III OSK 3058/23

III OSK 3058/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Olga Żurawska - Matusiak
Paweł Mierzejewski /sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Inspekcja pracy
Sygn. powiązane
II SA/Wa 162/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-05-30
Skarżony organ
Inspektor Pracy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 106 § 1 i § 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2003 nr 169 poz 1650
§ 25
ROZPORZĄDZENIE MINISTRA PRACY I POLITYKI SOCJALNEJ z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i  higieny pracy - tekst jednolity
Dz.U. 2022 poz 1225
§ 58
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184, art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 162/23 w sprawie ze skargi Spółdzielni [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Pracy z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie opinii, że nie zostały spełnione przesłanki do prowadzenia postępowania w sprawie wyrażenia zgody na zastosowanie oświetlenia wyłącznie elektrycznego w pomieszczeniu stałej pracy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Spółdzielni [...] z siedzibą w [...] na rzecz Głównego Inspektora Pracy 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 162/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółdzielni [...] z siedzibą w [...] (dalej także jako: "spółdzielnia", "skarżąca" albo "skarżąca kasacyjnie") na postanowienie Głównego Inspektora Pracy z dnia 23 listopada 2022 r. nr GIP-GPP.5101.9.2022.4 (dalej: "organ drugiej instancji" albo "GIP") w przedmiocie opinii, że nie zostały spełnione przesłanki do prowadzenia postępowania w sprawie wyrażenia zgody na zastosowanie oświetlenia wyłącznie elektrycznego w pomieszczeniu stałej pracy, oddalił skargę.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wnioskiem z dnia 29 sierpnia 2022 r., sformułowanym na podstawie § 25 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650 ze zm.), dalej: "rozp. MPiPS", Spółdzielnia [...] z siedzibą w [...] wystąpiła do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego o wyrażenie zgody na zastosowanie wyłącznie sztucznego oświetlenia w następujących pomieszczeniach znajdujących się w budynku (należącej do skarżącej) hurtowni mieszczącej się w [...] przy ul. [...]: komorze B1 (mleko, masło) oraz komorach: B2, B3, B4 i C2, położonych na parterze budynku. Spółdzielnia wskazała, że w ww. pomieszczeniach jest przechowywana żywność wymagająca zachowania warunków chłodniczych: kefiry, jogurty, sery dojrzewające i pleśniowe. Dostęp światła dziennego jest wysoce niewskazany, gdyż powoduje wzrost temperatury i uniemożliwia zachowanie warunków wymaganych przy przechowywaniu takich towarów.
Pismem z dnia 13 września 2022 r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 106 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej: "k.p.a.", w związku z § 58 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225), dalej: "rozp. MI", zwrócił się do Okręgowego Inspektora Pracy w [...] (dalej: "OIP" albo "organ pierwszej instancji") o wydanie opinii w sprawie odstępstwa od oświetlenia dla pomieszczeń usytuowanych w budynku hurtowni.
Postanowieniem z dnia 26 września 2022 r. nr PZ-0301.5131.19.2022.1 organ pierwszej instancji, w oparciu o art. 106 § 5 k.p.a. oraz § 25 rozp. MPiPS, wyraził opinię, że nie zostały spełnione przesłanki do prowadzenia postępowania w sprawie wyrażenia zgody na zastosowanie oświetlenia wyłącznie elektrycznego w pomieszczeniu stałej pracy, tj. w ww. komorach.
