III OSK 305/23

III OSK 305/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Piotr Korzeniowski /przewodniczący sprawozdawca/
Tadeusz Kiełkowski
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
IV SA/Po 711/22 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2022-12-07
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art.184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 995
art.12 ust.1 pkt 1 w zw. z art.11 ust.1
Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 grudnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 711/22 w sprawie ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w W. na zarządzenie pokontrolne Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 29 sierpnia 2022 r., nr WI.703.460.5.2021.mst w przedmiocie wyeliminowania naruszeń I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od S. sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 7 grudnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt IV SA/Po 711/22 po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: spółka, skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na zarządzenie pokontrolne Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: WIOŚ, organ) z 29 sierpnia 2022 r. nr WI.703.460.5.2021.mst w przedmiocie wyeliminowania naruszeń, oddalił skargę w całości.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zarządzeniem pokontrolnym z 29 sierpnia 2022 r. nr Wl.703.460.5.2021.mst, WIOŚ, działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 1070, dalej: u.i.o.ś.) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w spółce, w dniach od 18.11.2021 r. do 12.04.2022 r. i udokumentowanej w protokole kontroli WIOS-POZN 292/2021, zarządził:
1. Zapewniać WIOŚ dostępność obrazu z wizyjnego systemu kontroli miejsc magazynowania odpadów w czasie rzeczywistym przez system teleinformatyczny. W terminie: na bieżąco.
2. Prowadzić rzetelnie dokumentację ewidencyjną w zakresie prowadzonej gospodarki odpadami, w tym niezwłocznie potwierdzać na kartach przekazania odpadów zakończenie transportu odpadów. W terminie: na bieżąco.
3. Sporządzać rzetelnie roczne sprawozdanie o wytwarzanych odpadach oraz o sposobie gospodarowania odpadami, wnoszone do Marszałka Województwa W. za pośrednictwem indywidualnego konta w systemie BDO. W terminie: za 2020 r. - niezwłocznie dostosować do wymagań prawnych; bieżące – ustawowym.
4. Prowadzić demontaż pojazdów zgodnie z przepisami prawa. W terminie: na bieżąco.
5. Osiągać wymagane prawem poziomy odzysku i recyklingu odpadów wytwarzanych w wyniku demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji. W terminie: ustawowym.
6. Aktualizować na bieżąco dane identyfikacyjne Zakładu w Krajowym Rejestrze Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń. W terminie: na bieżąco. Wyznaczono termin przesłania pisemnej Informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działaniach służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 15.09.2022 r.
Na powyższe zarządzenie pokontrolne skargę do sądu administracyjnego złożyła spółka. W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym także kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym.
Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w niniejszej sprawie kontrola odbyła się zgodnie z obowiązującą procedurą, a wydane zarządzenie pokontrolne znajduje oparcie w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli.
W skardze kasacyjnej spółka, reprezentowana przez r.pr., na podstawie art. 173 § 1 p.p.s.a., zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.
Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania (skarżąca kasacyjnie wskazała, że w kwalifikacji zarzutów, tj. w rozważaniach, czy zarzuty stanowią naruszenie prawa materialnego, czy przepisów postępowania, zachowuje konsekwencję w stosunku do kwalifikacji zarzutów ujętej w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, stojąc na stanowisku, że naruszenia wskazanych w niniejszym petitum skargi kasacyjnej przepisy są przepisami postępowania, jednocześnie wskazując, że znanymi skarżącej kasacyjnie są orzeczenia, wedle których przepisy naruszone w ocenie skarżącej uznawane są za przepisy prawa materialnego), które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie naruszenie:
- art. 134 § 1 p.p.s.a. - przez jego niezastosowanie i rozstrzyganie przez WSA z przekroczeniem granic danej sprawy;
- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 1 oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. przez wadliwą kontrolę zgodności z prawem zarządzenia, pomimo naruszenia przez WIOŚ przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 12 ust. 1 pkt 1) w zw. z art. 11 ust. ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2021 r. poz. 1070, dalej: u.i.o.ś.), co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia przez WSA skargi w całości, mimo że zarządzenie sformułowane zostało w sposób niepozwalający skarżącej odczytać, jakie naruszenie jest jej zarzucane i jakie działania, wobec jakich przedmiotów skarżąca powinna podjąć;
- art. 141 § 4 p.p.s.a. - przez jego błędne zastosowanie, tj.: - lakoniczne odniesienie się przez WSA w treści uzasadnienia wyroku do wszystkich aspektów zarzutów podniesionych w skardze, dotyczących tego, że zarządzenie sformułowane zostało w sposób niepozwalający skarżącej odczytać, jakie naruszenie jest jej zarzucane i jakie działania, wobec jakich przedmiotów skarżąca powinna podjąć;
- całkowity brak odniesienia się przez WSA w treści uzasadnienia do wszystkich stawianych przez skarżącą zarzutów;
- uzasadnienie wyroku naruszające dyrektywy wskazane w tymże przepisie, mianowicie niedostateczne rozwinięcie kwestii odnoszącej się do wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., art. 188 p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a., art. 203 pkt 1) p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. wniesiono o: 1. w przypadku uznania, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, tj. o uchylenie zaskarżonego zarządzenia w całości, 2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania, a także: 3. zasądzenie od WIOŚ na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego według norm przepisanych, a w przypadku merytorycznego rozpoznania skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny - również o zasądzenie od WIOŚ na rzecz skarżącej kosztów postępowania pierwszoinstancyjnego, w tym kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego.
