilotowej powołany przez właściwego terytorialnie dyrektora urzędu morskiego w ramach sprawowanego nadzoru. Stacja pilotowa jest zatem "inną instytucją państwową", o której mowa w art. 115 § 13 pkt 6 K.k., a żądana przez skarżącego informacja była oświadczeniem wiedzy szefa stacji pilotowej, sporządzonej w ramach przyznanych na podstawie rozporządzenia kompetencji.
Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z 26 stycznia 2023 r. na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne. O skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne, składzie orzekającym i terminie posiedzenia niejawnego poinformowano pełnomocnika skarżącego oraz organ wraz z pouczeniem o możliwości uzupełnienia argumentacji skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Oceniając niniejszą skargę kasacyjną w powyższych granicach, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. (zarzut 2). Podkreślić należy, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu, którego przedmiotem jest udzielenie informacji publicznej, znajdują odpowiednie zastosowanie jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji (art. 16 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej). Tym samym należy przyjąć, że ustawa o dostępie do informacji publicznej, odsyłając do przepisów tego Kodeksu jedynie w tym zakresie, wyłącza jego stosowanie do faz poprzedzających wydanie decyzji. W konsekwencji, w sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego nie może nawiązywać do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o postępowaniu dowodowym. Podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej prowadzi czynności procesowe stanowiące postępowanie wyjaśniające, ustalając, czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Czynności te nie są jednak oparte o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące postępowanie dowodowe (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2958/19). Niemniej jednak zwrócić należy również uwagę, że skarżący kwestionując stan faktyczny sprawy, fakt zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie podaje, jaki materiał dowodowy w sprawie pominięto lub jakich ustaleń stanu faktycznego dokonano nieprawidłowo. Nie można przy tym uznać, że stanowi go ocena charakteru stacji pilotowej, statusu szefa jej stacji czy też charakterystyka pracy samego pilota, bowiem nie są to elementy stanu faktycznego sprawy ale jej merytoryczna ocena, w konsekwencji której Sąd pierwszej instancji uznał, że żądana w sprawie przez skarżącego informacja nie ma charakteru informacji publicznej.
Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, stwierdzić trzeba, że podstawowy problem niniejszej sprawy sprowadzał się do ustalenia, czy żądana kopia wniosku będąca podstawą przeprowadzenia audytu w celu uznania Stacji Pilotowej w zakresie szkolenia na symulatorze dla pilotów morskich stanowiła dokument prywatny – jak uznał za organem Sąd pierwszej instancji, czy też ma ona charakter dokumentu urzędowego – jak konsekwentnie twierdzi skarżący. Jak trafnie zauważono przy tym w uzasadnieniu skarżonego wyroku, przedmiotowy wniosek stanowił wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, a więc stanowił fragment akt sprawy postępowania administracyjnego prowadzonego przez Ministra.
Analizując powyższą kwestię, zauważyć należało, że przymiot informacji publicznej posiadają dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zatwierdzono lub podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast przymiotu informacji publicznej nie posiadają dokumenty prywatne, które podmiot aplikujący kieruje do organu administracji publicznej. Zatem w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, dokumenty prywatne nie stanowią informacji publicznej (por: wyrok NSA z 11 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 812/05; wyrok NSA z 11 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 189/11). Dokument prywatny różni się od dokumentu urzędowego tym, że nie jest sporządzony przez organ władzy publicznej i inny organ państwowy (nie pochodzi od organu władzy publicznej lub innego organu państwowego) w zakresie ich działania i niczego w sposób urzędowy nie zaświadcza (art. 244 § 1 K.p.c.). Zaakcentować należy, że dokument prywatny, skierowany do organu administracji publicznej, nie staje się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został do niego zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu.
Sąd pierwszej instancji trafnie zatem ocenił, że żądany przez skarżącego wniosek Stacji Pilotowej, stanowiący podstawę przeprowadzenia audytu w celu uznania jej w zakresie szkolenia na symulatorze dla pilotów morskich, nie podlega udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji, a dokładniej - nośników tych informacji. Słusznie też w tym zakresie Sąd ten odwołał się do ugruntowanego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądu, że skierowanie do organu administracji publicznej dokumentu przez podmiot prywatny nie powoduje, że dokument ten stanie się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został zaadresowany do organu i znajduje się w jego posiadaniu (por. wyroki NSA z 10 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 1008/19, 12 stycznia 2013 r. sygn. akt III OSK 20 października 2021 r. sygn. akt III OSK 6894/21, 12 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 6744/21, 10 lutego 2023 r. sygn. akt III OSK 6894/21).
W nawiązaniu do argumentacji skargi kasacyjnej stwierdzić trzeba, że zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej: "[d]okumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy". Nie można jednak uznać szefa stacji pilotowej lub kierownika ośrodka szkolenia pilotów morskich (§ 21 rozporządzenia) za funkcjonariusza publicznego, szczególnie za osobę zajmującą kierownicze stanowisko w innej instytucji państwowej (art. 115 § 13 pkt 6 K.k.), bowiem wyklucza to prywatnoprawny charakter samej stacji pilotów.