W uzasadnieniu wydanego postanowienia wskazano, że na podstawie dokumentów oraz kontroli obiektu w dniu 19 września 2022 r. ustalano, że wnioskiem objęto pięć pomieszczeń położonych na parterze hurtowni, tj. komory: B1, B2, B3, B4 i C2. Są to pomieszczenia magazynowe, w których nie jest prowadzona żadna produkcja oraz nie odbywa się żaden proces technologiczny. Przechowywane są w nich gotowe produkty, sprzedawane potem, w miarę zapotrzebowania, klientom. Według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) przedmiotem działalności spółdzielni jest sprzedaż hurtowa mleka, wyrobów mleczarskich, jaj, olejów i tłuszczów jadalnych. Komory B1, B2, B3 pracują w temperaturach 6-8°C, komory B4 i B5 - do 10°C, a komora C2 - w temperaturze 15°C. Pomieszczenia te posiadają następujące powierzchnie: B1 - [...] m kw., B2 - [...] m kw., B3 - [...] m kw., B4 - [...] m kw., B5 - [...] m kw., C2 - [...] m kw. Komory mają wentylację grawitacyjną i są całkowicie pozbawione światła dziennego.
W związku z tym OIP stwierdził, mając na uwadze treść § 25 i § 26 ust.1 rozp. MPiPS, że wydanie przez niego opinii jest wymagane w odniesieniu do pomieszczeń produkcyjnych, gdzie wykonywana jest stała praca i całkowicie pozbawionych oświetlenia światłem dziennym, zaś wniosek dotyczy pomieszczeń magazynowych, w których nie jest prowadzona żadna produkcja oraz nie odbywa się żaden proces technologiczny.
W zażaleniu na ww. postanowienie spółdzielnia podniosła zarzuty naruszenia § 58 rozp. MI, § 25 rozp. MPiPS oraz art. 3 ust. 3 pkt 9 i pkt 29 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2022 r., poz. 2132 ze zm.), dalej: "u.b.ż.".
W piśmie z dnia 9 listopada 2022 r. - stanowiącym odpowiedź na wezwanie organu drugiej instancji - spółdzielnia poinformowała, że objęte wnioskiem pomieszczenia magazynowe należy uznać za pomieszczenia pracy stałej w rozumieniu § 2 pkt 4 rozp. MI w związku z § 25 rozp. MPiPS, ponieważ czas pracy magazynierów przekracza 4 godziny w trakcie dniówki roboczej.
GIP postanowieniem z dnia 23 listopada 2022 r. nr GIP-GPP.5101.9.2022.4 utrzymał w mocy rozstrzygnięcie OIP z dnia 26 września 2022 r.
W uzasadnieniu postanowienia organ drugiej instancji wyjaśnił, że § 58 rozp. MPiPS nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej do wydania zgody, o której w nim mowa i ma zastosowanie w sytuacjach wymagających - zgodnie z ogólnymi przepisami BHP, tj. rozp. MPiPS - zgody inspektora pracy. Przepis ten określa wyłącznie kompetencje organów Państwowej Inspekcji Pracy do zajmowania stanowiska (wyrażania opinii) w sprawach dotyczących pomieszczeń pracy, nie jest zaś podstawą materialnoprawną wydawanych rozstrzygnięć. Także przywołany w zażaleniu przepis u.b.ż. nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia organów PIP, gdyż nie jest przepisem prawa pracy. Postanowienia organów PIP rozstrzygają kwestię dostosowania warunków pracy do wymogów określonych w przepisach prawa pracy, które zawarte są przede wszystkim w ustawie z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 2022 r., poz. 1510 ze zm.), dalej: "k.p.", oraz przepisach wydanych na podstawie delegacji zawartej w art. 23715 k.p., m.in w rozp. MPiPS.
Powołując się na art. 214 § 1 k.p. oraz § 15 ust. 1 i § 25 rozp. MPiPS, GIP zaakcentował, że możliwość wydania przez państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego w porozumieniu z okręgowym inspektorem pracy zgody na zastosowanie oświetlenia wyłącznie elektrycznego w pomieszczeniach stałej pracy istnieje w sytuacji, gdy zastosowana technologia produkcji uzasadnia wydanie takiej zgody. Na poparcie swojego stanowiska organ odwoławczy przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009 r. (sygn. akt I OSK 814/08), w którym stwierdzono, że względy technologii produkcji ograniczają zakres przedmiotowy zastosowania § 25 rozp. MPiPS, co oznacza, że nie może on znajdować zastosowania względem pracodawców prowadzących działalność inną niż produkcyjna. Podobny pogląd zaprezentował także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie np. w wyrokach z dnia 17 listopada 2011 r.; sygn. akt VII SA/Wa 1349/11, z dnia 30 listopada 2011 r.; sygn. akt II SA/Wa 1294/11 oraz z dnia 29 grudnia 2011 r.; sygn. akt II SA/Wa 1867/11.
