III OSK 3005/23

III OSK 3005/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /przewodniczący/
Maciej Kobak
Mirosław Wincenciak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Łd 513/23 - Wyrok WSA w Łodzi z 2023-07-27
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1219
art. 185 ust. 1
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 513/23 w sprawie ze skargi A.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 5 sierpnia 2022 r. nr KO.461.16.2022 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 27 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 513/23 oddalił skargę A.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 5 sierpnia 2022 r. nr KO.461.16.2022 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza.
U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Starosta [...] decyzją z dnia 7 października 2020 r. znak: OS.6224.1. 2020, działając na podstawie art. 183 ust. 1, art. 188 ust. 1 i ust. 2 i art. 224 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm., dalej w skrócie: "p.o.ś."), udzielił prowadzącemu instalację [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą [...] (dalej w skrócie: "Spółka") pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji do produkcji i naprawy przyczep, znajdującej się na terenie zakładu zlokalizowanego w granicach nieruchomości gruntowej, na którą składają się działki o numerach: [...] oraz części działek ewidencyjnych o numerach: [...]. Od powyższej decyzji nie wniesiono odwołania w związku z czym stała się ona ostateczna.
W dniu 29 kwietnia 2021 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynął wniosek A.M. (dalej w skrócie: "skarżąca") o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej w/w decyzją Starosty [...] z dnia 7 października 2020 r.
Postanowieniem z dnia 22 września 2021 r. znak: OS.6224.1.2020 Starosta [...] wznowił postępowanie w sprawie, zaś decyzją z dnia 4 kwietnia 2022 r. znak: OS.6224.1.2020, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a."), odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 7 października 2020 r., udzielającej Spółce pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji do produkcji i naprawy przyczep. Organ pierwszej instancji przywołał treść art. 185 ust. 1 p.o.ś. i stwierdził, że skoro A.M. nie jest prowadzącym instalację, zaś w związku z eksploatacją instalacji nie utworzono obszaru ograniczonego użytkowania – nie przysługuje jej status strony w postępowaniu, a zatem nie ma podstaw do oceny pozostałych przesłanek wskazanych we wniosku skarżącej o wznowienie postępowania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia 5 sierpnia 2022 r. nr KO.461.16.2022 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji z dnia 4 kwietnia 2022 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium przywołało treść art. 16 § 1, art. 28, art. 145 § 1, art. 145a, art. 145 aa, art. 145b, art. 147, art. 148, art. 149, art. 150 § 1 i art. 151 § 2 k.p.a. oraz wyjaśniło, że interes prawny legitymujący stronę postępowania wywodzi się z prawa materialnego i musi to być własny interes danego podmiotu. Przy badaniu legitymacji procesowej wnoszącego środek zaskarżenia lub innych osób (stron postępowania) nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny danej osoby, a jedynie to, czy interes taki jej przysługuje. Przy czym przymiot strony w danym postępowaniu musi być badany nie tylko z uwzględnieniem przepisu art. 28 k.p.a., ale również przepisów szczególnych, które modyfikują zasady uznawania określonych podmiotów za strony postępowania. Kolegium wskazało, że przepis art. 185 ust. 1 p.o.ś. modyfikuje krąg stron postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza, w stosunku do normy ogólnej, bowiem ogranicza ten krąg do prowadzącego instalację oraz do władającego powierzchnią ziemi na obszarze ograniczonego użytkowania, w przypadku, gdy taki obszar został utworzony w związku z eksploatacją instalacji. Podkreślenia wymaga, że obszar ograniczonego użytkowania tworzy sejmik województwa lub rada powiatu w drodze uchwały. Uchwała ustanawiająca obszar ograniczonego użytkowania podejmowana jest na podstawie art. 135 ust. 1 lub 2 p.o.