III OSK 2999/23

III OSK 2999/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Mariusz Kotulski
Wojciech Jakimowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Łd 31/23 - Wyrok WSA w Łodzi z 2023-07-19
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art.1 ust.1, art.2, art.4 ust,1 pkt 2, art.13 ust.1, art,.16 ust.1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art.58 par.1pkt 6, art.149 par.1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Ewelina Gee-Milan po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Okręgowej Izby Architektów RP od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 lipca 2023 r. sygn. akt II SAB/Łd 31/23 w sprawie ze skargi M. K. na bezczynność [...] Okręgowej Izby Architektów RP w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w punkcie 1 wyroku z dnia 19 lipca 2023 r., sygn. akt II SAB/Łd 31/23 zobowiązał [...] Okręgową Izbę Architektów Rzeczypospolitej Polskiej (dalej także jako: organ) do rozpatrzenia wniosku M. K. (dalej także jako: skarżący) z dnia 12 września 2022 r., w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, w punkcie 2 stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie 3 wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 złotych, a w punkcie 4 zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Skarżący pismem z dnia 12 września 2022 r. wniósł do organu o udostępnienie informacji publicznej w postaci protokołów ze zjazdów sprawozdawczych i sprawozdawczo-wyborczych organu za ostatnie 10 lat.
W piśmie z dnia 20 marca 2023 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej i zarzucając mu naruszenie art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudostępnienie informacji publicznej, wniósł o zobowiązanie organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie ze złożonymi wnioskami, a także do prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej zgodnie z ustawą i stosownym rozporządzeniem oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że nie otrzymał jakiejkolwiek odpowiedzi na złożony wniosek i dodał, że zgodnie z Regulaminem organizacji zjazdów Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej protokoły ze zjazdów okręgowych i krajowych powinny być publikowane na stronie internetowej odpowiednich jednostek organizacyjnych Izby. Skarżący podniósł, że organ pozostaje w całkowitej bezczynności w rozpoznaniu jego wniosku.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi na bezczynność organu w całości oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ wskazał na wstępie, że nie kwestionuje obowiązków wynikających z przepisów powszechnie obowiązujących, zwłaszcza z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednak podkreślił przy tym, że korzystanie z tego uprawnienia nie jest zupełnie dowolne i wymaga od skarżącego zachowania reguł umożliwiających organowi udzielenie informacji.
W związku z powyższym organ podkreślił, że we wniosku z dnia 12 września 2022 r. skarżący wskazał, iż prosi o "udostępnienie informacji publicznej w postaci protokołów ze zjazdów sprawozdawczych i sprawozdawczo-wyborczych delegatów za ostatnie 10 lat", a następnie ponowił powyższe żądanie we wniosku z dnia 20 lutego 2023 r. oraz z dnia 13 marca 2023 r. W związku z powyższym organ zwrócił uwagę na braki formalne wniosków o udostępnienie informacji publicznej składanych przez skarżącego i podkreślił, że nie określono w nich sposobu ani formy udostępnienia wnioskowanej przez skarżącego informacji publicznej, wbrew brzmieniu art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ podkreślił, że w orzecznictwie ugruntowało się stanowisko, zgodnie z którym to przede wszystkim na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wskazania sposobu udostępnienia żądanej informacji. Udostępnianie informacji publicznej może przybierać wiele postaci i w związku z tym należy przyjąć, że dopuszczalne są wszystkie środki przekazu, zaś w gestii podmiotu zainteresowanego pozostaje decyzja, z których z nich będzie on chciał skorzystać. Kluczowe znaczenie ma zatem precyzyjne skonkretyzowanie żądanej formy, bowiem podmiot zobowiązany nie może subiektywnie, a więc bez zgody wnioskodawcy, dokonać jej zmiany.
Następnie organ wyjaśnił, że w związku z tym, że zarówno z treści skargi, jak i załączonych do niej dowodów nie sposób wywieść, o jaką formę udostępnienia informacji chodziło skarżącemu, a wnioski zostały złożone elektronicznie, to organ przyjął, że najlepszym sposobem będzie ich udostępnienie za pośrednictwem Biuletynu Informacji Publicznej. W sytuacji bowiem, gdy wnioskodawca nie sprecyzował, w jakiej formie domaga się udostępnienia informacji publicznej, to dysponent tej informacji może wskazać formę jej udostępnienia. Istotą postępowania o udzielenie informacji publicznej jest przekazanie zainteresowanemu informacji w żądanej przez niego sprawie, natomiast niekoniecznie musi to oznaczać przekazanie dokumentu w takiej formie, w jakiej zainteresowany by sobie życzył. Organ wskazał, że mógł jedynie domyślić się, że chodzi o udostępnienie informacji na specjalnie przygotowanym do tego portalu. Wobec tego podjął próby realizacji wniosku, co z kolei świadczy jego zdaniem o tym, że nie pozostaje w bezczynności.