Organ drugiej instancji zauważył, że w złożonym zażaleniu spółdzielnia wskazała, że w ww. komorach jest przechowywana żywność wymagająca zachowania warunków chłodniczych i dostęp światła dziennego jest wysoce niewskazany, gdyż powoduje wzrost temperatury wewnątrz komory i uniemożliwia zachowanie warunków wymaganych do prawidłowego ich przechowywania. Są to zatem pomieszczenia magazynowe, w których nie jest prowadzona żadna produkcja ani nie odbywa się żaden proces technologiczny. W przedmiotowych komorach przechowywane są bowiem gotowe produkty, które w miarę zapotrzebowania są sprzedawane klientom hurtowni.
Tym samym GIP stwierdził, że w niniejszej sprawie nie występują przesłanki wynikające z technologii produkcji, które mogłyby przesądzać o możliwości stosowania określonego rodzaju oświetlenia. W tej sytuacji organ drugiej instancji nie ma podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiocie oświetlenia wyłącznie światłem elektrycznym w ww. pomieszczeniach stałej pracy. Organ drugiej instancji podkreślił, że mianem produkcji określa się wytwarzanie określonych dóbr materialnych, przynoszących zyski producentowi i zaspokajających potrzeby społeczne bądź działalność polegającą na wydobywaniu surowców mineralnych lub przetwarzaniu surowców i materiałów na wyroby gotowe. Spółdzielnia nie wykazała, aby czynności prowadzone w objętych wnioskiem komorach miały charakter procesu produkcyjnego, prowadzonego na podstawie określonej technologii produkcji, dlatego brak jest podstaw do dokonania rozstrzygnięcia, czy zastosowanie oświetlenia dziennego w przedmiotowych pomieszczeniach jest niemożliwe lub niewskazane ze względu na technologię produkcji.
Jednocześnie GIP zaznaczył, że bezprzedmiotowość nie może być interpretowana jako wyrażenie opinii negatywnej. Oznacza to brak możliwości wydania zgody na odstępstwo od obowiązku zapewnienia oświetlenia naturalnego w pomieszczeniach ze względu na charakter i przeznaczenie spornych komór.
W skardze na powyższe postanowienie organu drugiej instancji skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spółdzielnia zarzuciła naruszenie:
1. art. 6 k.p.a., polegające na niezastosowaniu tego przepisu poprzez nieodniesienie się przez GIP do braku rozstrzygnięcia merytorycznego w postanowieniu OIP dotyczącego wydania opinii zgodnie z przepisem § 58 pkt 2 rozp. MI, a w konsekwencji uznanie, że postanowienie organu pierwszej instancji, choć nie jest tożsame z wyrażeniem zgody, nie może być interpretowane jako wyrażenie opinii negatywnej, co z kolei prowadzi do potwierdzenia braku merytorycznego rozstrzygnięcia w orzeczeniu;
2. § 25 rozp. MPiPS;
3. § 58 rozp. MI poprzez błędne uznanie, że:
a) wydanie opinii o możliwości zastosowania światła wyłącznie elektrycznego dotyczy wyłącznie pomieszczeń, w których odbywa się produkcja, podczas gdy powołane przepisy dotyczą pomieszczeń stałej pracy, w których zastosowanie światła dziennego jest niemożliwe/niewskazane ze względu na technologię produkcji;
b) przechowywanie środków spożywczych, głównie artykułów mleczarskich, nie jest objęte pojęciem procesu technologicznego;
c) w pomieszczeniach magazynowych hurtowni skarżącej w [...] nie odbywa się żadna produkcja oraz żaden proces technologiczny, podczas gdy procesem technologicznym jest magazynowanie towarów, w szczególności artykułów mleczarskich i tłuszczów roślinnych, z zachowaniem szczególnych wymogów;