ś. i ma charakter aktu prawa miejscowego. W konsekwencji uznać należy, iż w omawianej sprawie krąg stron postępowania został ograniczony i może ulegać poszerzeniu tylko i wyłącznie wówczas, gdy został wyznaczony obszar ograniczonego użytkowania zgodnie z regułami wynikającymi z art. 135-136 p.o.ś. Bez podjęcia przez sejmik województwa uchwały w tym zakresie, krąg stron postępowania w sprawie wydania pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza będzie zatem obejmował tylko prowadzącego instalację. Podmioty niemieszczące się w katalogu wskazanych w hipotezie przepisu art. 185 ust. 1 p.o.ś., mogą natomiast dochodzić obrony swoich praw (interesów), ale w ramach innych postępowań administracyjnych lub w postępowaniu przed sądem powszechnym orzekającym w sprawie roszczeń negatoryjnych i odszkodowawczych. Kolegium wyjaśniło, że A.M. nie jest osobą prowadzącą instalację na terenie zakładu zlokalizowanego w granicach w/w nieruchomości gruntowej. Nie posiada ona również tytułu prawnego do władania całością lub częścią instalacji, o której mowa w kwestionowanej decyzji. Jednocześnie Kolegium wskazało, że dla instalacji do produkcji i naprawy przyczep, znajdującej się na terenie zakładu zlokalizowanego w [...] w granicach nieruchomości gruntowej, na którą składają się działki o numerach: [...] oraz części działek ewidencyjnych o numerach: [...], eksploatowanej przez [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą [...], ani Sejmik Województwa [...] ani Rada Powiatu [...] nie utworzyły w drodze uchwały obszaru ograniczonego użytkowania. W świetle w/w przepisów A.M. nie posiada zatem przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Powoływana okoliczność, że skarżąca jest właścicielką działek o numerach: [...], obręb [...], znajdujących się w bliskiej okolicy terenu objętego decyzją Starosty [...] z dnia 7 października 2020 r., nie powoduje, że jest ona stroną tego postępowania.
Powyższa decyzja Kolegium stała się przedmiotem skargi A.M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia 25 lipca 2023 r. skarżąca uzupełniła skargę, przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych na poparcie swoich twierdzeń oraz wskazując, że jest ona stroną postępowania wznowieniowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W motywach powołanego na wstępie wyroku wskazał, że interes prawny, którego ustalenie czy wykazanie decyduje o aktualizacji zakresu podmiotowego w konkretnym postępowaniu, jest kategorią normatywną mającą swoje źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia, a zarazem ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania. Tym samym ocena interesu prawnego dokonywana jest na gruncie konkretnej sprawy, w odniesieniu do rozstrzygnięcia, jakie zapadło w postępowaniu, którego wznowienia domaga się podmiot we wniosku.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie skarżąca wniosła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty [...] z dnia 7 października 2020 r., udzielającą prowadzącej instalację Spółce pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji do produkcji i naprawy przyczep, znajdującej się na terenie zakładu zlokalizowanego w granicach w/w nieruchomości gruntowej. Analizując warunki wydania powyższej decyzji WSA w Łodzi wskazał, że rozstrzygnięcie to podjęte zostało na podstawie art. 181 ust. 1 pkt 2 p.o.ś., który uprawnia organ ochrony środowiska (jakim z mocy art. 376 pkt 2 p.o.ś. jest także starosta) do udzielenia pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza. Pozwolenie wydawane jest w drodze decyzji (art. 183 ust. 1 p.o.ś.) na wniosek prowadzącego instalację (art. 184 ust. 1 p.o.ś.). Zgodnie z art. 185 ust. 1 p.o.