III OSK 3023/21

III OSK 3023/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-04-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński
Rafał Stasikowski /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Ol 4/20 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2020-04-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze~Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1429
art.  1 UST 1, 6 UST 1 PT 3 LIT G
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Ol 4/20 w sprawie ze skargi S. K. na bezczynność Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie w udostępnieniu informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Ol 4/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi S. K.
na bezczynność Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie
w udostępnieniu informacji publicznej: 1. zobowiązał Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie do rozpatrzenia wniosku S. K. z 6 grudnia 2019 r. w zakresie udostępnienia informacji publicznej, w terminie 14 dni;
2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. orzekł o niewymierzaniu organowi grzywny; 4. oddalił wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej; 5. zasądził od Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz S. K. kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Pismem z 6 grudnia 2019 r., wniesionym za pomocą środków komunikacji elektronicznej, S. K. wystąpił do Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej
w zakresie dokumentów z postępowania konkursowego na członków pozaetatowych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie, ogłoszonego 4 września 2019 r. Wnioskował o:
1. protokół z prac komisji konkursowej;
2. protokół ze Zgromadzenia Ogólnego SKO w Olsztynie z 28 listopada 2019 r., na którym zaopiniowano kandydatury na członków pozaetatowych;
3. wszystkie karty do głosowania na kandydatów na członków pozaetatowych wyjęte
z urny po głosowaniu 28 listopada 2019 r.
Wskazał, że wnioskowane informacje w postaci skanów należy przesłać w formie elektronicznej za pośrednictwem portalu ePUAP2.
W odpowiedzi z 23 grudnia 2019 r. Prezes SKO poinformował skarżącego, że wskazany we wniosku zakres żądanych informacji nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1429; dalej jako: "u.d.i.p.").
Pismem z 13 stycznia 2020 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność Prezesa SKO w Olsztynie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w zakresie udostępnienia informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę Prezes SKO wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że żądana przez skarżącego informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Natomiast odpowiedź na złożony wniosek została udzielona w terminie 14 dni od daty jego otrzymania.
Orzekając jak na wstępie, Sąd pierwszej instancji uznał, że Prezes SKO pozostaje w bezczynności. Wskazał, że Prezes SKO jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Analizując żądania skarżącego, Sąd ten zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g) u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska,
w zakresie określonym w przepisach odrębnych. Zdaniem Sądu nie można uznać, że informacją publiczną jest jedynie ogłoszenie o konkursie na członków pozaetatowych SKO, przeprowadzonym na podstawie przepisów ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 570; dalej jako: "ustawa o SKO") oraz rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 18 maja 1999 r.
w sprawie trybu przeprowadzania konkursu na członków samorządowego kolegium odwoławczego (Dz.U. z 1999 r., nr 47, poz. 462). Publiczne ogłoszenie o takim konkursie, wynikające z § 1 ust. 3 rozporządzenia z 18 maja 1999 r., jest konsekwencją narzucenia formy przeprowadzania konkursu jako otwartej, a więc skierowanej do szerokiego grona kandydatów, a nie ograniczeniem informacji kwalifikowanej jako publiczna.
Zdaniem tego Sądu przepis art. 6 ust. 3 lit. g) u.d.i.p. za informację publiczną uznaje wszelkie informacje wskazane w przepisach odrębnych, związane bezpośrednio z naborem na wolne stanowiska, a nie tylko te, które w odrębnych przepisach za takie informacje wprost są uznawane. Nie można pominąć bowiem okoliczności, że przepis art. 6 u.d.i.p. zawiera otwarty katalog informacji podlegających udostępnieniu jako informacje publiczne i nie można wykluczyć, że dana informacja będzie stanowiła informację publiczną wskazaną w jednym, kilku lub żadnym z wymienionych w tym przepisie punktów. Istotne dla oceny czy dana informacja stanowi informację publiczną ma ustalenie, że dotyczy ona zadań publicznych podmiotów, które te zadania wykonują i korzystają w tym zakresie z publicznych środków. Taka zaś sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że przebieg otwartego konkursu na stanowisko członka pozaetatowego SKO powinien być przejrzysty, a temu służy udostępnienie jako informacji publicznej protokołu z prac komisji konkursowej, której przewodniczy Prezes SKO (art. 8 ust. 2 ustawy o SKO). Prace komisji konkursowej i przebieg głosowania dokumentuje się w protokole (§ 4 ust. 1 rozporządzenia z 18 maja 1999 r.), a zatem protokół taki jest dokumentem wytworzonym przez komisję konkursową, i w ocenie Sądu tego, stanowi informację publiczną.