Organ podał, że w dniu 24 lutego 2023 r. poinformował organ nadrzędny, tj. Krajową Radę Architektów RP, iż nie jest w stanie zamieścić żądanych przez skarżącego informacji w Biuletynie Informacji Publicznej z uwagi na fakt, iż nie posiada dostępu do kodu źródłowego witryny, który pozwoliłby na dokonanie stosownej modyfikacji, wskazując przy tym, że w związku z zaistniałą sytuacją niezbędne jest udzielenie przez Krajową Radę Architektów RP odpowiednich wytycznych. Organ zaznaczył, że poinformował skarżącego o zaistniałych przeszkodach, ale ten mimo to nie wskazał alternatywnego sposobu udostępnienia informacji.
Następnie organ podkreślił, że ze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargi wynika wprost, że skarżący ma świadomość, że Okręgowa Izba Architektów RP w Ł. nie posiada na swojej stronie odesłania do Biuletynu Informacji Publicznej. Obszerna wiedza skarżącego ze wskazaniem rozlicznych szczegółów nie jest, zdaniem organu, przypadkowa, bowiem skarżący był członkiem V Kadencji Rady Okręgowej Izby Architektów RP w Ł. W czasie sprawowania kadencji uczestniczył m.in. w III Nadzwyczajnym Zjeździe Delegatów [...]Okręgowej Izby Architektów RP, który odbył się w dniach 13 stycznia i 8 lutego 2023 r., podczas którego delegaci, w tym skarżący, mieli możliwość zapoznania się zarówno z treścią protokołu pokontrolnego Komisji Rewizyjnej organu, jak i pozostałymi dokumentami, które były wynikiem kontroli przeprowadzonej przez Komisję Rewizyjną i której dotyczy wnioskowany przez skarżącego protokół. W związku z tym organ podkreślił, że skarżący, jako członek organu, miał obowiązek zapoznać się z protokołami i sprawozdaniami, które w trakcie odbywania przez niego kadencji były dostępne. Argumentacja skarżącego oparta o zarzut opieszałości organu wydaje się nieuzasadniona o tyle, że Rada VI Kadencji przejęła sprawy niezakończone w poprzedniej kadencji, w której sprawne funkcjonowanie organu było zależne także od skarżącego.
Reasumując, organ podkreślił, że załączone przez skarżącego wnioski potwierdzają jedynie uchybienie zaistniałe po jego stronie w związku z brakiem wskazania sposobu udostępnienia żądanych informacji. Skarżący doskonale zdaje sobie sprawę - czemu daje wyraz w treści skargi - z nieprawidłowości w postaci niemożności zamieszczenia informacji w Biuletynie Informacji Publicznej. Argumentacja skarżącego obejmuje wiedzę w przedmiocie posiadanych przez organ dokumentów oraz miejsca ich archiwizacji. Tym bardziej budzi zdziwienie organu fakt, że wniosek o udostępnienie informacji nie wskazywał precyzyjnie źródła, z którego dokumenty mają być wydane. W ocenie organu, nie bez znaczenia dla sprawy pozostaje fakt członkostwa skarżącego w strukturach kolegialnych odpowiadających za kształtowanie standardów prawnych w organie. Skarżący miał możność zapoznania się z dokumentami podczas zjazdów i zebrań, w których uczestniczył. Przede wszystkim jednak posiadał szereg uprawnień i instrumentów pozwalających na zagwarantowanie prawidłowej rękojmi dostępu do informacji publicznej, czego jako członek organu nie uczynił.
Zdaniem organu, uzasadnione jest oczekiwanie przez niego na odpowiedź Krajowej Izby Architektów RP, bowiem jedynie ten organ posiada możność, udzielenia wytycznych, ale i realnej modyfikacji struktury informacji zamieszczanej w Biuletynie Informacji Publicznej. Dopiero materialno-techniczne umożliwienie organowi zamieszczania informacji pozwoli na pełną realizację ustawowego obowiązku. Z tego powodu, zdaniem organu, skarga powinna być skierowana przeciwko innym podmiotom odpowiedzialnym za organizację systemu Biuletynu Informacji Publicznej, względnie objąć odmienny od obecnego zakres zaskarżenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w punkcie 1 wyroku z dnia 19 lipca 2023 r., sygn. akt II SAB/Łd 31/23 zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 12 września 2022 r., w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, w punkcie 2 stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie 3 wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 złotych, a w punkcie 4 zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił na wstępie, że w sprawach ze skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, Sąd w pierwszej kolejności ocenia czy określony podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej i czy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero przesądzenie powyższego i tym samym uznanie że skarga jest dopuszczalna, pozwala na przejście do drugiego etapu kontroli - to jest do rozstrzygnięcia, czy w sprawie występuje bezczynność.
