III OSK 3064/23

III OSK 3064/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Wincenciak /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Mierzejewski
Sławomir Wojciechowski
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Gl 1396/22 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2023-06-14
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1029
art. 80 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 81 ust. 1
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Sentencja
Dnia 12 czerwca 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1396/22 w sprawie ze skargi T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 29 lipca 2022 r. nr SKO.OS/41.9/358/2022/10235/KS w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz T. kwotę 577 (słownie: pięćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1396/22 oddalił skargę Towarzystwa [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 29 lipca 2022 r. nr SKO.OS/41.9/358/2022/10235/KS w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.
U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 2 czerwca 2022 r. nr 10/2022, wydaną na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 82 i art. 85 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r., poz. 1029 ze zm., dalej w skrócie: "u.o.o.ś."), określił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie Elektrociepłowni "[...]" w [...] o blok energetyczny opalany paliwem alternatywnym z odpadów, w celu produkcji energii elektrycznej i cieplnej na nieruchomości nr [...] przy ul. [...] w [...]. W decyzji tej określono rodzaj i miejsce przedsięwzięcia oraz zamieszczono warunki jego realizacji. W kolejnej części rozstrzygnięcia zamieszczono warunki eksploatacji przedsięwzięcia, a w szczególności jak ma przebiegać proces utylizacji i wykorzystania odpadów. W następnej części decyzji określono wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji oraz wskazano na obowiązek zapobiegania, ograniczania i monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a także nałożono obowiązek wykonania analizy porealizacyjnej, obejmującej oddziaływanie instalacji na stan jakości powietrza oraz oddziaływanie hałasu. Zawarto także wskazanie o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, ani też postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko w ramach postępowania o wydanie decyzji, o której mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś. W ostatnim elemencie rozstrzygnięcia wskazano, że charakterystyka przedsięwzięcia stanowi załącznik do decyzji. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono natomiast dotychczasowy przebieg postępowania, w tym podejmowane rozstrzygnięcia na wcześniejszych jego etapach. W dalszej części przybliżono opinie, które zostały sporządzone w ramach przedmiotowego postępowania, a których sporządzenie wynika z obowiązujących regulacji prawnych.
Z decyzją tą nie zgodził się uczestnik postępowania – Towarzystwo [...] (dalej w skrócie: "skarżący", "uczestnik" lub "Towarzystwo"), wnosząc od niej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "Kolegium" lub "organ").
Kolegium decyzją z dnia 29 lipca 2022 r. nr SKO.OS/41.9/358/2022/10235/KS utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podzielając zawartą w niej argumentację.
Powyższa decyzja organu stała się przedmiotem skargi Towarzystwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której zarzucono naruszenie wskazanych przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a.") oraz przepisów u.o.o.ś.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W motywach powołanego na wstępie wyroku stwierdził, że niezasadnie są zarzuty naruszenia wskazanych przepisów postępowania administracyjnego. Z akt sprawy wynika bowiem, że wszystkie istotne okoliczności w sprawie zostały wyjaśnione. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 11 u.o.o.ś., poprzez niepodanie do publicznej wiadomości zawiadomienia o wszczęciu przedmiotowego postępowania oraz możliwości składania uwag i wniosków w Biuletynie Informacji Publicznej organu prowadzącego postępowanie oraz w Urzędzie Miasta [...]. W kontekście tego zarzutu podnieść należy dwie okoliczności. Po pierwsze, ze zgromadzonych akt sprawy wynika, że takie informacje były zamieszczane w przewidzianych do tego promulgatorach. Po drugie, zarzut ten byłby zasadny w przypadku podmiotu, któremu w następstwie tego typu działań uniemożliwiono udział w przedmiotowym postępowaniu. Jak zaś wynika z akt sprawy, skarżące Towarzystwo uczestniczyło w tym postępowaniu w sposób aktywny i dysponowało wszelką wiedzą niezbędną dla stawiania licznych zarzutów na etapie postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji, do których organ ten w sposób enumeratywny się ustosunkował.