Mając na względzie treść art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczono, że skarżąca zrzeka się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną WIOŚ reprezentowany przez r.pr. wniósł o: 1. Oddalenie skargi w całości jako niezasadnej; 2. Zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym w szczególności kosztów zastępstwa radcy prawnego. Jednocześnie wskazano, że organ nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania – tak jak to ma miejsce w niniejszej skardze kasacyjnej, w pierwszej kolejności co do zasady rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego, chyba, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie, tj.: - lakoniczne odniesienie się przez WSA w treści uzasadnienia wyroku do wszystkich aspektów zarzutów podniesionych w skardze, dotyczących tego, że zarządzenie sformułowane zostało w sposób niepozwalający skarżącej odczytać, jakie naruszenie jest jej zarzucane i jakie działania, wobec jakich przedmiotów skarżąca powinna podjąć, - całkowity brak odniesienia się przez WSA w treści uzasadnienia do wszystkich stawianych przez skarżącą zarzutów, - uzasadnienie wyroku naruszające dyrektywy wskazane w tymże przepisie, mianowicie niedostateczne rozwinięcie kwestii odnoszącej się do wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia.
Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wyjaśnić należy, że przepis ten może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Sąd ma także obowiązek ustosunkowania się do wszystkich zgłoszonych zarzutów. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji, zastosował się w pełni do dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, na jakie wskazuje ustawa. Potwierdza to jednocześnie, że Sąd I instancji dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Umożliwia to również Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Odnosząc się do zrzutów przedstawionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że z przepisu tego nie wynika obowiązek odniesienia się przez sąd administracyjny do wszystkich zarzutów skargi (zob. wyrok NSA z 28.04.2020 r., II OSK 1808/19, LEX nr 3025685). Obowiązkiem sądu jest wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd nie ma też na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązku szczegółowo i sposób rozbudowany wyjaśniać podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Może to w praktyce oznaczać konieczność odniesienia się do zarzutów ale nie oznacza to, że sąd administracyjny musi szczegółowo w uzasadnieniu odnosić się do wszystkich zarzutów nawet jeśli są one oczywiście niezasadne lub niezwiązane ze sprawą.
Prawne uzasadnienie decyzji sądowej to uzasadnienie wyznaczane przez normy prawa obowiązującego, które określa podmiot zobligowany do sporządzania uzasadnienia, wyznacza jego treść, terminy oraz sytuacje, w których winno być ono sporządzone, przy czym uzasadnienie minimum to uzasadnienie, którego konieczne elementy zostały wyznaczone przez zespół norm albo odtworzony z tychże norm model ustawowy uzasadnienia (zob. J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1988, s. 294–295). Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji spełnia rolę porządkującą. W treści tego uzasadnienia dokonano prawidłowej i pełnej rekonstrukcji stanu faktycznego pod kątem jego dalszego przyrównania do miarodajnej normy prawa materialnego i ustalenia na tej podstawie ostatecznego wyniku sprawy. Składające się na uzasadnienie wyroku Sądu I instancji dwie podstawy rozstrzygnięcia: faktyczna i prawna tworzą łącznie jedną całość, która jest wewnętrznie spójna. Na podstawie lektury uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie można mieć zasadniczych wątpliwości co do tego, jaki stosunek faktyczny i w jaki sposób Sąd I instancji wiążąco uregulował (zob. wyrok SN z 29 stycznia 2008 r., sygn. IV CNP 182/07; por. J. Iwaniec, Rola uzasadnień wyroków sądowych – praktyka stosowania prawa, GS 2003, nr 4, s. 20.