W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że w niniejszej sprawie pierwszą kwestią, do której należy się odnieść jest ocena czy [...] Okręgowa Izba Architektów RP jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej i wyjaśnił w związku z tym, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy samorządów gospodarczych i zawodowych. Jak zaznaczył Sąd I instancji, z przywołanej regulacji wynika, iż ustawodawca w zakresie obowiązku udzielania informacji publicznej, zrównał organy samorządów zawodowych i gospodarczych z władzami publicznymi.
Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy Sąd I instancji podkreślił, że okolicznością niesporną jest to, że [...] Okręgowa Izba Architektów RP jest organem samorządu zawodowego, a w myśl art. 3 ust. 1 ustawy o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa, samorząd zawodowy architektów tworzą członkowie zrzeszeni w izbie architektów. Okolicznością wynikającą z uregulowań prawnych jest też to, że samorząd zawodowy architektów wykonuje w zakresie objętym żądaniem, zadania publiczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyjaśnił, że samo pojęcie "zadania publiczne" jest sformułowaniem niezwykle szerokim i pojemnym i najogólniej rzecz ujmując, zadania takie charakteryzują się użytecznością dla wszystkich obywateli Państwa. Dotyczą bowiem dobra powszechnego, w zakresie sfery innej, niż sfera prywatna. Jedną z takich zaś właśnie sfer publicznych, jest niewątpliwie tworzenie ładu przestrzennego w drodze projektowania obiektów budowlanych. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa, wykonywanie zawodu architekta polega na współtworzeniu kultury przez projektowanie architektoniczne obiektów budowlanych, ich przestrzennego otoczenia oraz ich realizację, na nadzorze nad procesem ich powstawania oraz na edukacji architektonicznej. Z powyższej regulacji w sposób niewątpliwy wynika więc zdaniem Sądu I instancji, że architekci wykonują zadania, w obrębie których znajduje się materia dobra powszechnego, a więc mającego charakter dobra publicznego.
Za trafnością powyższej konkluzji przemawia również w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi to, że wykonywanie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, przysługuje wyłącznie osobom wpisanym na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego (art. 6 ust. 1 ustawy o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa). Stąd też działania samorządu architektów, polegające na zrzeszaniu architektów, jak też polegające na nadawaniu i pozbawianiu uprawnień budowlanych, zdaniem Sądu I instancji, noszą znamiona zadań publicznych.
Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że w judykaturze, nie budzi wątpliwości fakt, że analizując omawianą problematykę przez pryzmat treści art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej Okręgowa Izba Architektów RP, jako organ samorządu zawodowego, jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.
Następnie Sąd I instancji wskazał, że kolejną kwestią jest ocena charakteru informacji wnioskowanej przez skarżącego w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w postaci protokołów zjazdów sprawozdawczych i sprawozdawczo-wyborczych [...] Okręgowej Izby Architektów.
W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyjaśnił, że ustawa o dostępie do informacji publicznej określa informację publiczną bardzo szeroko, jako każdą informację w sprawach publicznych. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 61 Konstytucji RP informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Ustawa powyższa nie definiuje pojęcia sprawy publicznej, a zatem dla wyjaśnienia pojęcia sprawy publicznej, należy kierować się treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Jak wskazał Sąd I instancji, prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Ponadto, na prawo do informacji publicznej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, składa się również uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, których definicja zawarta jest w art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tak więc informacją publiczną jest treść dokumentów i innych materiałów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów urzędowych, odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są więc nią też m.in. treści dokumentów i materiałów bezpośrednio wytworzonych przez organy.
Sąd I instancji stwierdził na podstawie powyższego, że informacją publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej są zarówno protokoły zjazdów sprawozdawczych, jak i sprawozdawczo-wyborczych organu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyjaśnił, że organ administracji publicznej, lub inny podmiot, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej, co do zasady może: udostępnić żądaną informację bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej); powiadomić stronę w ww. terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 ustawy); udostępnić informację zgodnie z wnioskiem, po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które to powiadomienie winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 15 ustawy); odmówić udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy); powiadomić pismem wnioskodawcę, iż żądana informacja nie ma charakteru publicznego, bądź powiadomić pismem wnioskodawcę, iż nie posiada żądanej informacji.
Natomiast bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, lub też nie podejmuje innej z ww. czynności. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji, a przez owo milczenie należy rozumieć brak aktywności organu w jednej z przedstawionych wyżej form.