d) powołane przepisy dotyczą wyłącznie pomieszczeń, w których odbywa się proces produkcji służący wytworzeniu określonego dobra, a nie dotyczą pomieszczeń, w których magazynowane są towary, która to działalność objęta jest pojęciem technologii produkcji, a co za tym następuje - brak jest podstaw do wydania opinii w sprawie wyrażenia zgody na odstępstwo w zakresie oświetlenia na stanowiskach pracy w pomieszczeniach usytuowanych w budynku hurtowni Spółdzielni w [...] przy ul. [...];
4) art. 3 ust. 3 pkt 9 i pkt 29 u.b.ż., poprzez niezastosowanie tych przepisów i uznanie, że przechowywanie artykułów spożywczych, a głównie artykułów mleczarskich, wymagających szczególnych warunków przechowywania w pomieszczeniach magazynowych (chłodniach) i tłuszczów nie stanowi procesu technologicznego.
W świetle tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia OIP z dnia 26 września 2022 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę GIP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 maja 2023 r. oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.".
W uzasadnieniu wydanego orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że kwestie związane z oświetleniem pomieszczeń stałej pracy zostały unormowane w § 25 rozp. MPiPS stanowiącym, iż w pomieszczeniach stałej pracy należy zapewnić oświetlenie dzienne, chyba że jest to niemożliwe lub niewskazane ze względu na technologię produkcji, a na stosowanie oświetlenia wyłącznie elektrycznego pracodawca uzyskał zgodę właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego wydaną w porozumieniu z okręgowym inspektorem pracy.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji należy w pełni podzielić stanowisko organu, iż to względy technologii produkcji ograniczają zakres przedmiotowy zastosowania § 25 rozp. MPiPS. Sąd pierwszej instancji zaznaczył przy tym, że "technologia produkcji" jest pojęciem węższym od "produkcji środków spożywczych" zdefiniowanej w art. 3 ust. 3 pkt 29 u.b.ż. jako "czynności obejmujące przygotowywanie surowców do przerobu, ich przechowywanie, poddawanie procesom technologicznym, pakowanie i znakowanie oraz wszelkie inne czynności związane z przygotowywaniem do obrotu, a także przechowywanie wyrobów gotowych do czasu wprowadzenia ich do obrotu". Technologia produkcji na gruncie ww. przepisu oznacza jeden z etapów produkcji, a mianowicie poddawanie procesom technologicznym, co wiąże się zmianą właściwości fizycznych lub chemicznych przedmiotów poddanych tym procesom. Innymi słowy, chodzi tu o produkcję sensu stricto. W konsekwencji, przepis ten znajduje zastosowanie względem pomieszczeń, w których odbywa się proces technologiczny, a za taki nie sposób uznać - wbrew twierdzeniu skarżącej - magazynowania towarów, w szczególności artykułów mleczarskich i tłuszczów roślinnych, z zachowaniem szczególnych wymogów.
W ocenie Sądu meriti na gruncie niniejszej sprawy nie ma wątpliwości, iż w objętych wnioskiem komorach nie odbywa się produkcja z wykorzystaniem urządzeń (maszyn) przemysłu mleczarskiego bądź przetwórstwo. We wniosku z dnia 29 sierpnia 2022 r. skarżąca wskazała bowiem, że w przedmiotowych pomieszczeniach hurtowni są magazynowane gotowe produkty mleczarskie takie jak: mleko, masło, kefiry, jogurty, sery. Argumentacja wniosku spółdzielni nie dotyczyła technologii produkcji, lecz sprowadzała się do konieczności składowania wyrobów branży mleczarskiej w odpowiedniej temperaturze, podczas gdy dostęp światła dziennego podwyższa temperaturę. Jednocześnie w toku postępowania skarżąca przyznała, że komory stanowią pomieszczenia pracy stałej, gdyż pracownicy przebywają w nich powyżej 4 godzin w ciągu jednej doby.