Sąd I instancji sporządzając uzasadnienie wyroku nie naruszył wymogów wynikających z art. 141 § 1 p.p.s.a. Sąd ten wskazał podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia oraz ją prawidłowo wyjaśnił, jak również odniósł się w wystarczający sposób do zarzutów skargi. Uzasadnienie wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji oraz ocenę prawidłowości wydanego przez ten Sąd rozstrzygnięcia.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. przez wadliwą kontrolę zgodności z prawem zarządzenia, pomimo naruszenia przez WIOŚ przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 12 ust. 1 pkt 1) w zw. z art. 11 ust. ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. 2021 poz. 1070, dalej: u.i.o.ś., co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia przez WSA skargi w całości, mimo że zarządzenie sformułowane zostało w sposób niepozwalający skarżącej odczytać, jakie naruszenie jest jej zarzucane i jakie działania, wobec jakich przedmiotów skarżąca powinna podjąć.
W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że zarządzenie pokontrolne jest innym aktem z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W przypadku zaskarżenia ww. aktu, ewentualne uwzględnienie skargi opiera się na art. 146 p.p.s.a., a nie na art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który zgodnie z art. 146 § 1 p.p.s.a. in fine stosuje odpowiednio. Przepis art. 146 § 1 p.p.s.a. ma charakter wynikowy i określa formułę rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w razie uwzględnienia skargi na czynność z zakresu administracji publicznej. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 146 § 1 p.p.s.a. wymaga więc wykazania wadliwości przyjętej przez Sąd I instancji oceny, że przy wydaniu kwestionowanej skargą czynności organ naruszył inne niż art. 146 § 1 p.p.s.a. przepisy prawa (zob. wyrok NSA z 14.06.2024 r., sygn. III OSK 2362/22, LEX nr 3749866). Przepisy art. 146 § 1, art. 145 § 1, czy art. 151 p.p.s.a. nie mogą co do zasady stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, a strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy (zob. wyrok NSA z 17.05.2024 r., III OSK 1052/24, LEX nr 3726750).
Skutecznego powiązania nie mogło natomiast stanowić w realiach niniejszej sprawy wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie na naruszenie przez Sąd I instancji art. 12 ust. 1 pkt 1) w zw. z art. 11 ust. 1 u.i.o.ś.
Przypomnieć należy, że zarządzenie pokontrolne nie jest decyzją administracyjną. W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, który podziela Naczelny Sąd Administracyjny, orzekający w tym składzie, że "zarządzenie pokontrolne jest odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania inspektora ochrony środowiska. Wydanemu przez inspektora zarządzeniu pokontrolnemu, mimo że nie jest decyzją administracyjną, nie można odmówić charakteru aktu administracji publicznej." (zob. postanowienie NSA z 13 maja 2014 r., sygn. II OSK 1112/14, LEX nr 1467709).
Początkowo wystąpił spór w orzecznictwie sądów administracyjnych, czy zarządzenie pokontrolne wydawane przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. Z. Bukowski, Organy ochrony środowiska: administracja rządowa ochrony środowiska, (w:) P. Korzeniowski (red.), Zagadnienia systemowe prawa ochrony środowiska, Łódź 2015, s. 214-215 oraz J. Stelmasiak, Kontrola zarządzenia pokontrolnego wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, (w:) Z. Bukowski, T. Bojar-Fijałkowski, Kontrola przestrzegania przepisów o ochronie środowiska w Czechach, Polsce i Słowacji, Bydgoszcz 2021, s. 349-350). Ostatecznie przyjęto, że zarządzenie pokontrolne, chociaż nie jest zewnętrznym aktem administracyjnym takim jak decyzja administracyjna lub postanowienie, to ma jednak charakter władczy. Jest to bowiem prawna forma działania właściwego organu ochrony środowiska, która stwierdza wystąpienie określonego obowiązku nałożonego na adresata zewnętrznego np. przedsiębiorcę. Zarządzenie pokontrolne poddaje się zatem kognicji sądów administracyjnych, pomimo, że ustawodawca nie wprowadził możliwości jego zaskarżenia do właściwego organu wyższego stopnia (zob. wyrok NSA z 9 maja 2023 r., III OSK 2163/21, LEX nr 3557437).