Przenosząc powyższe uwagi na realia faktyczne niniejszej sprawy, Sąd I instancji wskazał, że wniosek skarżącego skierowany do [...] Okręgowej Izby Architektów RP dotyczył szeroko rozumianej sfery informacji publicznej, jednak podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, jakim niewątpliwie jest [...] Okręgowa Izba Architektów RP jednocześnie otrzymawszy wniosek skarżącego, nie podjął żadnego z ww. działań na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem pozostaje w bezczynności. Skarżący wystąpił bowiem o udostępnienie informacji publicznej wnioskiem z dnia 12 września 2022 r., a następnie wniosek w tym zakresie ponowił w dniu 20 lutego 2023 r. i w dniu 13 marca 2023 r., z tym zastrzeżeniem, że w ostatnim ponowieniu wniosku skarżący nieco zmodyfikował jego treść występując także o udostępnienie protokołów ze zjazdów nadzwyczajnych za ostatnie 10 lat, ale Sąd I instancji uznał, że okoliczność ta nie wpływa na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosek skarżącego pozostał bez reakcji organu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, który w szczególności ani nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej, ani nie poinformował skarżącego o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona (art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej), jak i nie poinformował o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia (art. 15 ustawy). Organ jednocześnie nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji (art. 16 ust. 1 ustawy), ani nie powiadomił wnioskodawcy, iż żądana informacja nie ma charakteru publicznego, jak również nie powiadomił wnioskodawcy, że nie posiada żądanej informacji. Na tej podstawie Sąd I instancji przyjął, że organ jakim jest [...] Okręgowa Izba Architektów RP pozostaje w bezczynności w sprawie udostępnienia informacji publicznej.
Odnosząc się do argumentacji z odpowiedzi na skargę Sąd I instancji wskazał, że usprawiedliwienia bezczynności organu nie stanowią fizyczne trudności z dostępem do Biuletynu Informacji Publicznej, czy brak wskazania przez skarżącego formy udostępnienia informacji publicznej. Ponadto, Sąd I instancji podkreślił, że brak dostępu do Biuletynu Informacji Publicznej nie ma znaczenia w sprawie, bowiem skarżący wniósł o udostępnienie informacji publicznej, a nie jej umieszczenie we wskazanym Biuletynie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyjaśnił przy tym, że w sytuacji, gdy skarżący nie określił, w jaki sposób i w jakiej formie domaga się udostępnienia informacji publicznej, organ winien skierować do skarżącego odpowiednie wezwanie w tym zakresie. Zdaniem Sądu I instancji również kwestia, że skarżący jest członkiem Izby Adwokatów nie ma znaczenia w sprawie, bowiem wystąpił on o udostępnienie informacji publicznej na mocy przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Ze wskazanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga zasługuje w niniejszej sprawie na uwzględnienie i orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku zobowiązując [...] Okręgową Izbę Architektów Rzeczypospolitej Polskiej do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 12 września 2022 r. w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku. Jednocześnie dokonując oceny, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa Sąd I instancji wyjaśnił, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd I instancji przypomniał, że skarżący wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierował do organu w dniu 12 września 2022 r. Tymczasem wnioskowana informacja nie została stronie udostępniona do dnia wniesienia skargi, ani do dnia jej rozpoznania. Z zestawienia dat wynika, że wniosek skarżącego mimo upływu niemalże 10 miesięcy nie został załatwiony. W związku z powyższym Sąd I instancji uznał, że niemalże dziesięciomiesięczna zwłoka w rozpatrzeniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, w obliczu tego, iż art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej zobowiązuje do udzielenia takowej informacji bez zbędnej zwłoki i jednocześnie ustanawia maksymalny czternastodniowy termin na załatwienie sprawy, przybrała postać rażącego naruszenia prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ i zaskarżając ten wyrok w całości wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także o uchylenie wyroku i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu Łodzi, zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, a także na podstawie art. 106 § 3 w związku z art. 193 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o dopuszczenie dowodu ze wskazanych w skardze kasacyjnej wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wraz z uzasadnieniami, na fakt składania przez skarżącego oraz B. Z. wielu rozbudowanych wniosków o udzielenie informacji publicznej stanowiących nadużycie prawa do informacji publicznej.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:
1) art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niezastosowanie i nieodrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, w sytuacji gdy została ona skierowana przeciwko podmiotowi, który nie jest organem w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej;
2) art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 14 ustawy o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa, poprzez niewłaściwe uznanie, że podmiotem zobowiązanym do udzielenia odpowiedzi jest [...] Okręgowa Izba Architektów RP, która zgodnie z ustawą o samorządach zawodowych nie jest organem, a organem jest np. Okręgowa Rada Izby;
3) art. 149 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 ust. 1, art. 2, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy oraz zobowiązanie Izby do rozpoznania wniosków skarżącego, w sytuacji gdy organ nie był zobowiązany do rozpoznania wniosku na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej z powodu nadużycia przez skarżącego prawa do informacji przejawiającym się w dużej ilości i zakresie składanych pism;