W ocenie Sądu pierwszej instancji skoro w komorach hurtowni nie odbywa się żaden proces technologiczny, to OIP jest zwolniony z obowiązku prowadzenia postępowania w przedmiocie wyrażenia zgody na zastosowanie sztucznego oświetlenia. Trafnie GIP podkreślił, że przepis § 58 rozp. MI nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej do wydania zgody, o jakiej w nim mowa. Granice jego zastosowania wyznacza dyspozycja § 25 rozp. MPiPS - zgoda właściwych organów Inspekcji Pracy jest wymagana, gdy pomieszczenie, w którym ma być zastosowane wyłącznie sztuczne oświetlenie, spełnia warunki określone w § 25 rozp. MPiPS w związku z § 2 pkt 4 rozp. MPiPS. Zatem organy PIP zasadnie stwierdziły brak przesłanek do prowadzenia postępowania w przedmiocie wyrażenia zgody na zastosowanie oświetlenia wyłącznie światłem sztucznym w pomieszczeniach hurtowni.
Z powyższym wyrokiem nie zgodziła się spółdzielnia, wnosząc skargę kasacyjną i zaskarżając w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie..
Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:
1. § 58 rozporządzenia MI;
2. § 25 MPiPS, poprzez nie właściwe zastosowanie wskazanych wyżej przepisów i błędne uznanie że:
a. wydanie opinii o możliwości zastosowania światła wyłącznie elektrycznego dotyczy wyłącznie pomieszczeń, w których odbywa się produkcja, podczas gdy powołane przepisy dotyczą pomieszczeń stałej pracy, w których zastosowanie światła dziennego jest niemożliwe/nie wskazane ze względu na technologię produkcji;
b. przechowywanie środków spożywczych głównie artykułów mleczarskich nie jest objęte pojęciem procesu technologicznego;
c. w pomieszczeniach magazynowych hurtowni skarżącej w [...] nie odbywa się żadna produkcja oraz żaden proces technologiczny, a co za rym następuje brak jest podstaw do wydania opinii w sprawie wyrażenia zgody na odstępstwo w zakresie oświetlenia na stanowiskach pracy w pomieszczeniach usytuowanych w budynku hurtowni Spółdzielni w [...] przy ul. [...] zawierającej merytoryczne uzasadnienie;
3. art. 3 ust. 3 pkt 29 w zw. z art. 3 ust. 3 pkt 9 u.b.ż., poprzez nie zastosowanie tych przepisów i nie uwzględnienie zawartych w nich definicji ustawowych odnoszących się do produkcji środków spożywczych, który to proces obejmuje również przechowywanie wyrobów gotowych do czasu wprowadzenia ich do obrotu, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że jedynie pomieszczenia produkcyjne w których odbywa się produkcja z wykorzystaniem urządzeń (maszyn) przemysłu mleczarskiego bądź przetwórstwo spełniają wymogi dotyczące zastosowanie światła wyłącznie elektrycznego;
II. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez:
1. oddalenie skargi na postanowienie Głównego Inspektora Pracy z dnia 23 listopada 2022 r. nr GIP-GGP.5101.9.2022.4 utrzymujące w mocy postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia 26 września 2022 r. nr rej.: Pzp/51341-Bo050/2022; PZ-0301.5131.19.2022.1 wyrażające opinię, że nie zostały spełnione przesłanki do prowadzenia postępowania w sprawie wyrażenia zgody na zastosowanie oświetlenia wyłącznie elektrycznego w pomieszczeniu stałej pracy, tj. komory BI, komory B2, komory B3, komory B4, komory C2 położonych na parterze budynku położonego w [...] przy ul. [...]; wskazane wyżej orzeczenie zapadło z naruszeniem:
a. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez przekroczenie zasady swobody oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i oparcie zaskarżonego postanowienia na dowolną a nie swobodną ocenę dowodów, podczas gdy z ustalonego w sprawie materiału dowodowego oraz jego oceny wynika, że skarżąca prowadzi działalność nie tylko handlową, ale również polegającą na magazynowaniu i przechowywaniu towarów przed dalszą ich odsprzedażą, a przechowanie (magazynowanie) produktów stanowi proces technologiczny, o którym mowa w § 25 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy,