Odnośnie stanowiska organu, że rozporządzenie z 18 maja 1999 r. przyznaje prawo wglądu do protokołu z prac komisji konkursowej jedynie kandydatom, co świadczy o tym, że ustawodawca nie czyniłby takiego zastrzeżenia, gdyby informacja taka miała być dostępna powszechnie, Sąd wyjaśnił, że taki zapis rozporządzenia z 18 maja 1999 r. nie stanowi o wyłączeniu jawności prac komisji konkursowej, w szczególności możliwości udostępnienia jej protokołu z prac komisji. W art. 1 ust. 2 u.d.i.p. zwarto zapis, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznej, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1. Przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. zawiera zatem normę kolizyjną regulującą sytuacje, w których zarówno przepisy u.d.i.p., jak i przepisy innych ustaw, określają zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, przy czym w innych ustawach zasady i tryb dostępu do informacji publicznej określono w sposób odmienny w stosunku do zasad
i trybu przewidzianego w u.d.i.p.
Nadto w rozumieniu art. 1 ust. 2 i art. 2 u.d.i.p. pod pojęciem "zasad dostępu do informacji publicznej" należy rozumieć normy materialnoprawne kształtujące zakres publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej oraz kompetencje podmiotów w zakresie realizacji tego publicznego prawa podmiotowego. Z kolei pod pojęciem "trybu dostępu do informacji publicznej", jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2020 r., sygn. I OSK 1499/18, należy rozumieć wyznaczony normami prawnymi o charakterze procesowym określony sposób postepowania i załatwiania spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej. Wbrew stanowisku organu innych zasad i trybu dostępu do informacji publicznej nie określa w tej sprawie ani ustawa o SKO, bowiem tam określono jedynie w art. 8 sposób wyłaniania nowych członków kolegium, jak też przepisy rozporządzenia z 18 maja 1999 r., bowiem uregulowano nim jedynie procedurę przeprowadzania konkursu. Zapis § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia o prawie wglądu do protokołu z prac komisji, które zagwarantowane zostało kandydatom, nie oznacza, że tylko ta kategoria podmiotów uprawniona została do zapoznania się z treścią takiego protokołu. Takiemu odczytywaniu wskazanego przepisu przeczy treść § 3 ust. 4 ww. rozporządzenia o jawności glosowania nad kandydatami. Reasumując, nie można w oparciu o wskazane regulacje zaakceptować stanowiska organu, że powołana ustawa o SKO oraz rozporządzenie z 18 maja 1999 r. zawierają odrębne zasady i tryb udostępniania informacji publicznej ograniczającej jej udostepnienie tylko do kandydatów na członków kolegium.