4) art. 149 § 1a i § 2, poprzez stwierdzenie, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a następnie wymierzenie grzywny w wysokości 500 złotych, w sytuacji, w której [...] Okręgowa Rada Architektów RP jest podmiotem o ograniczonych możliwościach kadrowych i doświadczeniu w zakresie rozpoznawania spraw o dostęp do informacji publicznej;
5) art. 4 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ nie udzielając odpowiedzi na wniosek dopuścił się naruszenia art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w sytuacji gdy organ nie był zobowiązany do rozpoznania wniosku na postawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej z powodu nadużycia przez skarżącego prawa do informacji przejawiającej się w dużej ilości i zakresie składanych pism;
6) art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez zaniechanie oceny czy wniosek skarżącego stanowił nadużycie przez niego prawa do informacji publicznej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że analiza definicji zawartych w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, art. 3 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa prowadzi do wniosku, że odpowiedzi na wniosek skarżącego powinien udzielić organ samorządu, tj. organ okręgowej izby wymieniony w art. 14 ust. 1 ustawy o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa. Tymczasem skarżący skierował wniosek do [...] Okręgowej Izby Architektów RP, która organem samorządu nie jest, co w ocenie strony skarżącej kasacyjnie winno prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji oraz odrzucenia skargi. Nie ulega bowiem wątpliwości, że podmiot, do którego został skierowany wniosek nie jest organem samorządu zawodowego, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Następnie strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że w jej ocenie w niniejszej sprawie mamy do czynienia z nadużyciem prawa do informacji publicznej przez skarżącego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, składane przez skarżącego wnioski mają bowiem na celu z jednej strony zakłócić działanie Izby, gdyż skarżący wraz z B. Z. składają wiele wniosków tylko po to, by uniknąć konieczności spełnienia wymogów dla udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Ponadto, z uwagi na pełnione wcześniej przez nich role w samorządzie architektów, zdaniem skarżącego kasacyjnie pozyskane przez nich informacje mogą być wykorzystywane w celu szykanowania osób piastujących funkcje publiczne, czy do pozyskiwania informacji o tych osobach, ale nie w celu społecznej kontroli, a dla prowadzenia sporów osobistych i zaspokojenia prywatnych animozji. Jak wskazała strona skarżąca kasacyjnie, nie jest bowiem tajemnicą, że istnieje konflikt pomiędzy skarżącym i B. Z. po jednej stronie, a osobami pełniącymi obecnie funkcje w Radzie Izby po drugiej stronie.
Strona skarżąca kasacyjnie podniosła także, że jej zdaniem w sprawie nie doszło do bezczynności organu, tym bardziej z rażącym naruszeniem prawa. Przede wszystkim w działaniach organu nie można dostrzec bezczynności, tj. zupełnego braku aktywności, gdyż starał się on załatwić sprawę, wystąpił do Krajowej Izby o informację w sprawie działania BIP i możliwości umieszczenia na nim wnioskowanych przez skarżącego informacji. Organ w dniu 24 lutego 2023 r. poinformował Krajową Radę Architektów RP, że nie jest w stanie zamieścić żądanych przez skarżącego informacji w Biuletynie Informacji Publicznej z uwagi na brak dostępu do kodu źródłowego witryny, przez co niezbędne jest udzielenie przez Krajową Radę Architektów RP odpowiednich wytycznych. O powyższym skarżący został poinformowany. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że nie pozostawał bierny i starał się udzielić informacji w formie, która byłaby najbardziej odpowiednia dla skarżącego, czyli za pośrednictwem Biuletynu Informacji Publicznej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o oddalenie żądania zasądzenia od skarżącego na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego i adwokackiego według norm przepisanych. Skarżący odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej podkreślił, że składając wniosek o udostępnienie informacji publicznej należało skierować go do jednostki organizacyjnej, jaką jest okręgowa lub krajowa izba. Sprawy w jej imieniu załatwia zaś rada tej jednostki organizacyjnej. Izba Architektów działa bowiem poprzez swoje ustawowe i statutowe organy, a zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o samorządach zawodowych architektów i inżynierów budownictwa okręgowa rada izby wykonuje zadania samorządu zawodowego na obszarze działania izby, w okresie między zjazdami, w szczególności kieruje działalnością okręgowej izby. Ponadto, skarżący wskazał, że Rada [...] Okręgowej Izby Architektów, do której trafiają wszelkie urzędowe pisma kierowane do Izby, po przyjęciu wniosków, mogła skierować do wnioskodawcy prośbę o dokonanie zmiany adresata wniosku, bądź samodzielnie skierować wniosek do właściwego organu okręgowej izby, zgodnie ze swoją wiedzą i doświadczeniem, a także właściwościami organu.
Nawiązując do zarzutu nadużywania prawa do informacji publicznej skarżący podniósł, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie posługuje się przesłanką "nadużycia prawa do informacji" i tym samym taka przesłanka nie może być podstawą działania organu. Skarżący przypomniał, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Cel pozyskania określonej informacji nie determinuje oceny jej charakteru, a zatem okoliczności dotyczące rzekomych sporów pomiędzy skarżącym, a organem nie mają jego zdaniem znaczenia dla sprawy, bowiem nie wpływają na prawo skarżącego do informacji publicznej.