b. art. 7b k.p.a. i art. 106 k.p.a., poprzez uznanie, że organy Państwowej Inspekcji Pracy zasadnie stwierdziły brak przesłanek do prowadzenia postępowania w przedmiocie wyrażenia zgody na zastosowanie światła wyłącznie elektrycznego w pomieszczeniach stałej pracy wskazanych we wniosku skarżącej, podczas gdy wskazane wyżej przepisy obligują organy zobowiązane do zajęcia stanowiska w sprawie, w której inny organ wydaje decyzję do wyrażenia zgody lub zajęcia stanowiska w innej formie, a co za tym następuje wydania orzeczenia i merytorycznego jego uzasadnienia.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Nadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną GIP wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co uzasadnia jej oddalenie.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Nie zachodzi również żadna z przesłanek odrzucenia skargi albo umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną.
Przed przystąpieniem do oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej odnotować należy, że zgodnie z treścią art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Co istotne, granice skargi kasacyjnej winny być wyznaczane przez stronę skarżącą kasacyjnie w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest bowiem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2009 r.; sygn. akt II FSK 1688/07). Ważne jest nadto zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, podjęta w pełnym składzie (publ.: ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz.1). Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (zob. w tej materii wyrok Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 2015 r.; sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2012 r.; sygn. akt I FSK 1679/11).
W złożonej skardze kasacyjnej zgłoszone zostały zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu winny podlegać zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2014 r.; sygn. II GSK 1868/12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2022 r.; sygn. I OSK 931/22).
W niniejszej sprawie sformułowano jeden zarzut naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest jednolity pogląd, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 P.p.s.a. (na podstawie którego Sąd pierwszej instancji wydał wyrok oddalający skargę) są tzw. przepisami wynikowymi, które regulują sposób rozstrzygnięcia sprawy i które bez powiązania ich z innymi przepisami nie mogą stanowić samodzielnie podstawy kasacyjnej (zob. w tej materii wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 marca 2015 r.; sygn. akt I OSK 2383/14 oraz dnia 4 marca 2015 r.; sygn. akt II GSK 78/14). Art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). Należy w związku z tym zauważyć, że błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi przez Sąd pierwszej instancji jest następstwem uchybienia innym przepisom procedury sądowoadministracyjnej, stosowanym w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, tj. w fazie kontroli zaskarżonego aktu. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepis określający samo rozstrzygnięcie (zob. w tej materii H. Knysiak-Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 240 i powołane tam orzecznictwo). Należy dodać, że do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lub art. 151 P.p.s.a. mogłoby dojść jedynie wyjątkowo, gdyby sąd nadał orzeczeniu inną formułę niż przewidziana w powołanym przepisie. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała jednakże miejsca.
Jednocześnie podnieść należy, że w skardze kasacyjnej nie zostało wykazane na czym miałoby polegać naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a
Wskazać należy, że art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.
Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd pierwszej instancji oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 marca 2011 r.; sygn. akt I FSK 1862/09; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2007 r.; sygn. akt II OSK 610/06; zob. nadto postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r.; sygn. akt I OSK 2438/11 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2015 r.; sygn. akt I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można nadto skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (zob. w tej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2015 r.; sygn. akt I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2010 r.; sygn. akt I GSK 264/09).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie organu w przedmiocie opinii o braku przesłanek do prowadzenia postępowania w sprawie wyrażenia zgody na zastosowanie oświetlenia wyłącznie elektrycznego w pomieszczeniu stałej pracy, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.