ś., stronami postępowania o wydanie pozwolenia (w tym pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza) są prowadzący instalację oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. Ustawodawca określił zatem wprost, jakie podmioty legitymują się przymiotem strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza. Regulację tę należy traktować jako normę szczególną w stosunku do normy ogólnej wynikającej z art. 28 k.p.a., zawierającej ogólną definicję strony postępowania administracyjnego. Przepis ten ma zatem pierwszeństwo przed art. 28 k.p.a. i wyłącza jego stosowanie.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, norma zawarta w art. 185 ust. 1 p.o.ś. ma zastosowanie nie tylko w odniesieniu do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym w sprawie wydania pozwolenia, ale również implikuje określenie stron w postępowaniach prowadzonych w trybach nadzwyczajnych, zmierzających do weryfikacji decyzji wydanych w postępowaniu zwykłym, a zatem także do postępowania wznowieniowego. Wskazać należy, że przepis art. 185 ust. 1 p.o.ś. odczytywany przez pryzmat wykładni funkcjonalnej prowadzi do wniosku, że skoro ustawodawca przewidział konieczność rozszerzenia kręgu stron (poza wnioskodawcą) tylko wówczas, gdy w związku z instalacją utworzono obszar ograniczonego użytkowania, a więc w przypadkach szczególnie zagrażających środowisku i spełniających warunki opisane w art. 135 p.o.ś., to brak jest podstaw do poszerzania kręgu stron wówczas, gdy organ ma dokonać wznowienia decyzji na wniosek podmiotu innego niż wnioskodawca. Wznowienie postępowania polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy w celu sprawdzenia, czy jakaś wada postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Skoro zatem sprawa jest ponownie rozpatrywana, to krąg stron powinien ustalać przepis szczególny mający zastosowanie przy trybie zwykłym. Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym na tle omawianego przepisu przyjmuje się, że brak jest podstaw do budowania odmiennego pojęcia strony w zależności od trybu prowadzonego postępowania. Skoro art. 28 k.p.a. definiuje "stronę" na użytek wszystkich postępowań uregulowanych w k.p.a., to wyjątek ustanowiony w art. 185 ust. 1 p.o.ś. także obejmuje wszystkie sposoby załatwiania spraw określonych w art. 180 ust. 1 p.o.ś., w tym postępowanie wznowieniowe (por. wyroki NSA z dnia: 26 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1475/07 i 30 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 1303/12). Z tych względów nie można zgodzić się z koncepcją skarżącej, według której w postępowaniu nadzwyczajnym legitymację strony można wywodzić z innego przepisu, aniżeli w postępowaniu zwykłym i rozważać przymiot strony w kontekście ogólnej normy wynikającej z art. 28 k.p.a. Jednocześnie na powyższą ocenę nie ma wpływu wskazywany przez skarżącą fakt, że została ona uznana za stronę w innych postępowaniach wymienionych w skardze, gdyż analiza jej legitymacji procesowej w tych sprawach następowała na podstawie odrębnych przepisów. Ponadto w poglądach doktryny dotyczących art. 185 ust. 1 p.o.ś. wskazuje się, iż podmioty, które nie mieszczą się w kręgu wskazanym przez ten przepis, a więc którym nie przysługuje przymiot strony postępowania, mogą dochodzić ochrony swoich praw (interesów) w postępowaniach odrębnych od postępowania administracyjnego, m.in. w postępowaniu przed sądem powszechnym mającym za przedmiot realizację roszczeń negatoryjnych i odszkodowawczych (por. K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Wyd. Wolters Kluwer business, Warszawa 2011, s. 308).
W konsekwencji WSA w Łodzi stwierdził, że skoro w związku z eksploatacją instalacji objętej decyzją z dnia 7 października 2020 r. nie utworzono obszaru ograniczonego użytkowania, to nie ulegało wątpliwości, że w świetle art. 185 ust. 1 p.o.ś. skarżącej nie przysługiwał przymiot strony postępowania w sprawie wydania tej decyzji (skarżąca nie jest podmiotem władającym obszarem ziemi w obszarze ograniczonego użytkowania). Z tego też względu skarżąca nie mogła skutecznie wystąpić z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia 7 października 2020 r.