Ponadto, skarżący zwrócił także uwagę na to, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje sytuacji, w której braki kadrowe czy brak doświadczenia, rozeznania i znajomości aktów prawnych pracowników lub członków organu samorządu zawodowego mogłyby stanowić usprawiedliwienie lub uzasadnioną przeszkodę dla udostępnienia informacji publicznej.
Skarżący podniósł także, że skarżący kasacyjnie stwierdza nieprawdę wskazując, że nie pozostawał bierny, ponieważ starał się udzielić skarżącemu informacji w najbardziej odpowiedniej dla skarżącego formie, tj. za pośrednictwem Biuletynu Informacji Publicznej, którego nie posiadał. Skarżący podkreślił, że wnioski o udostępnienie informacji publicznej dotyczące sprawozdań ze zjazdów nie zawierały żadnych wzmianek na temat Biuletynu Informacji Publicznej, niezrozumiałe jest zatem dlaczego organ uznał, że ta forma udostępnienia informacji publicznej będzie w niniejszej sprawie najwłaściwsza.
W piśmie procesowym z dnia 4 stycznia 2025 r. skarżący rozszerzył wnioski zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną i zażądał także zwrotu od strony skarżącej kasacyjnie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Ze względu na sposób skonstruowania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z faktu związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika wykluczenie możliwości domniemywania intencji strony składającej ten środek zaskarżenia, konkretyzowania jego zarzutów, czy też uzupełniania występujących w nim braków dotyczących podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia.
Ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami p.p.s.a. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Podkreślić należy, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została sporządzona niestarannie, a zwłaszcza nie sprecyzowano w niej podstaw kasacyjnych, o jakich stanowi art. 174 p.p.s.a. ze wskazaniem, czy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną miało miejsce naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, czy naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Skarga kasacyjna nie przyporządkowuje zatem zarzutów do konkretnego punktu art. 174 p.p.s.a. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego brak ten nie uzasadnia wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665), nie stanowi jednak wypełnienia koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika i w znacznym stopniu determinuje wynik kontroli instancyjnej.
Niezależnie od powyższego przechodząc do analizy pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej, który został sformułowany jako naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i nieodrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, w sytuacji gdy została ona skierowana przeciwko podmiotowi, który nie jest organem w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., wskazać należy, że zarzut ten nie mógł odnieść skutku ze względu na jego wadliwą konstrukcję. Poza wskazaną wyżej kwestią niewypełnienia przez autora skargi kasacyjnej obowiązku oznaczenia podstaw kasacyjnych poprzez wskazanie konkretnego naruszenia, czy to z podstawy art. 174 pkt 1 p.p.s.a. jako naruszenia prawa materialnego, czy z podstawy art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jako naruszenia przepisów procesowych, w odniesieniu do konstrukcji omawianego zarzutu, w ramach którego autor skargi kasacyjnej wytyka Sądowi I instancji niezastosowanie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684). Zgodnie jednak z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04, Lex 120212; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05, LEX nr 190971; wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r., II OSK 323/10, LEX nr 1080252). Strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała w treści omawianego zarzutu przepisu, który Sąd niewłaściwie zastosował zamiast przepisu, który zdaniem strony skarżącej kasacyjnie powinien być zastosowany, tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Ponadto, mimo że strona skarżąca kasacyjnie nie oznaczyła podstaw kasacyjnych, wskazany przez nią art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a jest przepisem procesowym o blankietowym (ogólnym) charakterze. Przepis ten określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania i nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. To wszystko czyni omawiany zarzut nieskutecznym.
W ramach drugiego zarzutu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. i art. 14 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (Dz. U. z 2023 r., poz. 551) upatrując naruszenia ww. przepisów w niewłaściwym uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, że podmiotem zobowiązanym do udzielenia odpowiedzi jest [...] Okręgowa Izba Architektów RP, która zgodnie z ustawą o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa nie jest organem, a organem jest np. Okręgowa Rada Izby.
Poza wskazaną wyżej kwestią niewypełnienia przez autora skargi kasacyjnej obowiązku oznaczenia podstaw kasacyjnych, strona skarżąca kasacyjnie na podstawie omawianego zarzutu powołała w sposób nieprecyzyjny przepis, którego naruszenie zarzuca Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Nie dostrzegła bowiem, że art. 14 ustawy o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa składa się z kilku mniejszych jednostek redakcyjnych, tj. z dwóch ustępów, z czego pierwszy z nich składa się z sześciu punktów, a zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117).
