III OSK 302/23

III OSK 302/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-01-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Olga Żurawska - Matusiak /sprawozdawca/
Paweł Mierzejewski
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
III SA/Po 41/22 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2022-08-31
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 360
art. 41 ust. 3, art. 42 ust. 2
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 141 § 4, art. 174, art. 184, art. 204 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 sierpnia 2022 r. sygn. akt III SA/Po 41/22 w sprawie ze skargi A.Z. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Z. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 31 sierpnia 2022 r., III SA/Po 41/22 oddalił skargę A. Z. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] października 2021 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby.
Powyższe orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym sprawy.
Komendant Miejski Policji w [...] (dalej: "Komendant Miejski" lub "organ pierwszej instancji"), w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 8 i art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 poz. 360 t.j. z późn. zm., dalej: "ustawa o Policji"), rozkazem personalnym z [...] lipca 2020 r., nr [...] z [...] lipca 2020 r. zwolnił A. Z. (dalej: "skarżący") ze służby w Policji.
Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Komendant Wojewódzki Policji w [...] (dalej: "Komendant Wojewódzki" lub "organ odwoławczy") decyzją z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], uchylił rozkaz personalny Komendanta Miejskiego co do daty zwolnienia, określając go na 30 września 2020 r. W pozostałej części rozkaz personalny został utrzymany w mocy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 1 kwietnia 2021 r., III SA/Po 740/20, uchylił ww. decyzję oraz rozkaz personalny z [...] lipca 2020 r.
W związku z uznaniem przez organ pierwszej instancji braku aktywności skarżącego, przejawiającej się w zgłoszeniu gotowości do pełnienia służby - złożonej w terminie siedmiu dni od daty uprawomocnienia się orzeczenia WSA w Poznaniu z 1 kwietnia 2021 r. - Komendant Miejski w oparciu o przepis art. 41 ust. 3 w zw. z art. 42 ust. 2 ustawy o Policji, wdrożył procedurę wydalenia skarżącego ze służby, o czym skarżący został poinformowany pismem z 8 lipca 2021 r. (doręczonym mu bezpośrednio 16 lipca 2021 r.).
Komendant Miejski rozkazem personalnym z [...] sierpnia 2021 r., nr [...] zwolnił skarżącego ze służby z [...] sierpnia 2021 r., nadając jednocześnie decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Komendant Wojewódzki decyzją z [...] października 2021 r., nr [...], utrzymał w mocy rozkaz personalny z [...] sierpnia 2021 r.
Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Dodatkowo przy piśmie z 9 czerwca 2022 r. przedłożył odpis pisma Rzecznika Praw Obywatelskich z 14 marca 2022 r., wraz z dołączonym do niego wystąpieniem RPO z 7 marca 2022 r. skierowanym do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie uznania za konieczne podjęcia zagadnienia zgłoszenia się przez funkcjonariusza do pełnienia służby w terminie siedmiu dni, wskazujące, że policjant najczęściej nie jest w stanie określić daty prawomocności orzeczenia o przywróceniu do służby, w związku z obowiązkiem płynącym z art. 42 ust. 2 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając złożoną skargę uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Uzasadniając swoje stanowisko WSA w Poznaniu odniósł się w pierwszej kolejności do zarzutu nieprawidłowego zdaniem skarżącego doręczenia rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby bezpośrednio skarżącemu zamiast jego pełnomocnikowi. Sąd pierwszej instancji przychylił się do stanowiska organu odwoławczego, że umocowanie dla radcy prawnego A. M. nie obejmowało reprezentacji w tym konkretnym przypadku, tj. zwolnienia ze służby, a jedynie wszelkich postępowań administracyjnych dotyczących skarżącego związanych z przywróceniem do służby, w tym także w postępowaniu dotyczącym ustalenia wymiaru należnych świadczeń pieniężnych.