Zgodnie z art. 229 § 1 in principio Kodeksu morskiego stacje pilotowe organizują i koordynują świadczenia usług pilotowych, zaś sama stacja pilotowa "jest zorganizowanym zespołem składników niematerialnych i materialnych przeznaczonych do świadczenia usług pilotowych przez osoby posiadające kwalifikacje pilota morskiego (...)" – § 1a art. 229. Świadczenie usługi pilotowej następuje przez przedsiębiorcę świadczącego usługi pilotowe (art. 223 § 1 Kodeksu morskiego). I chociaż utworzenie stacji pilotowej następuje na podstawie decyzji ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej (art. 229 § 2), zaś zasady jej funkcjonowania określa regulamin wydawany przez dyrektora urzędu morskiego (§ 3), to jednak jej utworzenie nie prowadzi do powstania odrębnej instytucji państwowej. Jak podkreślano w doktrynie, art. 229 Kodeksu morskiego nie wymaga, aby stacje pilotowe były tworami obsadzonymi przez pracowników urzędów morskich i wyposażonymi technicznie przez te urzędy, lecz dopuszcza ich obsadzenie przez pilotów oraz wykorzystanie w celu ich funkcjonowania potencjału
organizacyjnego i technicznego przedsiębiorców pilotowych, co odbywa się poprzez odpowiednie umowy cywilnoprawne z tymi przedsiębiorcami. Poddając zresztą krytyce przyjęte w analizowanym przepisie rozwiązanie prawne, zwracano również uwagę, że skoro powołanymi ustawowo do świadczenia usług pilotowych są tylko podmioty o statusie prawnym "przedsiębiorcy", to mamy tu do czynienia ze zjawiskiem nadzoru państwowego. W gruncie rzeczy chodzi tu o państwowy nadzór nad podmiotami niepaństwowymi (przedsiębiorcami i pilotami), którym Konstytucja zapewnia wolność działalności gospodarczej (art. 22) i wolność wykonywania zawodu (art. 65), ewentualnie ograniczone tylko ustawowo, i wyłącznie na warunkach określonych w art. 31, czyli tylko wtedy, gdy ograniczenia są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób (w odniesieniu do wolności gospodarczej także ze względu na ważny interes
publiczny - art. 22), przy czym nie mogą one naruszać istoty tych wolności (Z. Godecki. Państwowy nadzór nad niepaństwowym pilotażem morskim. Prawo morskie, t. XXII, str. 206 – 208, publikacja przywołana za pośrednictwem (internetowej) czytelni czasopism Polskiej Akademii Nauk, pod adresem internetowym: https://journals.pan.pl/Content/114250/PDF/document%20-%202019-10-05T113212.968.pdf). I chociaż słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji, że organizacja zasad prowadzenia pilotażu morskiego należy do kompetencji administracji jako zobowiązanej do zapewnienia bezpieczeństwa żeglugi morskiej, to jednak sama działalność pilotażu podlega już tylko nadzorowi administracyjnemu (art. 107b ustawy z 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie morskim). Wystąpienie zatem z wnioskiem o przeprowadzenie audytu w celu uznania albo odnowienia uznania stacji pilotowej, o której mowa w § 20 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z 17 listopada 2017 r. w sprawie pilotażu morskiego, przez jej szefa stacji nie stanowi wniosku osoby zajmującej kierownicze stanowisko w innej instytucji państwowej w rozumieniu art. 115 § 13 pkt 6 K.k. Z tego też względu prawidłowo uznał Sąd pierwszej instancji, że wniosek o audyt, którego udostępnienia domagał się skarżący, jest dokumentem skierowanym przez podmiot prywatny, a więc dokumentem prywatnym, którego udostępnienia nie można domagać się w trybie informacji publicznej. Z tego też względu zarzuty naruszenia prawa materialnego, opisane powyżej w punktach 3.1-3.3. skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.
Również odwołanie się do definicji "dokumentu" z Kodeksu karnego (art. 115 § 14) nie miało znaczenia w niniejszej sprawie, bowiem w tym zakresie ustawa o dostępie do informacji publicznej nie odwołuje się do Kodeksu karnego, samodzielnie definiując pojęcie dokumentu urzędowego (art. 6 ust. 2 ustawy).
W konsekwencji powyższego nie podlegał uwzględnieniu zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 w związku z art. 145 P.p.s.a. (zarzut 1).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 - 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090). Zgodnie z ww. regulacją "[w] okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy (...)", w okresie tym "wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu". Stosownie do ustępu 3 ww. artykułu "[p]rzewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie sprawy było konieczne z uwagi na długość toczącego się postępowania sądowego. Nadto ze względów technicznych nie jest możliwe we wszystkich sprawach, w których nie zrzeczono się rozprawy, przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. Strony uprzedzono o takim trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im zajęcie ostatecznego stanowiska w sprawie pisemnie.