W ocenie WSA w Gliwicach, niezasadnie zarzucono także naruszenie art. 81 ust. 1 u.o.o.ś. w związku z art. 186 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1973 ze zm., dalej w skrócie: "p.o.ś."), polegające na wydaniu rozstrzygnięcia pozytywnego, pomimo braku możliwości jego realizacji wobec niezgodności z Wojewódzkim Planem Gospodarki Odpadami Województwa [...]. Zdaniem skarżącego, w obowiązującym dokumencie jest przewidziana inwestycja o dwukrotnie niższej wydajności oraz przewidziano w niej możliwość wykorzystania odpadów możliwych do odzyskania w ramach recyklingu. Tak sformułowany zarzut nie może być uwzględniony, bowiem dostrzec należy, że organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji na stronie 18 w sposób wyczerpujący przedstawił kwestie związane z umieszczeniem tej inwestycji w w/w Planie, podkreślając, że znajduje się ona pod pozycją 168 w tabeli 32. Ponadto wskazać należy, że projektowana inwestycja jest zgodna postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a sygnalizowana zwiększona wydajność tej inwestycji nie może stanowić o podstawie do uwzględnienia wniesionej skargi.
Sąd pierwszej instancji za niezasadny uznał również zarzut naruszenia art. 81 ust. 1 u.o.o.ś. w zw. z art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 5 w zw. z art. 158 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 797 ze zm., dalej w skrócie: "u.o."), poprzez unieszkodliwienie odpadów, które nadają się do odzysku, albowiem na skutek nieosiągnięcia przez planowaną inwestycję współczynnika efektywności energetycznej nie można zakwalifikować procesu jako odzysku. WSA w Gliwicach zauważył, że w toku postępowania administracyjnego w sprawie wypowiedziały się uprawnione do tego organy i nie znalazły one podstaw dla kwestionowania podstawowych założeń przedmiotowej inwestycji, w szczególności co do możliwości realizacji przedsięwzięcia w wariancie proponowanym przez wnioskodawcę. Skoro organy te wypowiedziały się w stosownych rozstrzygnięciach, na które przysługiwały środki odwoławcze, to podnoszenie tego zarzutu na tym etapie jest już bezzasadne.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, chybiony jest także zarzut naruszenia art. 74 ust. 1 pkt. 8 u.o.o.ś. w zw. z art. 10a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 716 ze zm., dalej w skrócie: "p.e."), poprzez oparcie kwestionowanej decyzji o analizę kosztów i korzyści zawierającej oczywiście błędne założenia. Tak sformułowany zarzut odwołuje się do zagadnień o charakterze metodologicznym i jest trudny do zweryfikowania. Dodatkowo zauważyć należy, że Kolegium, odnosząc się do wskazanego zarzutu w odpowiedzi na skargę, podkreśliło, że nie jest on właściwie umiejscowiony, ponieważ odnosi się do innego postępowania prowadzonego przed tym organem. Organy administracji publicznej wypowiadające się w sprawie przyjęły metodologię, która jest akceptowana, a tym samym odwoływanie się do innych ujęć nie może stanowić podstawy dla uwzględnienia wniesionej skargi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiodło Towarzystwo [...]. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") zarzuciło:
I) naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść wyroku, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 128 i art. 138 § 1 i 2 k.p.a., które skutkowało oddaleniem skargi, pomimo istnienia naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, gdyż organ zamiast merytorycznego ponownego rozpoznania sprawy dokonał tylko kontroli postępowania pierwszoinstancyjnego, czego skutkiem było pominięcie, wbrew art. 80 ust. 2 u.o.o.ś., niezgodności z § 45 ust. 2 pkt 5 lit. b miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie: "m.p.z.p.");
2) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 2 u.o.o.ś. w zw. § 45 ust. 2 pkt 5 lit. b m.p.z.p., poprzez ustalenie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia zakładającego emitor o wysokości 65m, podczas gdy m.p.z.p. dopuszcza tylko 35m;
II ) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 7 u.o.o.ś. w zw. z art. 106 § 5 k.p.a. a contrario, poprzez ich niewłaściwą interpretację, prowadzącą do wniosku, że "organ odwoławczy nie jest uprawniony do prowadzenia czynności związanych z zajęciem stanowiska przez inny organ, a tym samym w tym zakresie działania organu odwoławczego muszą skupić się na aspektach kontrolnych działań podejmowanych przez organ pierwszej instancji", podczas gdy na postanowienie o uzgodnieniu przedsięwzięcia nie przysługuje zażalenie, ergo jego zasadność musi zostać oceniona w toku postępowania odwoławczego, czego gwarancją jest art. art. 78 Konstytucji RP;
2) art. 81 ust. 1 u.o.o.ś. w zw. z art. 186 ust. 1 pkt 1 p.o.ś., poprzez błędną wykładnię, polegającą na niepełnej ocenie zgodności przedsięwzięcia z Wojewódzkim Planem Gospodarki Odpadami i pomijającą aspekt ilości odpadów od przetworzenia w instalacji.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżące kasacyjnie Towarzystwo wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosło o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiło argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kolegium wniosło o jej oddalenie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – W. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, nie sprzeciwiając się rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy.