Odnosząc się natomiast do wniosków dowodowych skarżącej zawartych w piśmie z dnia 18 lipca 2023 r., Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że postępowanie przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do dokonania nowych ustaleń faktycznych, bowiem sąd administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego, a jedynie kontroluje prawidłowość postępowania przeprowadzonego przez organy administracyjne. Załączone kserokopie dokumentów potwierdzają, że skarżąca jest stroną innych postepowań, jednak nie ma to wpływu na ocenę, czy ma ona interes prawny w postępowaniu dotyczącym wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia 7 października 2020 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiodła A.M. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzuciła:
I) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.:
1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi, w sytuacji, gdy:
a) obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było dokonanie właściwej oceny rodzaju pozwolenia emisyjnego, jakie winno być wydane dla instalacji Spółki, co w świetle art. 218 p.o.ś. miało fundamentalne znaczenie dla oceny interesu skarżącej w sprawie o wznowienie postępowania, w którym wydano pozwolenie emisyjne z dnia 7 października 2020 r.;
b) przy właściwej ocenie stanu faktycznego sprawy Sąd pierwszej instancji winien przyjąć, iż dla instalacji eksploatowanej przez Spółkę wymagane jest pozwolenie zintegrowane, a nie pozwolenie emisyjne;
c) przy właściwej ocenie stanu faktycznego sprawy w zakresie rodzaju instalacji właściwej dla instalacji Spółki, Sąd pierwszej instancji doszedłby do przekonania, iż skarżącej przysługuje przymiot strony w postępowaniu zwykłym dotyczącym wydania pozwolenia zintegrowanego;
d) Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż skarżąca – w związku z art. 185 ust. 1 p.o.ś. – nie posiada legitymacji do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia emisyjnego Starosty [...] z dnia 7 października 2020 r., gdyż status ten przysługuje skarżącej w związku z zakazem rozszerzania zakresu stosowania przepisów lex specialis;
2) art. 1 w zw. z art. 134 § 1 i art. 170 p.p.s.a., polegające na zaniechaniu obowiązku uwzględnienia z urzędu innych okoliczności ujawnionych w toku prowadzonego postępowania, o ile uzasadniałyby one uwzględnienie skargi, w tym zwłaszcza kontrolę prawidłowości wydania pozwolenia emisyjnego, zamiast pozwolenia zintegrowanego, co miało na celu dokonanie przez Sąd pierwszej instancji, w oparciu o akta sprawy, kontroli działania organów administracji publicznej, zbadanie, czy organy nie naruszyły prawa, czy prawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne oraz czy ustalenia faktyczne w toku postępowania i dokonana ocena prawna były prawidłowe, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego wykonania funkcji kontrolnej działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, zwłaszcza z art. 218 i art. 201 p.o.ś.;
3) art. 77 k.p.a., poprzez oddalenie wniosków dowodowych skarżącej zgłoszonych przy piśmie z dnia 18 lipca 2023 r., które to dowody, gdyby zostały poddane prawidłowej analizie przez WSA w Łodzi, wykazałyby konieczność uzyskania dla instalacji Spółki pozwolenia zintegrowanego, a nie pozwolenia emisyjnego;
II) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 185 ust. 1 p.o.ś., poprzez:
a) dokonanie jego interpretacji wbrew wykładni językowej, która to wykładnia (prawidłowa) winna doprowadzić Sąd pierwszej instancji do wniosku, iż z brzmienia art. 185 ust. 1 p.o.ś. nie sposób wywieść, że przepis ten, odnoszący się do postępowania zwykłego, ma zastosowanie do postępowania nadzwyczajnego, oraz że nie ma innego przepisu stwierdzającego wprost, że stroną postępowania wznowieniowego może być wyłącznie strona postępowania zwykłego;
b) dokonanie jego oceny w oparciu o wykładnię systemową w sposób nieuprawniony, a która to wykładnia (prawidłowa) winna doprowadzić Sąd pierwszej instancji do odmiennych wniosków, aniżeli te zawarte w treści wyroku;
c) dokonanie oparcia rozstrzygnięcia na wykładni funkcjonalnej tego przepisu bez właściwego uzasadnienia;