W ocenie Sądu pierwszej instancji informację publiczną stanowi również protokół ze Zgromadzenia Ogólnego SKO z 28 listopada 2019 r., na którym zaopiniowano kandydatury na członków pozaetatowych. Okoliczność, że głosowanie Zgromadzenia odbywało się w trybie tajnym nie oznacza, że protokół z takiego posiedzenia również powinien być objęty klauzulą tajności. Błędne jest zatem stanowisko Prezesa SKO, że tylko kandydaci na członków pozaetatowych SKO mają prawo wglądu do tych protokołów, na podstawie przepisów rozporządzenia z 18 maja 1999 r. Sąd powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2016 r., I OSK 1281/15,
w którym wyjaśniono, że przepisy odrębne, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g) u.d.i.p., nie określają zakresu dostępności do informacji o naborze (to już bowiem wynika z treści art. 1 ust. 2 tej ustawy), lecz normują ów nabór, wyznaczając jego zakres, a tym samym w jego ramach ex lege wszystkie informacje stanowią informację publiczną na mocy art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g) u.d.i.p. (por. P. Sitniewski, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", Wrocław 2011, s. 121). Przy czym zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 czerwca 2014 r., sygn. I OSK 2488/13, jawna jest informacja o wszystkich kandydatach biorących udział w naborze na funkcję publiczną, nie zaś tylko o osobach wybranych. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 sierpnia 2009 r., sygn. I OSK 683/09: ,,informacje o kandydatach którzy zgłosili się do naboru, stanowią informację publiczną w zakresie objętym wymaganiami związanymi ze stanowiskiem określonym w ogłoszeniu o naborze".
Odnośnie żądania udostępnienia skarżącemu kart do głosowania, Sąd ten wskazał, iż kandydaci są opiniowani przez Zgromadzenie Ogólne SKO w głosowaniu tajnym (art. 7 ust. 2 ustawy o SKO). Oznacza to, że tajnością objęty jest tylko sposób głosowania przez poszczególnych członków tego Zgromadzenia. Natomiast sam wynik głosowania nie jest tajny, zamieszcza się go w protokole. Organ powinien zatem rozważyć, czy możliwe jest udostępnienie tych kart w taki sposób, aby nie doszło do ujawnienia, w jaki sposób głosowali poszczególni członkowie Zgromadzenia.
Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska skarżącego, że organ udzielił odpowiedzi po upływie 14 dni od dnia złożenia przez skarżącego wniosku w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wysłał swój wniosek drogą elektroniczną w piątek 6 grudnia 2019 r. o godz. 21.44, a zatem już po godzinach pracy/urzędowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Dopiero w poniedziałek 9 grudnia 2019 r. Prezes SKO miał możliwość zapoznania się z wnioskiem i udzielenia odpowiedzi również drogą elektroniczną, co nastąpiło 23 grudnia 2019 r., a zatem z zachowaniem 14-dniowego terminu.
W podsumowaniu Sąd wskazał, że z uwagi na fakt, iż wniosek skarżącego z 6 grudnia 2019 r. w dacie orzekania nie został załatwiony, gdyż błędnie uznano, że nie dotyczy on udostepnienia informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") zobowiązał Prezesa SKO do jego rozpatrzenia w terminie 14 dni. Ponownie rozstrzygając wniosek, z uwagi na treść art. 5 u.d.i.p., rozważeniu przez organ podlegać będzie i to, czy w żądanych dokumentach nie ma informacji podlegających prawnej ochronie z ust. 1 i ust. 2 tego przepisu. Ponadto Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne, a zachowanie adresata wniosku w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnym interpretowaniu prawa i nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego przepisami u.d.i.p. Z tych samych względów brak było również podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. W okolicznościach sprawy Sąd ten uznał za niezasadne przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej na zasadzie art. 149 § 2 p.p.s.a. i w tym zakresie żądania oddalił skargę, orzekając na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnął stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezes SKO reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku
w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g w zw. z art. 1 u.d.i.p. oraz w zw. z § 4 ust. 2 rozporządzenia z 18 maja 1999 r., polegającą na bezpodstawnym uznaniu, że protokół z prac komisji konkursowej na członków pozaetatowych SKO w Olsztynie, protokół ze Zgromadzenia Ogólnego SKO w Olsztynie z 28 listopada 2019 r. oraz karty do głosowania na kandydatów na członków pozaetatowych, stanowią informację publiczną.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odniósł się do powyższego zarzutu.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Zarządzeniem z 18 stycznia 2023 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w związku z art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2021, poz. 2095 ze zm.) wyznaczyła w sprawie posiedzenie niejawne, o czym poinformowano strony wraz
z pouczeniem o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.