Należy nadto odnotować, że w warstwie opisowej analizowanego zarzutu autor skargi kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania upatruje w tym, że Sąd pierwszej instancji nie uchylił zaskarżonego aktu, mimo że organ przekroczył zasadę swobodnej oceny dowodów, albowiem z ustalonego w sprawie materiału dowodowego oraz jego oceny wynika, że skarżąca kasacyjnie prowadzi działalność nie tylko handlową, ale również działalność polegającą na magazynowaniu i przechowywaniu towarów przed dalszą ich odsprzedażą, a przechowanie (magazynowanie) produktów stanowi proces technologiczny.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, że organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie doszło zatem w sprawie do naruszenia wskazanych w warstwie opisowej analizowanego zarzutu sensu largo przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonego aktu przez pryzmat wzorców sądowej kontroli i nie stwierdzając uchybień miał podstawy do zastosowania regulacji zawartej w art. 151 P.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacja autora skargi kasacyjnej sprowadza się de facto do gołosłownej polemiki z prawidłowymi ustaleniami organu.
W ramach omawianego zarzutu skarżąca kasacyjnie zarzuciła nadto naruszenie art. 7b i art. 106 k.p.a. W odniesieniu do wskazanych przepisów wyjaśnić należy, że w sprawie nie było jakichkolwiek podstaw do uznania zasadności zarzutu naruszenia art. 7b k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej współdziałają ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy. Ponadto należy odnotować – w odniesieniu do naruszenia art. 106 k.p.a.- że przepis ten nie stanowi jednej zamkniętej całości, ale składa się z kilku jednostek redakcyjnych. Należy w tym miejscu przypomnieć, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 stycznia 2013 r.; sygn. akt II GSK 1573/12 oraz z dnia 19 października 2022 r.; sygn. I OSK 1407/19).
Odnosząc się z kolei łącznie i we wzajemnym powiązaniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego uznać należy, że zarzuty te są nieskuteczne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielić należy zapatrywanie Sądu meriti, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Należy odnotować, że Okręgowy Inspektor Pracy realizując kompetencję uzgodnieniową ustanowioną na podstawie § 25 rozporządzenia MPiPS działał w trybie art. 106 § 1 k.p.a. Stosownie do powołanego przepisu jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zajęcie stanowiska przez organ uzgadniający następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie – art. 106 § 5 k.p.a.
Zajęcie stanowiska przez Okręgowego Inspektora Pracy w trybie § 25 rozporządzenia MPiPS wymaga od niego ustalenia, czy w sprawie zachodzą przewidziane treścią tego przepisu okoliczności uzasadniające aprobatywne załatwienie wniosku o wydanie zgody na zastosowanie oświetlenia wyłącznie elektrycznego. Ustalenie, że wniosek nie dotyczy pomieszczeń, w których prowadzona jest działalność produkcyjna przesądza a limine o tym, że Okręgowy Inspektor Pracy nie może wyrazić pozytywnej opinii w tym przedmiocie (zob. tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2022 r.; sygn. akt III OSK 1532/21). W niniejszej sprawie jest bezsporne, że w pomieszczeniach, których dotyczył wniosek skarżącej kasacyjnej nie jest prowadzona żadna działalność produkcyjna. We wniosku z dnia 29 sierpnia 2022 r. skarżąca kasacyjnie wskazała bowiem, że w przedmiotowych pomieszczeniach hurtowni są magazynowane gotowe produkty mleczarskie takie jak: mleko, masło, kefiry, jogurty, sery. Argumentacja podniesiona we wniosku skarżącej kasacyjnie nie dotyczyła technologii produkcji, lecz sprowadzała się do konieczności składowania wyrobów branży mleczarskiej w odpowiedniej temperaturze, podczas gdy dostęp światła dziennego podwyższa temperaturę. Jednocześnie w toku postępowania skarżąca kasacyjnie przyznała, że komory stanowią pomieszczenia pracy stałej, gdyż pracownicy przebywają w nich powyżej 4 godzin w ciągu jednej doby. W związku z powyższym Organy Państwowej Inspekcji Pracy nie były legitymowane do wydania opinii odnośnie wyrażenia zgody na zastosowanie oświetlenia wyłącznie światłem sztucznym w pomieszczeniach stałej pracy w oparciu o § 58 ust. 2 rozporządzenia MI, gdyż rozporządzenie to nie reguluje kwestii dotyczących obowiązku zachowania wymogów bezpieczeństwa i higieny pracy przez pracodawców. Zasadą jest, że pracodawca ma obowiązek zapewnienia pracownikom w pomieszczeniach stałej pracy światła dziennego.