d) błędne i bezpodstawne uznanie, iż skarżąca nie ma uprawnienia do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania dotyczącego wydania pozwolenia zintegrowanego (właściwego dla instalacji Spółki), jak i w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym pozwolenia emisyjnego Starosty [...] z dnia 7 października 2020 r., w sytuacji, gdy uprawnienie takie:
- w świetle art. 218 p.o.ś., w odniesieniu do pozwolenia zintegrowanego, skarżącej przysługuje;
- przysługuje skarżącej w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną na podstawie art. 28 k.p.a.;
2) art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1094 ze zm., dalej w skrócie: "ustawa środowiskowa"), poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że skarżąca wywodzi swój interes prawny w postępowaniu wznowieniowym wprost z faktu bycia stroną innych postępowań wymienionych w skardze, podczas gdy interes prawny w tym postępowaniu wiąże ona z konkretnymi przepisami (w tym z art. 86 ust. 1 ustawy środowiskowej) gwarantującymi dokonanie oceny oddziaływań przed wydaniem pozwolenia na emisję;
3) art. 201 ust. 1 w zw. art. 201 ust. 2 p.o.ś. w zw. z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. z 2014 r., poz. 1169), poprzez jego niezastosowanie i brak oceny zasadności wydania pozwolenia emisyjnego, zamiast pozwolenia zintegrowanego, a także brak wskazania przyczyn, dla których WSA w Łodzi uznał za zasadne utrzymanie przez Kolegium w mocy decyzji Starosty [...] o udzieleniu "pozwolenia emisyjnego", mimo że z akt sprawy wynika, że wymagane dla tej instalacji jest "pozwolenie zintegrowane".
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i ponowne rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych oraz oświadczyła, iż zrzeka się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Wprawdzie, co do zasady, jako pierwsze rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż rozważanie prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego jest możliwe jedynie w przypadku stwierdzenia braku naruszeń przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jednak w tej sprawie zestawienie zarzutów oraz ich uzasadnienia wskazuje, że powinny być one rozpoznane łącznie.
Istota powołanych w niniejszej sprawie zarzutów kasacyjnych sprowadza się do dwóch zagadnień.
Pierwsze z nich dotyczy zakwestionowania stanowiska orzekających w sprawie organów, podzielonego przez Sąd pierwszej instancji, że w świetle art. 185 ust. 1 p.o.ś., który ma w tej sprawie zastosowanie, A.M. nie przysługuje status strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia 7 października 2020 r. znak: OS.6224.1. 2020, udzielającej prowadzącemu instalację [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą [...] pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji do produkcji i naprawy przyczep, znajdującej się na terenie zakładu zlokalizowanego w granicach nieruchomości gruntowej, na którą składają się działki o numerach: [...] oraz części działek ewidencyjnych o numerach: [...]. W ocenie skarżącej kasacyjnie, przepis art. 185 ust. 1 p.o.ś., odnoszący się do postępowania zwykłego, nie ma zastosowania do postępowania nadzwyczajnego, a więc nie mógł on być stosowany do postępowania wszczętego wnioskiem skarżącej o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej w/w decyzją Starosty [...] z dnia 7 października 2020 r.
Drugie zagadnienie dotyczy natomiast próby podważania przez skarżącą kasacyjnie prawidłowości decyzji Starosty [...] z dnia 7 października 2020 r., poprzez twierdzenie, iż zamiast wydania pozwolenia emisyjnego dla przedmiotowej instalacji, organ winien był wydać pozwolenie zintegrowane (co miało także fundamentalne znaczenie dla oceny interesu prawnego skarżącej kasacyjnie w świetle art. 218 p.o.ś. w tej sprawie), jak również poprzez twierdzenie, że swój interes prawny w postępowaniu wznowieniowym skarżąca kasacyjnie wywodzi między innymi z art. 86 ust. 1 ustawy środowiskowej, bowiem w toku postępowania wykazała ona, że organ wydał pozwolenie emisyjne dla instalacji, dla której nie dokonano oceny oddziaływania na środowisko, a zatem postąpił wbrew nakazowi wynikającemu z w/w przepisu, działając przy tym w sprzeczności z prawem Unii Europejskiej i orzeczeniami TSUE.