W tej sytuacji sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegał wyłącznie zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonej podstawy kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej podniesiony został jeden zarzut – zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię. Zarzut ten nie jest usprawiedliwiony.
Stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g) u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych. Przepis art. 6 ust. 3 pkt g) u.d.i.p. został wprowadzony ustawą z 17 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy o służbie cywilnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. Nr 132, poz. 1110), która wprowadzała zmiany w licznych ustawach w zakresie zasad naboru na stanowiska publiczne. W większości z tych przepisów wprowadzono zasadę publikowania informacji o konkursach, kandydatach i innych okolicznościach w Biuletynie Informacji Publicznej z dodatkowym wskazaniem, że informacje o kandydatach, którzy zgłosili się do naboru, stanowią informację publiczną w zakresie objętym wymaganiami określonymi w ogłoszeniu o naborze. Z uwagi na fakt, że ustawą zmieniającą z 17 czerwca 2005 r. nie wprowadzono zmian we wszystkich regulacjach dotyczących naboru kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w pkt 15 tej ustawy dodano pkt g) do art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. Przepis ten, a w szczególności sformułowanie "w zakresie określonym w przepisach odrębnych", w kontekście zmian dokonanych ustawą zmieniającą z 17 czerwca 2005 r. i przepisów u.d.i.p., nie może być jednak interpretowany w ten sposób, że informacją publiczną w zakresie naboru kandydatów na wolne stanowiska są tylko dane wyraźnie za taką informację uznane w przepisach odrębnych.
Nie budzi wątpliwości, że art. 6 u.d.i.p. nie zawiera wyczerpującego katalogu informacji publicznych, czego potwierdzeniem jest zapis, że "udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o:". Zatem przepis art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g) u.d.i.p. jest regulacją określającą, że za informację publiczną uznaje się również wszelkie informacje wskazane w przepisach odrębnych związane bezpośrednio z naborem kandydatów na wolne stanowiska. Regulacja ta nie świadczy o tym, że za informacje publiczne uznawane są tylko te informacje związane z naborem kandydatów do zatrudnienia, które są wprost uznawane za takie informacje w odrębnych przepisach. Informacjami publicznymi mogą być także inne informacje dotyczące naboru kandydatów do zatrudnienia, niewymienione jako informacje publiczne w przepisach odrębnych oraz informacje dotyczące naborów kandydatów do zatrudnienia nieuregulowanych w przepisach odrębnych, ale tylko w sytuacji spełnienia wymogów
z ustawy o dostępie do informacji publicznej (innych niż w przepisie art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g) u.d.i.p.). Przepis art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g) u.d.i.p. nie jest bowiem przepisem szczególnym wyłączającym inne przepisy tej ustawy, definiujące pojęcie informacji publicznej. Przepisy odrębne, o których mowa w przywołanej normie, nie określają zakresu dostępności do informacji o naborze, ponieważ to już wynika z art. 1 ust. 2 u.d.i.p.
Odnosząc się do omawianego zarzutu, należało zdefiniować pojęcie informacji publicznej. Ustawodawca określił ją w art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt precyzyjne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji RP. Uwzględniając wszystkie te aspekty można powiedzieć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.
Informacja publiczna odnosi się jednak do faktów. Bliższa analiza art. 6 ust. 1 ustawy wskazuje, że wnioskiem w świetle tej ustawy może być objęte jedynie pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi. Jak już podano wyżej, przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera otwarty katalog informacji podlegających udostępnieniu jako informacje publiczne. Nie można wobec tego wykluczyć, że dana informacja będzie stanowiła informację publiczną wskazaną
w jednym, kilku lub nie będzie wymieniona w żadnym z wymienionych w tym przepisie punktów. Istotne dla oceny czy dana informacja stanowi informację publiczną ma ustalenie, że dotyczy ona zadań publicznych podmiotów, które te zadania wykonują,
i korzystają w tym zakresie z publicznego majątku.