Na uwzględnienie zasługiwał drugi zarzut naruszenia prawa procesowego.
Podkreślić należy, iż akty prawa miejscowego stanowią źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Ich uwzględnienie, przy wydaniu decyzji środowiskowej, nakazuje wprost art. 80 ust. 2 u.o.o.ś. Przepis ten warunkuje bezwzględnie zgodę na realizację inwestycji, z uwagi na uwarunkowania środowiskowe, od zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w razie stwierdzenia niezgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązkiem organu jest wydanie decyzji odmownej w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zatem, w świetle art. 80 ust. 2 u.o.o.ś., podstawowym kryterium oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jeżeli plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod określone przedsięwzięcie lub też wprost zakazuje jego realizacji, to organ ma obowiązek, wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem, wydać decyzję odmowną bez dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko (por. wyroki NSA z dnia: 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2628/11, LEX nr 1337407; 30 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2667/16, LEX nr 2589000).
Powołany zarzut skargi kasacyjnej eksponuje niezgodność zamierzenia inwestycyjnego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. z § 45 ust. 2 pkt 5 lit. b uchwały Rady Miasta [...] z dnia 15 lipca 2021 r. w sprawie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] w obszarze zlokalizowanym pomiędzy [...] oraz [...] z wyłączeniem terenu w rejonie [...]. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Towarzystwa, niezgodność zamierzenia inwestycyjnego z postanowieniami powołanego planu polega na tym, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa wysokość emitora na 65m, podczas gdy postanowienia powołanego planu przewidywały dopuszczalną wysokość emitora na 35m. Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji, poza ogólnym stwierdzeniem, że projektowana inwestycja jest zgodna z postanowieniami m.p.z.p., nie zawiera żadnych ocen w zakresie zgodności inwestycji z postanowieniami tego planu, w tym także rozważań dotyczących podniesionej w omawianym zarzucie materii.
Odnosząc się natomiast do pierwszego zarzutu naruszenia prawa materialnego, wskazać należy, że zgodnie z art. 80 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., wydając decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia organ bierze pod uwagę między innymi wyniki uzgodnień i opinii. Jest to jeden z elementów branych pod rozwagę przez organ przy wydawaniu tej decyzji. Nie oznacza to jednak, że pozytywna opinia czy uzgodnienie organów współdziałających przesądza o konieczności wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Zaznaczyć należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że pozytywne uzgodnienia ze strony organów współdziałających (RDOŚ, PPIS) nie są wiążące dla organu określającego środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Pozytywne uzgodnienie nie obliguje zatem organu do wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Innymi słowy, sam fakt sprzeczności decyzji środowiskowej z takim uzgodnieniem nie świadczy o wadliwości decyzji środowiskowej (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 1784/15, LEX nr 2199285). Pamiętać jednocześnie należy, że muszą zostać spełnione także inne warunki wymagane przepisami prawa, co zasadnie zauważyło Kolegium (strona 8 uzasadnienia decyzji). Podkreślenia bowiem wymaga, że opinie i uzgodnienia są jednym z elementów rozważanych przez organ orzekający. Organ uzgadniający wypowiada się jedynie w odniesieniu do elementów należących do jego właściwości, zaś rozstrzygnięcie sprawy należy do organu prowadzącego. Ocena całego materiału dowodowego, w tym raportu, należy więc właśnie do organu prowadzącego sprawę.
Chybiony okazał się drugi zarzut naruszenia prawa materialnego. Przepis art. 81 ust. 1 u.o.o.ś. dotyczy wskazania w decyzji wariantu dopuszczonego do realizacji, natomiast art. 186 ust. 1 p.o.ś. określa przesłanki odmowy wydania pozwolenia, a nie decyzji środowiskowej. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, wskazać należy, że ocena zgodności przedsięwzięcia z postanowieniami Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami nie jest warunkiem wydania pozytywnej decyzji środowiskowej.
Odniesienie się natomiast do zarzutu pierwszego naruszenia prawa procesowego NSA uznał za przedwczesne, z uwagi na jego powiązanie z zarzutem drugim naruszenia prawa procesowego, uzasadniającym uchylenie kwestionowanego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1, art. 209 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.).
Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.