W ocenie Sądu uchylenie decyzji o zwolnieniu ze służby, jak miało to miejsce w niniejszym przypadku, w oparciu o wyrok z 1 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Po 740/20, stanowiło podstawę do przywrócenia skarżącego do służby na stanowisko równorzędne. Samo natomiast przywrócenie do służby nie wymagało żadnej aktywności ze strony przywróconego do służby policjanta, jak i organu, niemniej jednak dalsze istnienie stosunku służbowego zależało już od podjęcia przez policjanta określonych działań w ściśle wyznaczonym przez ustawodawcę terminie siedmiu dni liczonych od daty uprawomocnienia się orzeczenia, w tym przypadku od 25 maja 2021 r. Siedmiodniowy termin upłynął 1 czerwca 2021 r., co zrodziło podstawę dla Komendanta Miejskiego do obligatoryjnego wszczęcia względem skarżącego postępowania w przedmiocie wydalenia ze służby, skutkującego wydaniem rozkazu personalnego z [...] sierpnia 2021 r.
W ocenie Sądu pierwszej instancji w kontekście prawidłowego wypełnienia przez skarżącego obowiązku złożenia we właściwym terminie oświadczenia o gotowości do służby, nie może mieć znaczenia fakt potencjalnych trudności w ustaleniu daty prawomocności wyroku sądu administracyjnego uchylającego decyzje o zwolnieniu ze służby, a usprawiedliwieniem przekroczenia ustawowego terminu nie może być wiadomość e-mail pełnomocnika z prośbą o uprawomocnienie wyroku z 1 kwietnia 2021 r., jak i dołączenie do dodatkowego pisma procesowego pisma Biura Rzecznika Praw Obywatelskich z 14 marca 2022 r. Co więcej, zdaniem WSA w Poznaniu w postępowaniu toczącym się pod sygn. akt III SA/Po 740/20 skarżący reprezentowany był przez profesjonalnego pełnomocnika, zatem winien on zostać poinformowany przede wszystkim o treści zapadłego przed sądem administracyjnym orzeczenia, a także obowiązku wynikającym z tego tytułu, a znajdującym odzwierciedlenie w art. 42 ust. 2 ustawy o Policji.
Zdaniem WSA w Poznaniu dla rozstrzygnięcia sprawy nie miało przy tym znaczenia, czy postępowanie karne w sprawie popełnienia zarzucanego skarżącemu czynu zostało zakończone i jakim orzeczeniem (art. 42 ust. 7 pkt 2 ustawy o Policji). W dniu uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego o uchyleniu decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji strona jest z mocy samego prawa przywracana do tej służby po zgłoszeniu, o którym mowa w art. 42 ust. 2 ustawy o Policji.
W związku zatem z brakiem zgłoszenia w ustawowym terminie przez skarżącego gotowości do podjęcia służby, zdaniem Sądu pierwszej instancji organy obu instancji zasadnie przyjęły, że zachodzi podstawa do obligatoryjnego zwolnienia skarżącego ze służby w Policji z 31 sierpnia 2021 r. - w oparciu o treść art. 41 ust. 3 w zw. z art. 42 ust. 2 ustawy o Policji, co skutkowało oddaleniem skargi w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 t.j. z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.").
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący, wnosząc do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, zarzucając wyrokowi:
I. na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.
1. art. 151 p.p.s.a., poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że skarga skarżącego podlega oddaleniu, mimo że zasługiwała na uwzględnienie i zachodziły podstawy do uchylenia w całości zaskarżonej decyzji Komendanta Wojewódzkiego oraz poprzedzającego ją rozkazu personalnego z 9 sierpnia 2021 r., ponieważ organ odwoławczy orzekający w drugiej instancji naruszył:
a) przepisy postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że zaskarżoną przez skarżącego decyzję Komendanta Miejskiego należało utrzymać w mocy, mimo iż nie podjęto wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nadto nie rozważono i nie dokonano oceny istotnych okoliczności sprawy związanych z błędnym doręczeniem rozkazu personalnego z 9 sierpnia 2021 r. stronie, zamiast jej pełnomocnikowi, brakiem wezwania pełnomocnika skarżącego do złożenia pełnomocnictwa, w sytuacji gdy organ miał wątpliwości co do jego umocowania w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby; błędnym uznaniem, że pełnomocnictwo w sprawie przywrócenia do służby oraz wypłaty należnych świadczeń nie obejmuje postępowania w sprawie zwolnienia policjanta ze służby, a w konsekwencji uznania za prawidłowe doręczenia decyzji stronie, zamiast jej pełnomocnikowi; nadto, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty odwołania odnoszące się do niemożności ustalenia przez skarżącego daty uprawomocnienia się wyroku Sądu pierwszej instancji oraz błędne uznanie, że organy administracji nie mają wobec strony postępowania administracyjnego szerokich obowiązków informacyjnych; nadto poprzez pominięcie, że pełnomocnik skarżącego nadał na poczcie 2 czerwca 2021 r. (a więc w terminie 7 dniowym od dnia uprawomocnienia się wyroku Sądu pierwszej instancji z 1 kwietnia 2021 r.) pismo, wnosząc o wypłatę świadczeń, zatem dla organu winno być oczywistym, że tym samym zgłasza gotowość skarżącego do podjęcia służby oraz błędne uznanie za prawidłowe jest nadanie decyzji organu pierwszej instancji rygoru natychmiastowej wykonalności;
b) przepisy prawa materialnego, tj. art 42 ust 1, 2 i 7 ustawy o Policji i błędnie uznał, że Komendant Miejski prawidłowo zastosował i zinterpretował te przepisy oraz stwierdził, że skarżący uchybił 7-dniowemu terminowi na zgłoszenie gotowości do podjęcia służby, co Sąd pierwszej instancji błędnie uznał za prawidłowe, pomijając jednocześnie argumentację skarżącego o niekonstytucyjności w/w przepisów oraz okoliczności, że Rzecznik Praw Obywatelskich skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wystąpienie generalne, uznając jednocześnie za konieczne podjęcie przez niego zagadnienia zgłoszenia się funkcjonariusza w terminie 7 dni do pełnienia służby po niesłusznym zwolnieniu ze służby oraz trudnościami z ustaleniem daty początkowej biegu w/w terminu;
2. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz brak odniesienia się do zarzutu, którego podstawę stanowi art. 42 ust. 2, 3 i 7 pkt 2 w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, nadto pominięcie okoliczności, że w toku pozostaje postępowanie karne przeciwko skarżącemu i nie zostało ono prawomocnie zakończone, a zatem, że termin na zgłoszenie się policjanta do służby nie rozpoczął biegu, do których to zarzutów WSA w Poznaniu w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia w ogóle się nie odniósł;
II. na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 42 ust. 1, 2 i 7 ustawy o Policji, poprzez zastosowanie przepisu sprzecznego z Konstytucją oraz nieuwzględnienie wniosku skarżącego o zwrócenie się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie.
Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący oświadczył o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację, mającą jego zdaniem wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ odwoławczy zawnioskował o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Wobec treści rozpoznawanej skargi kasacyjnej podkreślenia wymaga, że obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07). Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06).
Naczelny Sąd Administracyjny nie ma także obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej, gdyż wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z: 19 marca 2014 r., II GSK 16/13, 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13).
Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny może uczynić zadość obowiązkowi odniesienia się do podniesionych zarzutów, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyroki NSA z: 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; 22 września 2010 r., II FSK 764/09; 16 lipca 2013 r., II FSK 2208/11).
Sformułowane w skardze zarzuty kasacyjne nawiązują do obu podstaw kasacyjnych, przewidzianych art. 174 p.p.s.a., tj. wnoszący skargę kasacyjną zarzuca Sądowi Wojewódzkiemu zarówno naruszenie prawa materialnego (pkt 1), jak i naruszenie przepisów procesowych (pkt 2). To z kolei nakazuje, przy uwzględnieniu treści i sensu regulacji przewidzianej w art. 188 p.p.s.a., co do zasady, w pierwszej kolejności zbadanie zarzutu naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów postępowania, a następnie (w przypadku stwierdzenia bezzasadności podnoszonego uchybienia proceduralnego), zarzutu naruszenia prawa materialnego.
Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.
Zwrócić należy uwagę, że zarzut oparty na podstawie wskazanego art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może zostać uwzględniony jedynie wtedy, gdy uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie i w piśmiennictwie wskazuje się, że zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. in fine, należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z 14 lipca 2011 r., II GSK 784/10 i przywołane w nim: wyrok SN z 21 marca 2007 r., I CSK 459/06; wyrok SN z 21 marca 2006 r., I CSK 63/05; T. Wiśniewski, Apelacja i kasacja. Nowe środki odwoławcze w postępowaniu cywilnym, Warszawa 1996, str. 167; B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, str. 508). W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej z powyższej powinności nie wywiązał się.
W myśl ogólnych zasad postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli - art. 7 k.p.a. Organy administracji publicznej są również zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy - art. 77 § 1 k.p.a. - i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona - art. 80 k.p.a. Wskazać należy, że rozpatrzenie całego materiału dowodowego jest związane z zasadą swobodnej oceny dowodów, która musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. Ocena ta zatem musi dokonana przy wykorzystaniu materiału dowodowego zebranego przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Powinna oparta być na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego. Po trzecie zaś organ musi dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają, na podstawie art. 76 § 1 k.p.a., szczególną moc dowodową. Czwartym elementem jest natomiast takie przedstawienie rozumowania, w wyniku którego organ ustalił okoliczności faktyczne, które zgodne jest z zasadami logiki (art. 107 § 3 k.p.a.).
Wskazania także wymaga, że określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepisy prawa materialnego będące podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Celem każdego postępowania wyjaśniającego nie jest ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych łączących się z daną sprawą, lecz okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy z punktu widzenia norm prawa materialnego znajdujących w tej sprawie zastosowanie.
W ramach omawianego zarzutu skarżący kasacyjnie w istocie nie powołuje się na jakiekolwiek braki w materiale dowodowym sprawy, czy też na jego ocenę dokonaną z przekroczeniem normy art. 80 k.p.a. Wskazuje natomiast na uchybienia jakich w jego ocenia dopuścił się organ przy procedowaniu w przedmiotowej sprawie. Nie powołuje jednak żadnych przepisów odnoszących się do kwestii podnoszonych w ramach tego zarzutu. Nie przywołuje przepisów związanych z doręczeniami decyzji administracyjnych, z ustanowieniem i działaniem pełnomocnika, nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności czy też przepisów związanych z obowiązkiem informacyjnym organu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie odwołuje się do przepisów art. 129 § 2 k.p.a. i art. 40 § 2 k.p.a. i przedstawia argumentację mająca na celu wykazanie naruszenia tych przepisów. Nie wskazuje jednak jaki ewentualnie naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co jest warunkiem pozwalającym na uwzględnienie skargi stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Tylko zatem w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny może odnieść się do pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. W myśl art. 40 § 2 k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika.
Na pełną aprobatę zasługuje stanowisko Sądu pierwszej instancji odnoszące się do kwestii doręczenia skarżącemu decyzji organu pierwszej instancji, zgodnie z którym doręczenie to było prawidłowe. Doręczenie decyzji pełnomocnikowi musi być poprzedzone złożeniem przez niego pełnomocnictwa do działania w tej konkretnej sprawie. Pełnomocnictwo w postępowaniu administracyjnym musi być wyraźnie udzielone konkretnej osobie (konkretnym osobom) i w konkretnej sprawie administracyjnej. Nie można domniemywać udzielenia pełnomocnictwa.
W rozpoznawanej sprawie w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji takie pełnomocnictwo zostało złożone dopiero wraz z odwołaniem od rozkazu personalnego z 9 sierpnia 2021 r. Pełnomocnictwo, na które skarżący powołuje się w skardze kasacyjnej, powyższego wymogu nie spełniało, albowiem było udzielone do spraw związanych z przywróceniem do służby, i brak było przesłanek do uznania, że odnosi się ono również do sprawy w przedmiocie zwolnienia ze służby. Prawidłowym było zatem doręczenie tego rozkazy personalnego skarżącemu.