Podsumowując, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Informację publiczną stanowi m.in. informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) oraz do udostępniania danych publicznych znajdujących się w dokumentach urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret 1 u.d.i.p.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze
w Olsztynie jest bez wątpienia podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji
o swoim funkcjonowaniu i danych publicznych z posiadanych dokumentów urzędowych (co do treści i postaci tych dokumentów).
Słusznie zatem stwierdził Sąd pierwszej instancji, że przeprowadzanie przez organ publiczny naboru na członków pozaetatowych SKO mieści się w pojęciu działalności publicznej. Organ przeprowadzający nabór załatwia bowiem sprawę publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zatem protokoły z prac komisji konkursowej i ze Zgromadzenia Ogólnego SKO w Olsztynie z 28 listopada 2019 r. oraz karty do głosowania na kandydatów mają walor informacji publicznej, ponieważ tego naboru dotyczą. Protokoły te i karty do głosowania stanowią informację publiczną z tej racji, że stanowią formę utrwalenia danych publicznych w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., a więc informacji dotyczących wewnętrznej i zewnętrznej działalności podmiotu publicznego, a ponadto są wiadomością wytworzoną i odnoszącą się do władz publicznych w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej.
Żądane protokoły i karty do głosowania mają charakter dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Nie mają zatem, jak twierdzi autor skargi kasacyjnej, charakteru dokumentu wewnętrznego. Terminu "dokument wewnętrzny" używa się dla określenia dokumentu, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych, służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów
i stanowisk. Dokumenty wewnętrzne mogą określać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego:
z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10; z 7 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1883/14 – publ. CBOSA; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 listopada 2013 r., P 25/12, OTK-A 2013, nr 8, poz. 122). Takiego charakteru nie ma protokół z posiedzenia komisji konkursowej, protokół z posiedzenia Zgromadzenia Ogólnego SKO
w przedmiocie zaopiniowania kandydatur na członków pozaetatowych SKO, czy karty do głosowania, gdyż zawierają one oświadczenia wiedzy i woli członków komisji konkursowej lub Zgromadzenia Ogólnego SKO będących funkcjonariuszami publicznymi, wyrażające się w ocenie poszczególnych kandydatów (spełnienia przez nich kryteriów naboru), które determinują rekomendacje i stanowią uzasadnienie wyboru jednego z kandydatów do nawiązania stosunku publicznoprawnego, tj. o uprawnieniu osoby zewnętrznej do nawiązania z nią stosunku prawnego na stanowisku pozaetatowego członka SKO w Olsztynie, a więc w podmiocie publicznym. Protokoły zawierają wyniki głosowania w przedmiocie poszczególnych osób ubiegających się o nawiązanie tego stosunku, a ich potwierdzeniem są karty oddanych głosów. Ponadto protokół z posiedzenia komisji konkursowej i protokół Zgromadzenia Ogólnego SKO nie mają charakteru epizodycznego w toku konkursu (co jest cechą dokumentów wewnętrznych), lecz przedstawiają ostateczne stanowisko komisji konkursowej i jej motywację oraz stanowisko Zgromadzenia Ogólnego SKO w Olsztynie.
Z kolei karty do głosowania na poszczególnych kandydatów stanowią dowód potwierdzający wyniki głosowania odzwierciedlone treścią protokołu z posiedzenia Zgromadzenia Ogólnego SKO w Olszynie w dniu 28 listopada 2019 r. W literaturze aprobuje się stanowisko, że dokumentem urzędowym jest "każdy dokument, który ma jakikolwiek znaczenie dla ukształtowania treści późniejszego oświadczenia woli lub wiedzy, a zatem obejmuje różnego rodzaju dokumenty związane z wykonywaniem kompetencji i zadań publicznych" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 202). Trzeba też wskazać, że zawarte w protokołach informacje nie służą jedynie podmiotowi zobowiązanemu, co jest elementem dokumentów wewnętrznych. Cechą dokumentów wewnętrznych jest bowiem, że zostają wytworzone tylko na potrzeby podmiotu, który je wytworzył, i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz, nie zostają bezpośrednio wykorzystane w szeroko rozumianym procesie decyzyjnym (por. P. Szustakiewicz, Problemy dostępu do informacji publicznej na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, "Samorząd Terytorialny" 2015, nr 4, s. 62; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 24, 206–208).