Niezależnie jednak od powyższego, o wadliwości tego zarzutu świadczy przede wszystkim jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, że strona skarżąca kasacyjnie na podstawie zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. i art. 14 ustawy o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa, tj. przepisów o charakterze materialnym, kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy upatrując wadliwości działania Sądu I instancji w zakresie ustalenia i oceny statusu konkretnego podmiotu jako podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznych. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego też omawiany zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. oraz nieprecyzyjnie powołanego przez stronę skarżącą kasacyjnie art. 14 ustawy o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa okazał się niezasadny przede wszystkim z tego powodu.
W ramach trzeciego zarzutu autor skargi kasacyjnej podnosi naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. związku z art. 1 ust. 1, art. 2, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p., poprzez "niedostateczne wyjaśnienie sprawy oraz zobowiązanie Izby do rozpoznania wniosków skarżącego, w sytuacji gdy organ nie był zobowiązany do rozpoznania wniosku na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej z powodu nadużycia przez skarżącego prawa do informacji przejawiającej się w dużej ilości i zakresie składanych pism". Na podstawie piątego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie wytyka naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poprzez "niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ nie udzielając odpowiedzi na wniosek dopuścił się naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p., w sytuacji gdy organ nie był zobowiązany do rozpoznania wniosku na postawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej z powodu nadużycia przez skarżącego prawa do informacji przejawiającej się w dużej ilości i zakresie składanych pism", zaś w ramach szóstego zarzutu autor skargi kasacyjnej wytyka Sądowi I instancji naruszenie art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez "zaniechanie oceny czy wniosek skarżącego stanowił nadużycie przez niego prawa do informacji publicznej". Treść omawianych zarzutów umożliwia zatem ich łączne rozpoznanie, bowiem ich istota sprowadza się do wytknięcia Sądowi I instancji pominięcia w realiach niniejszej sprawy faktu nadużycia przez stronę skarżącą kasacyjnie prawa do informacji publicznej, co w ocenie strony skarżącej kasacyjnie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty te okazały się jednak nieskuteczne.
Na tle przywołanych zarzutów, jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę na istotę zjawiska określanego w doktrynie i orzecznictwie jako nadużycie przez określony podmiot przysługującego mu prawa, tj. w realiach prawa publicznego, na zjawisko nadużycia publicznego prawa podmiotowego. Można przyjąć, mając na uwadze wypowiedzi doktryny i orzecznictwa, że nadużycie publicznego prawa podmiotowego oznacza korzystanie z tego prawa i używanie instrumentów służących jego realizacji nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć, chociaż z powoływaniem się na nie.
W polskim porządku prawnym, w którym konstytucyjne prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej ma charakter publicznego prawa podmiotowego o treści pozytywnej, prawodawca w żadnym miejscu nie wskazał wyraźnie, jakie wartości leżą u podstaw skonstruowania przez niego tego rodzaju prawa. Nie uczynił tego zwłaszcza w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Określił jednak, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem politycznym umieszczając art. 61 Konstytucji, kreujący to prawo, wśród unormowań dotyczących wolności i praw politycznych. Jest to pewna wskazówka w odkodowaniu tych wartości. Przyjmując, że u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego leżą wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju państwa, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność, to nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej byłoby przy powoływaniu się na jawność życia publicznego jego wykorzystywanie po to, aby podejmować działania niezgodne z prawem (nie na podstawie i w granicach prawa), godzące w sprawność i rzetelność funkcjonowania instytucji publicznych, a także ukierunkowane na nieposzanowanie przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka bądź pozyskiwanie, gromadzenie i udostępnianie innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Na takie wartości leżące u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej wskazuje również Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że "Celem wprowadzenia prawa do informacji publicznej była realizacja idei jawności życia publicznego, jego demokratyzacja, dążenie do wzrostu zaufania społecznego do władzy publicznej, a w rezultacie poprawa funkcjonowania administracji publicznej. (...) Udostępnienie informacji publicznej wiąże się zawsze z zaangażowaniem personelu urzędniczego i określonych środków technicznych. Związane z tym obowiązki administracji nie są wobec tego obojętne dla efektywności wykonywania innych zadań publicznych. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji, a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy intencje składającego wniosek nie mieszczą się w założeniach aksjologicznych, które legły u podstaw omawianej regulacji prawnej, w tym jeśli wniosek ma na celu udręczenie podmiotu rozpatrującego" (zob. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12; wyrok z dnia 7 września 2019 r., I OSK 2687/17; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2022 r., III OSK 2851/21; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2023 r., III OSK 7265/21).
Z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej, wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12). Odmowa ochrony nie następuje jednak poprzez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, jak sugeruje to treść skargi kasacyjnej, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W realiach niniejszej sprawy choć organ powołuje się na nadużycie przez skarżącego prawa dostępu do informacji publicznej, to do dnia wniesienia skargi na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, nie wydał jednak decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na powyższe.