Celem normy zawartej w art. 40 § 2 k.p.a. nakazującej doręczenie decyzji pełnomocnikowi, wówczas gdy został on ustanowiony, jest zwolnienie strony z obowiązku osobistego prowadzenia sprawy. Wskazuje się przy tym, że ocena skutków pominięcia pełnomocnika w sprawie w każdym przypadku zależy natomiast od okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu wpływu tego uchybienia na treść rozstrzygnięcia. W sytuacji, gdy wadliwość doręczenia nie powoduje żadnych ujemnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, brak jest podstaw do eliminowania decyzji z obrotu prawnego wyłącznie z powyższego powodu.
I taka też ocena została dokonana przez Sąd pierwszej instancji. Sąd uznał, że wobec skutecznego wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, nawet gdyby przyjąć, że organ dokonał doręczenia wadliwie, strona mogła i skorzystała z przysługującego jej - na mocy art. 129 k.p.a. – uprawnienia.
Odnosząc się do obowiązków informacyjnych organu można jedynie wskazać, że organy administracji zobowiązane są wprawdzie do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, jednakże powinność taka obciąża ich w trakcie toczącego się postępowania i dotyczy stron uczestniczących w takim postępowaniu. Ma to istotne znaczenie, gdyż kontrolowane przez Sąd pierwszej instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu zainicjowanym dopiero po upływie terminu do zgłoszenia przedmiotowego oświadczenia. W okresie, gdy skarżący mógł złożyć deklarację co do niezwłocznego podjęcia służby, takie postępowanie nie zostało jeszcze wszczęte. Ponadto obowiązku, jaki art. 9 k.p.a. nakłada na organy, nie można utożsamiać z udzielaniem porad prawnych, czy instruowaniem o możliwościach wyboru optymalnego sposobu postępowania. Po reaktywacji stosunku służbowego w wyniku uchylenia poprzednich decyzji zwolnieniowych policjant może zadeklarować w ustawowym terminie chęć pozostania w służbie, ale nie musi składać takiego oświadczenia. Ma możliwość samodzielnego dokonania wyboru w tym zakresie, a tym samym tylko on może ponosić konsekwencje niewykorzystania przyznanych mu przez ustawodawcę uprawnień.
Niezasadny jest także kolejny zarzut skargi kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji nie dostrzegając naruszenia przez organy art. 42 ust. 1, 2 i 7 ustawy o Policji uprawniony był do oddalenia skargi na decyzję w przedmiocie zwolnienia ze służby z 20 października 2021 r. W sytuacji niezakwestionowania skutecznego stanu faktycznego sprawy w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania służących m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd pierwszej instancji. Okoliczności zaistniałe w rozpoznawanej sprawie, których skarżący nie kwestionował, pozwalały na zastosowanie sankcji przewidzianej w art. 42 ust. 2 ustawy o Policji.
Nie zaistniały podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, przez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r., II OSK 1485/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r., II OSK 1751/11). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny.
Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga przy tym szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Jak bowiem przyjmuje judykatura, z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd administracyjny pierwszej instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Jeżeli wyczerpujące przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy to tym bardziej zbędne jest ustosunkowanie się do tych argumentów skargi, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej, której prawidłowość interpretacji i zastosowania przez organ stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2017r., II GSK 5181/16).
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji odniósł się do toczącego się przeciwko skarżącemu postępowaniu karnemu, zasadnie uznając, że okoliczność ta nie ma znaczenia dla oceny legalności poddanej jego kontroli decyzji. Niewątpliwym jest bowiem, że w sprawie doszło do uchylenia decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby i że wyrok Sądu orzekającego w tym przedmiocie stał się prawomocny. Nie było zatem niezbędnym dla końcowego załatwienia niniejszej sprawy szersze odnoszenie się do okoliczności wynikających z art. 42 ust. 7 ustawy o Policji.
Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 42 ust. 1, 2 i 7 ustawy o Policji. W ramach tego zarzutu skarżący zarzuca jego zastosowanie jako przepisu sprzecznego z Konstytucją i nieuwzględnienie wniosku o zwrócenie się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie. Jednocześnie skarżący nie powiązał tak określonego zarzutu z żadnym przepisem odnoszącym się do zagadnienia występowania z pytaniami prawnymi do Trybunału Konstytucyjnego, co czyni tak niepoprawnie skonstruowany zarzut nieskutecznym. Można jedynie wskazać, że stosownie do art. 193 Konstytucji RP, każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Z przepisu tego zasadnie wywodzi się, że wyłącznie wątpliwości sądu mogą uzasadniać przedstawienie Trybunałowi pytania prawnego dotyczącego konstytucyjności aktu normatywnego. Instytucja pytania prawnego, przewidziana w art. 193 Konstytucji RP, nie daje zatem stronie postępowania sądowoadministracyjnego uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. Sąd pierwszej instancji wskazał, dlaczego nie znalazł podstaw do zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie zgodności przepisów art. 42 ust. 1, 2 i 7 ustawy o Policji z Konstytucją. Także Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie ma wątpliwości co do konstytucyjności mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o Policji. Nie mogą o nich świadczyć ewentualne trudności policjanta w ustaleniu daty początkowej biegu terminu 7 dni na zgłoszenie gotowości niezwłocznego podjęcia służby. Przewidziany w art. 42 ust. 2 ustawy o Policji skutek, polegający na przywróceniu funkcjonariusza do służby (w wyniku wyroku uchylającego rozkaz personalny o zwolnieniu z niej), następuje w dacie jego prawomocności, ponieważ dopiero prawomocny wyrok wywołuje skutki prawne, wiążąc strony postępowania oraz sąd, który wydał orzeczenie, a także inne sądy i inne organy. Zatem zakreślony w art. 42 ust. 2 ustawy o Policji termin 7-dniowy do zgłoszenia przez policjanta gotowości do niezwłocznego podjęcia służby rozpoczyna bieg od daty uprawomocnienia się wyroku reaktywującego stosunek służbowy. Przepis art. 42 ust. 2 ustawy o Policji określa dokładnie bieg terminu do złożenia przedmiotowego oświadczenia policjanta. W sprawie istotne znaczenie ma zatem tylko data prawomocności wyroku uchylającego poprzednią decyzję o zwolnieniu ze służby oraz data złożenia deklaracji o gotowości do niezwłocznego podjęcia służby. Innymi słowy w wyniku prawomocnego wyroku uchylającego decyzję o zwolnieniu ze służby odżywa na nowo stosunek służbowy rozwiązany uprzednio decyzją usuniętą już z obrotu prawnego. Przywrócenie funkcjonariusza do służby następuje z mocy prawa, z datą prawomocności wyroku uchylającego decyzję zwolnieniową. Jeżeli w takiej sytuacji reaktywacja stosunku służbowego następuje z mocy prawa, to oczywistym również jest, że samo przywrócenie do służby nie zależy od woli policjanta, czy organów Policji, ani nie wymaga podejmowania przez nich w tym konkretnym zakresie żadnych działań. Nie ma więc także podstaw do wydawania w tym zakresie decyzji administracyjnej o przywróceniu do służby. Przepisy ustawy o Policji nie wprowadzają żadnych rozwiązań, od spełnienia których uzależnione byłoby przywrócenie do służby. Nie dają też jakichkolwiek podstaw do wydawania decyzji o przywróceniu do służby. Jakkolwiek samo reaktywowanie stosunku służbowego w omawianej sytuacji nie wymaga żadnej aktywności ze strony przywróconego do służby policjanta, to jednak dalsze istnienie takiego stosunku zależy już od podjęcia przez niego określonych działań, i to w ściśle wyznaczonym przez ustawodawcę terminie zgodnie z art. 42 ust. 2 ustawy o Policji. Niedopełnienie powyższego wymogu - niezależnie od przyczyn takiego stanu rzeczy - musi skutkować zwolnieniem policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w trybie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.