W niniejszej sprawie żądane przez wnioskodawcę protokoły wytworzone zostały na potrzeby postępowań konkursowych i przedstawiają stanowisko komisji konkursowej i Zgromadzenia Ogólnego SKO na zewnątrz, tj. względem innych podmiotów, mając na celu doprowadzić do rozstrzygnięcia o nawiązaniu stosunku publicznoprawnego pozaetatowego członka SKO w Olsztynie z określoną osobą.
Konkludując, skoro żądana informacja w postaci protokołów z pracy komisji konkursowej oraz z posiedzenia Zgromadzenia Ogólnego SKO w Olsztynie z 28 listopada 2019 r. wraz z kartami oddanych głosów na poszczególnych kandydatów odpowiadają definicji dokumentu urzędowego z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. i determinują rozstrzygnięcie o naborze skierowane do podmiotu zewnętrznego, a ich treść pozwala ocenić prawidłowość przeprowadzonych postępowań konkursowych, to nie stanowią one tzw. "dokumentu wewnętrznego", lecz dokumenty urzędowe podlegające w myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 u.d.i.p. upublicznieniu tak w zakresie treści, jak i postaci
w jakiej zostały utrwalone.
Zarzut naruszenia przepisu § 4 ust. 2 rozporządzenia z 18 maja 1999 r. jest nieuzasadniony. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, iż przepis ten reguluje dostęp do wnioskowanych dokumentów dla osób uczestniczących w konkursie, z czego nie można wywodzić, że inne osoby nie mogą korzystać z prawa dostępu do informacji publicznej na zasadach wyrażonych w u.d.i.p. Autor skargi kasacyjnej dokonał wykładni tego przepisu, stosując rozumowanie a contrario. Należy jednak pamiętać, że ten rodzaj rozumowania prawniczego znajduje zastosowanie tylko w tych przypadkach, gdy można założyć, że dany przepis reguluje wszystkie sytuacje, z którymi ustawodawca chciał powiązać dany skutek prawny (por. uchwała Sądu Najwyższego z 7 września 1995 r., I PZP 23/95, OSNAP 1996/5/73). Przypadek taki nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, gdyż z treści przepisów u.d.i.p., w tym w pierwszym rzędzie z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g u.d.i.p., wynika expressis verbis poszerzenie zakresu podmiotowego (każdy, a nie tylko osoba biorąca udział w konkursie) i przedmiotowego (nie tylko wgląd w protokół, ale także udostępnienie jego postaci oraz dostęp do innych dokumentów zewnętrznych) dostępu do wnioskowanych danych publicznych. Powyższy przepis rozporządzenia nie zawiera zatem regulacji kompleksowej, a jedynie cząstkową, co wyklucza zastosowanie przy dokonywania wykładni wnioskowania a contrario.
Zarzut naruszenia przepisu art. 1 u.d.i.p. jest nieuzasadniony. Art. 1 u.d.i.p. jest wewnętrznie rozbudowany i składa się z 3 ustępów. Zawartość merytoryczna dwóch pierwszych ustępów (trzeci ustęp został uchylony) jest odmienna, zaś treść skargi kasacyjnej nie pozwala na ustalenie, który zdaniem jej autora został naruszony.
W takim przypadku nie jest możliwe zastąpienie jej autora przez Naczelny Sąd Administracyjny i doprecyzowanie zarzutu. Z tych względów zarzut w tej postaci nie mógł zostać uwzględniony.
Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.