Wymaga podkreślenia, że z przepisu § 25 rozp. MPiPS wynika jednoznacznie, że zastosowanie w zakładzie pracy wyłącznie oświetlenia elektrycznego jest dopuszczalne, jeżeli łącznie zachodzą dwa warunki:
1. zapewnienie światła dziennego jest niemożliwe lub niewskazane;
2. przyczyna dowolnej z przeszkód określonych powyżej związana jest z technologią produkcji.
Zatem względy technologii produkcji ograniczają tym samym zakres podmiotowy zastosowania § 25 ww. rozporządzenia, co powoduje, że sporny przepis nie może znajdować zastosowania względem pracodawców prowadzących działalność inną niż produkcyjna, w tym handlową, jak to ma miejsce w przypadku skarżącej kasacyjne (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2012 r.; sygn. akt I OSK 2461/11).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie argumentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że technologia produkcji jest pojęciem węższym od produkcji środków spożywczych zdefiniowanym w art. 3 ust. 3 pkt 29 u.b.ż. Na gruncie niniejszej sprawy nie ma wątpliwości, że w objętych wnioskiem komorach nie odbywa się produkcja z wykorzystaniem urządzeń (maszyn) przemysłu mleczarskiego, bądź przetwórstwo. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacja skarżącej kasacyjnie, polegająca na wykazywaniu, że wyrażenie zgody na zastosowanie oświetlenia elektrycznego jest możliwe niezależnie od rodzaju prowadzonej działalności prowadziłaby do wniosku, że taka zgoda powinna być wyrażana zawsze, co zaprzeczałby zasadzie, że stanowi ona wyjątek (odstępstwo) od obowiązującej reguły - obowiązku zapewnienia oświetlenia naturalnego w pomieszczeniach stałej pracy. Taka interpretacja jest sprzeczna z ratio legis omawianej regulacji i pomija zupełnie warunki bezpieczeństwa i higieny pracy. Jak stanowi bowiem art. 24 zdanie 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) państwo sprawuje nadzór nad warunkami wykonywania pracy. Nie ulega wątpliwości, że sam fakt umieszczenia przepisów o ochronie pracy i nadzorze Państwa nad warunkami jej wykonywania w rozdziale I Konstytucji zatytułowanym "Rzeczpospolita", świadczy o randze, jaką ustrojodawca nadał tej instytucji w RP.
Konkludując wskazać należy, że zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły skutkować podważeniem prawidłowości zaskarżonego wyroku. Rozstrzygnięcia organów obydwu instancji zostały wydane zgodnie z prawem. Organy Inspekcji Pracy prawidłowo ustaliły bowiem stan faktyczny sprawy i dokonały właściwej interpretacji przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia.
Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W realiach rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, o jej oddaleniu.
O zasądzeniu na rzecz organu od skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono jak w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.
Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., bowiem skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, zaś organ nie zażądał jej przeprowadzenia.