Należy mieć na uwadze, że istotną przeszkodą w diagnozowaniu nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej może być nieznajomość motywów, jakimi kieruje się podmiot domagający się udzielenia mu informacji publicznej. Jest rzeczą oczywistą, że brak jest jakichkolwiek podstaw domagania się od takiego podmiotu wyjaśniania powodów, dla których chce on skorzystać z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego. W przypadku prawa dostępu do informacji publicznej ustawodawca wyraźnie tę oczywistość potwierdza stanowiąc w art. 2 ust. 2 u.d.i.p., że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Skoro jednak dla stwierdzenia nadużycia tego prawa niezbędne jest ustalenie pozorowania realizacji wartości leżących u jego podstaw, to konieczne jest poznanie rzeczywistego celu wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie konkretnej informacji publicznej. Ustaleń w tym zakresie można dokonywać w oparciu o ocenę okoliczności faktycznych danej sprawy, w tym treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Pomocne może być stanowisko żądającego prezentowane w innych pismach kierowanych do podmiotu zobowiązanego. Znaczenie może mieć okoliczność ponawiania wniosków o udzielenie informacji publicznych już udostępnionych wnioskodawcy albo ogólnodostępnych (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12).
Jednak w realiach niniejszej sprawy, w której nie wydano decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia skarżącemu informacji publicznej z powołaniem się w jej uzasadnieniu na nadużycie przez skarżącego prawa do informacji publicznej, Sąd I instancji oceniając bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej nie miał obowiązku badania sprawy w tym zakresie. Dlatego też omawiane zarzuty, poza ich nieprecyzyjnym charakterem i niewypełnieniem przez autora skargi kasacyjnej obowiązku oznaczenia podstaw kasacyjnych, nie mogły odnieść skutku przede wszystkim z tego powodu.
Wreszcie, nieskuteczny okazał się także zarzut naruszenia "art. 149 § 1a i § 2", poprzez "stwierdzenie, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a następnie wymierzenie grzywny w wysokości 500 złotych, w sytuacji, w której [...] Okręgowa Rada Architektów RP jest podmiotem o ograniczonych możliwościach kadrowych i doświadczeniu w zakresie rozpoznawania spraw o dostęp do informacji publicznej".
Przede wszystkim omawiany zarzut został skonstruowany niestarannie z uwagi na brak wskazania w nim podstawy kasacyjnej, ale także dlatego, że strona skarżąca kasacyjnie powołując "art. 149 § 1a i § 2" nie wskazuje aktu prawnego, którego część stanowi przywoływany przepis. W związku z tym trzeba przypomnieć, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).
Zarzucając niesłuszne stwierdzenie przez Sąd I instancji, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a następnie wymierzenie organowi grzywny, można przypuszczać, że intencją strony skarżącej kasacyjnie było odwołanie się do przepisów p.p.s.a. Dokonując takiej daleko idącej rekonstrukcji zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że wprawdzie zasadniczo sąd drugiej instancji nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), jest to jednak dopuszczalne, gdy pozwala na to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna oraz argumentacja uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340).
Odnosząc się zatem do zrekonstruowanego w powyższy sposób zarzutu naruszenia art. art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 149 § 1a, czy § 2 p.p.s.a. podobnie, jak np. art. 146 § 1, art. 147, art. 145 § 1 czy 151 p.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepis nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie w/w przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14), których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. jednak nie powołano. Brak takich odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem ww. przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu kasacyjnie zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a.
Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do zasądzenia na rzecz strony przeciwnej do strony skarżącej kasacyjnie, tj. na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z tego powodu, że pismo zawierające wniosek o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, zostało wniesione po upływie 14 dni od daty otrzymania odpisu skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 179 zd. 1 p.p.s.a. strona, która nie wniosła skargi kasacyjnej, może wnieść do wojewódzkiego sądu administracyjnego odpowiedź na skargę kasacyjną w terminie czternastu dni od daty doręczenia jej skargi kasacyjnej. Złożenie odpowiedzi na skargę kasacyjną po terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. powoduje, że pismo to traci ten przymiot i staje się zwykłym pismem procesowym (tak NSA w wyroku z dnia 22 listopada 2017 r. sygn. akt I FSK 1377/17, opub. w Lex nr 2428632). W tej zaś sprawie odpis skargi kasacyjnej strona przeciwna do strony ją wnoszącej otrzymała w dniu 24 października 2023 r., zaś pismo zawierające wniosek o zasądzenie kosztów na rzecz skarżącego złożono w dniu 7 stycznia 2025 r. Ponadto, w okolicznościach niniejszej sprawy skarżący nie poniósł kosztów sądowych w postępowaniu kasacyjnym, a złożona przez niego odpowiedź na skargę kasacyjną, a następnie wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, zostały sporządzone przez niego osobiście.
Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku dowodowego sformułowanego w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że ze względu na konstrukcję skargi kasacyjnej w sprawie nie występują wątpliwości wymagające wyjaśnienia, oddalił wniosek dowodowy zawarty w skardze kasacyjnej.