Powyższe nie oznacza jednak, że zakres tej kontroli jest taki sam, jak w przypadku kontroli decyzji lub postanowienia wydanych w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Wynika to ze specyfiki zarządzenia pokontrolnego, które powinno wskazywać adresatowi nieprawidłowości w zakresie nałożonych na niego obowiązków o charakterze publicznoprawnym w przedmiocie ochrony środowiska. Zarządzenie pokontrolne wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska powinno m.in. nakładać następujące obowiązki na jego adresata w zależności od występującego w danej sprawie stanu faktycznego i stanu prawnego. Po pierwsze, usunięcie ustalonych naruszeń w jego działalności, które są związane z nieprzestrzeganiem odpowiednich przepisów materialnego prawa ochrony środowiska. Po drugie, jeżeli zachodzi taka okoliczność, wystąpienie do właściwego miejscowo i rzeczowo organu ochrony środowiska w celu "uporządkowania" stanu formalnoprawnego kontrolowanego podmiotu w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej oddziaływującej na środowisko. Po trzecie, określenie planowanych działań, które powinny zapobiegać wystąpieniu tego rodzaju nieprawidłowej działalności gospodarczej uciążliwej dla środowiska. Zarządzenie pokontrolne nie stanowi sankcji administracyjnej, ponieważ nie nakłada dodatkowych obowiązków, lecz stanowi tylko "przypomnienie" o obowiązkach, które wynikają z przepisów prawa ochrony środowiska regulujących działalność danego przedsiębiorcy.
Na podstawie tak zakreślonych ram prawnych w zakresie dokonywanej przez wojewódzki sąd administracyjny kontroli legalności zarządzenia pokontrolnego stwierdzić należy, sąd ten nie jest uprawniony do badania legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. W takiej sytuacji, przedmiotem kontroli nie byłoby bowiem zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Z tego względu do wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów z ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego odnośnie ustaleń stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1091/21 oraz z 20 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1242/21). Zarządzenie pokontrolne, w przeciwieństwie do decyzji wymierzającej karę za naruszenie wymagań ochrony środowiska, ma formę sygnalizacyjną i adresat takiego zarządzenia w zakreślonym terminie jest zobowiązany do wyjaśnienia jakie działania w związku z tym zarządzaniem podjął. Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów k.p.a., strona może więc skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte postępowanie administracyjne przewidziane przepisami stosownej ustawy z zakresu materialnego prawa ochrony środowiska (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2479/17).
Zaskarżone do Sądu I instancji zarządzenie pokontrolne WIOŚ z 29 sierpnia 2022 r. nr WI.703.460.5.2021.mst w przedmiocie wyeliminowania naruszeń zostało prawidłowo wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1070, dalej: u.i.o.ś.) Odnosząc się do tego zarzutu przypomnieć należy, że w dniach od 18 listopada 2021 r. do 12 kwietnia 2022 upoważniony inspektor WIOŚ przeprowadził kontrolę spółki, w czasie której stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Ustalenia kontroli udokumentowane zostały w protokole kontroli nr WIOS-POZN 292/2021, który nie został podpisany przez przedstawicieli kontrolowanej spółki. Spółka pismem z 19 kwietnia 2022 r. wniosła swoje stanowisko, do którego WIOŚ odniósł się w piśmie z 3 sierpnia 2022 r., w którym uwzględnił stanowisko spółki w części dotyczącej rodzaju odpadów przetwarzanych na instalacji strzępienia, natomiast w pozostałym zakresie podtrzymał ustalenia z kontroli. W związku ze stwierdzonymi podczas kontroli naruszeniami prawa, organ zarządzeniem pokontrolnym z 29 sierpnia 2022 r. zobowiązał prezesa zarządu spółki do podjęcia działań w celu usunięcia stwierdzonych naruszeń oraz poinformowania organu o zakresie podjętych działań do 15 września 2022 r. W przedmiotowym zarządzeniu pokontrolnym w punkcie 1. nakazano zapewniać WIOŚ dostępność obrazu z wizyjnego systemu kontroli miejsc magazynowania