Odnosząc się do pierwszej kwestii, zauważyć należy, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest odmowa uchylenia – w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania (na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 5 k.p.a.) – ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 7 października 2020 r., udzielającej prowadzącej instalację Spółce pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji do produkcji i naprawy przyczep, znajdującej się na terenie zakładu zlokalizowanego we wskazanych granicach nieruchomości gruntowej. Krąg stron postępowania o wydanie pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza został zdefiniowany w art. 185 ust. 1 p.o.ś, który stanowi, że stronami postępowania o wydanie pozwolenia są prowadzący instalację oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie podkreśla się, że treść art. 185 ust. 1 p.o.ś. wyraźnie ogranicza krąg stron postępowania w postępowaniu dotyczącym wydawania pozwoleń emisyjnych jedynie do prowadzącego instalację, której dotyczyć ma pozwolenie, oraz do podmiotów władających powierzchnią ziemi na obszarze ograniczonego użytkowania, jeśli został on utworzony w związku z eksploatacją instalacji. Wskazuje się także, że przepis art. 185 ust. 1 p.o.ś. jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a., a zatem jako wyjątek od ogólnych zasad procedury administracyjnej powinien być on rozumiany ściśle (por. wyroki NSA z dnia: 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt III OSK 5876/21; 12 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 412/21; 18 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2710; 23 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1367/17; 23 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1737/09; 26 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1475/07; 11 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 197/07). Podkreślić zatem należy, iż w sytuacji, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie i jednoznacznie wskazuje kto jest stroną w danym postępowaniu (a taka sytuacja ma miejsce na gruncie tej sprawy), to ma on pierwszeństwo przed art. 28 k.p.a. jako przepis szczególny, wyłączający zastosowanie tego ostatniego. Ponadto w doktrynie wskazuje się, że inne podmioty, niemieszczące się w kręgu podmiotów wskazanych w art. 185 ust. 1 p.o.ś., mogą dochodzić obrony swoich praw (interesów), ale może się to odbyć w ramach innych postępowań administracyjnych lub w postępowaniu przed sądem powszechnym, orzekającymi w sprawie roszczeń negatoryjnych i odszkodowawczych (por. Prawo ochrony środowiska. Komentarz, wyd. V, K. Gruszecki – Lex; P. Korzeniowski, Pozwolenie emisyjne w prawie ochrony środowiska, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2020, s. 212).
Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, omówione wyżej i wynikające z art. 185 ust. 1 p.o.ś., zasady ustalania kręgu stron w postępowaniu zwykłym, dotyczącym udzielenia pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza, będą miały zastosowanie również do postępowania nadzwyczajnego – w tym przypadku do postępowania wszczętego wnioskiem skarżącej o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej w/w decyzją Starosty [...] z dnia 7 października 2020 r. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, iż interes prawny, którego ustalenie decyduje o zakresie podmiotowym konkretnego postępowania, jest kategorią normatywną, mającą swoje źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia, która jest ściśle związana z przedmiotem prowadzonego postępowania. Tym samym ocena interesu prawnego dokonywana jest na gruncie konkretnej sprawy, w odniesieniu do rozstrzygnięcia, jakie zapadło w postępowaniu, którego wznowienia domaga się podmiot we wniosku. Omówiona norma z art. 185 ust. 1 p.o.ś. ma więc zastosowanie nie tylko w odniesieniu do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym (tutaj – postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia 7 października 2020 r.), ale również determinuje określenie takiego samego kręgu stron w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym, zmierzającym do weryfikacji decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. WSA w Łodzi dokonał zatem prawidłowej interpretacji art. 185 ust. 1 p.o.ś., jako przepisu określającego strony każdego postępowania mającego za przedmiot udzielenie pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza (art. 180 pkt 1 p.o.ś.), tj. strony postępowania w sprawie takiego pozwolenia w trybie zwykłym, jak również w sprawie wznowienia tego postępowania, stwierdzenia nieważności takiej decyzji, bądź jej uchylenia w trybie art. 154 czy art. 155 k.p.a. Skoro przepis art. 28 k.p.a. definiuje "stronę" na użytek wszystkich postępowań uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego, to zasadne jest w takim razie przyjęcie, iż wyjątek określony w art. 185 ust. 1 p.o.ś. obejmuje wszystkie sposoby załatwiania spraw określonych w art. 180 pkt 1 p.o.ś. (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1475/07). Biorąc zatem pod uwagę, iż postępowanie nadzwyczajne w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza stanowi jedynie odrębną sprawę procesową w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza – uznać należy, iż brak jest racjonalnych przesłanek do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego dotyczącego przedmiotowego pozwolenia. W obu tych postępowaniach normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest bowiem art. 185 ust. 1 p.o.ś. WSA w Łodzi zasadnie zatem skonstatował, że skoro w związku z eksploatacją instalacji objętej decyzją z dnia 7 października 2020 r. nie utworzono obszaru ograniczonego użytkowania, to nie ulegało wątpliwości, że w świetle art. 185 ust. 1 p.o.ś. skarżącej kasacyjnie nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym w/w decyzją, jak również z tej przyczyny nie mogła ona skutecznie wystąpić z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją.
Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące omówionej kwestii należało uznać za niezasadne.
Na uwzględnienie nie zasługiwała także druga grupa zarzutów, koncentrujących się na próbie podważania przez skarżącą kasacyjnie prawidłowości decyzji Starosty [...] z dnia 7 października 2020 r. Należy bowiem wyjaśnić, iż prawidłowo stwierdzony powyżej brak legitymacji skarżącej kasacyjnie do żądania wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia 7 października 2020 r. – wyznaczył zakres postępowania administracyjnego, a w konsekwencji także zakres rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej. Powyższa okoliczność sprawiła zatem, iż w niniejszym postępowaniu nie było dopuszczalne badanie zgodności z prawem w/w decyzji z dnia 7 października 2020 r. WSA w Łodzi nie mógł tym samym dokonywać oceny podniesionych w skardze zarzutów, w których skarżąca kwestionuje prawidłowość wydania przez Starostę [...] pozwolenia emisyjnego dla przedmiotowej instalacji, podczas gdy, jej zdaniem, organ winien był wydać pozwolenie zintegrowane. Z uwagi na wskazany wyżej przedmiot niniejszej sprawy i granice jej rozpoznania, wyznaczone podstawą materialnoprawną decyzji z dnia 7 października 2020 r. (art. 180 pkt 1 p.o.ś.), a więc wydanej wyłącznie w zakresie pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza – jedyną normą określającą krąg stron tego postępowania był art. 185 ust. 1 p.o.ś. W konsekwencji, zamierzonego przez skarżącą kasacyjnie skutku nie mogło odnieść powoływanie się na interes prawny wynikający z art. 218 p.o.ś., czy też z art. 86 ust. 1 ustawy środowiskowej, bowiem przepisy te nie miały zastosowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 7 października 2020 r.
Ponadto niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 77 k.p.a., poprzez oddalenie przez Sąd pierwszej instancji wniosków dowodowych zgłoszonych przy piśmie skarżącej z dnia 18 lipca 2023 r. WSA w Łodzi nie stosował bowiem (i nie mógł zastosować) wskazanego przepisu procedury administracyjnej, zaś przedmiotowe wnioski dowodowe oddalił w oparciu o art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.
Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.