odpadów w czasie rzeczywistym przez system teleinformatyczny. W terminie: na bieżąco. W punkcie 2. nakazano prowadzić rzetelnie dokumentację ewidencyjną w zakresie prowadzonej gospodarki odpadami, w tym niezwłocznie potwierdzać na kartach przekazania odpadów zakończenie transportu odpadów. W terminie: na bieżąco. W punkcie 3. nakazano sporządzać rzetelnie roczne sprawozdanie o wytwarzanych odpadach oraz o sposobie gospodarowania odpadami, wnoszone do Marszałka Województwa W. za pośrednictwem indywidualnego konta w systemie BDO. W terminie: za 2020 r. - niezwłocznie dostosować do wymagań prawnych; bieżące – ustawowym. W punkcie 4. nakazano prowadzić demontaż pojazdów zgodnie z przepisami prawa. W terminie: na bieżąco. W punkcie 5. nakazano osiągać wymagane prawem poziomy odzysku i recyklingu odpadów wytwarzanych w wyniku demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji. W terminie: ustawowym. W punkcie 6. nakazano aktualizować na bieżąco dane identyfikacyjne Zakładu w Krajowym Rejestrze Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń. W terminie: na bieżąco. Ponadto wyznaczono termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działaniach służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 15 września 2022 r.
Mając powyższe na uwadze nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie, że zarządzenie sformułowane zostało w sposób niepozwalający skarżącej odczytać, jakie naruszenie jest jej zarzucane i jakie działania, wobec jakich przedmiotów skarżąca powinna podjąć.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym składzie, przedmiotowe zarządzenie pokontrolne zostało sformułowane w sposób pozwalający skarżącej odczytać, jakie czynności powinna podjąć spółka w celu wyeliminowania stwierdzonych przez WIOŚ naruszeń prawa.
Zaskarżone do Sądu I instancji zarządzenie pokontrolne WIOŚ z 29 sierpnia 2022 r. nr WI.703.460.5.2021.mst w przedmiocie wyeliminowania naruszeń spełnia wymagania określone w art. 12 ust. 1 pkt 1) u.i.o.ś. Przedmiotowe zarządzenie pokontrolne jest aktem o charakterze sygnalizacyjnym, określa ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska, którym jest spółka. WIOŚ zarządzeniem pokontrolnym z 29 sierpnia2022 r. znak Wl.703.460.5.2021.mst zobowiązał prezesa zarządu spółki do podjęcia działań w celu usunięcia stwierdzonych naruszeń oraz poinformowania organu o zakresie podjętych działań do 15 września 2022 r.
Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 11 ust. 1 u.i.o.ś. Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że ustalenia kontroli udokumentowane zostały w protokole kontroli nr WIOS-POZN 292/2021, który nie został podpisany przez przedstawicieli kontrolowanej spółki. Spółka pismem z 19 kwietnia 2022 r. wniosła swoje stanowisko, do którego WIOŚ odniósł się w piśmie z 3 sierpnia 2022 r. znak Wl.703.460.5.2021.mst., w którym uwzględnił stanowisko spółki w części dotyczącej rodzaju odpadów przetwarzanych na instalacji strzępienia, natomiast w pozostałym zakresie podtrzymał ustalenia z kontroli.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i rozstrzyganie przez WSA z przekroczeniem granic danej sprawy. Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na art. 134 § 1 p.p.s.a. należy wykazać, że Sąd I instancji, rozpoznając skargę na przedmiotowe zarządzenie pokontrolne WIOŚ z 29 sierpnia 2022 r. nr WI.703.460.5.2021.mst w przedmiocie wyeliminowania naruszeń, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (zob. wyrok NSA z 27 sierpnia 2024 r., III FSK 963/23, LEX nr 3772714.), a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1560/12; publik CBOSA), ale również wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (zob. wyrok NSA z 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1234/12, wyrok NSA z 28 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2395/10; publik. CBOSA). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie żadna ze wskazanych wyżej okoliczności nie wystąpiła.
Z powyższych względów zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się niezasadne i dlatego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.