III OSK 3001/23

III OSK 3001/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ireneusz Dukiel
Rafał Stasikowski /przewodniczący sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III SAB/Gl 116/23 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2023-06-07
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 4 ust. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia NSA Sławomir Wojciechowski sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" S.A. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 czerwca 2023 r., sygn. akt III SAB/Gl 116/23 w sprawie ze skargi M. K. na bezczynność "[...]" S.A. z siedzibą w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od "[...]" S.A. z siedzibą w B. na rzecz M. K. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 7 czerwca 2023 r., III SAB/Gl 116/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi M. K. na bezczynność "[...]" S.A. w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: 1) stwierdził bezczynność organu oraz że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2) zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od zwrotu akt; 3) zasądził od spółki na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Pismem datowanym na 5 stycznia 2022 r. (wpływ do organu 19 stycznia 2023 r.) skarżący zwrócił się do "[...]" S.A. w B. o udostępnienie następujących informacji:
- ile w poszczególnych latach 2018-2022 do dnia udzielenia odpowiedzi na poniższy wniosek spółka wydała na darowizny, działania o charakterze sponsoringu oraz wsparcie lokalnych inicjatyw i lokalnej społeczności z podaniem beneficjentów i kwot. Prosił także o podanie w której pozycji bilansu oraz rachunku zysków i strat powyższe kwoty zostały uwzględnione;
- przedstawienie dokumentów przetargowych - jeśli były wymagane - związanych z wyborem firmy konsultingowej E.P. oraz o podanie zamówień na usługi firmy E.P. oraz kwoty za lata 2018-2022 do dnia udzielenia odpowiedzi na poniższy wniosek;
- ile łącznie za lata 2018-2022 do dnia udzielenia odpowiedzi na poniższy wniosek wydano na szkolenia oraz finansowanie studiów dla pracowników. Poprosił o wyszczególnienie puli na szkolenia osobno oraz na studia osobno. Jaka część przypadła na usługi firmy E.P.?
- Czy został zabudżetowany na przyszłe okresy koszt budowy krytej pływalni z parkiem edukacji ekologicznej? Jeśli tak to w jakiej formie i z jakich środków będzie finansowany z podziałem na źródła finansowania;
- jakie środki zostały przeznaczone na działalność prospołeczną wymienioną w punkcie IX str. 18 sprawozdania zarządu z działalności spółki z 2021 r. z podziałem na beneficjentów;
- jakie środki zostały przeznaczone na działalność prospołeczną wymienioną w sprawozdaniu zarządu z działalności spółki za 2018-2020 r. z podziałem na beneficjentów;
- co obejmuje pojęcie fundusze specjalne pkt 4 III Zobowiązania krótkoterminowe oraz inne pkt i) inne w II zobowiązania krótkoterminowe Bilans-Pasywa za rok 2022.
W odpowiedzi z 2 lutego 2023 r. spółka wskazała, że określone we wniosku informacje nie podlegają udostępnieniu w trybie Konstytucji RP i ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej "u.d.i.p."). Spółka nie jest bowiem organem władzy publicznej, stąd też u.d.i.p. nie ma do niej zastosowania w nieograniczonym zakresie i nie kreuje uprawnienia do żądania od niej wszelkich przetwarzanych lub posiadanych przez nią informacji. Realizuje ona zadania władzy publicznej w zakresie, w jakim prowadzi działalność związaną z doprowadzaniem wody oraz odprowadzaniem ścieków do mieszkańców, eksploatuje także określony majątek należący do jednostek samorządu terytorialnego. Są to jednak jedynie poszczególne odcinki wodociągów oraz kanalizacji sanitarnej. Spółka, jako osoba prawna, prowadzi działalność w oparciu o własny majątek. Zdaniem spółki ustawa może więc potencjalnie mieć do niej zastosowanie, jednak jedynie w wymienionych wyżej obszarach prowadzonej przez nią działalności gospodarczej. Natomiast żadne z zadanych pytań nie było związane z realizowaną przez spółkę działalnością wodno-kanalizacyjną, a więc zadaniami z zakresu władzy publicznej. Nie dotyczą one zatem informacji o sprawach publicznych. Wyjaśniła też, że wykonuje obowiązki sprawozdawcze zgodnie z ustawą o rachunkowości oraz zasadami obowiązującymi ją jako spółkę publiczną.
Pismem z 2 lutego 2023r. skarżący wniósł skargę na bezczynność spółki
w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, o którą wystąpił wnioskiem z 5 stycznia 2022 r.
W odpowiedzi na skargę spółka wniosła o jej oddalenie.
Uwzględniając skargę, sąd I instancji wskazał, że wniosek skierowany był do spółki wykonującej zadania publiczne w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 40) zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych. W ocenie sądu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zobowiązuje do udostępniania informacji podmioty, w których jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Definicję legalną pozycji dominującej zawiera art. 4 pkt 10 ustawy z 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2021 r. poz. 275, z późn. zm.; dalej "u.o.k.i.k."), z którego wynika, że ilekroć w ustawie tej jest mowa o pozycji dominującej rozumie się przez to pozycję przedsiębiorcy, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym przez stworzenie mu możliwości działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów; domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku właściwym przekracza 40%. Zdaniem sądu zastosowanie art. 4 pkt 10 u.o.k.i.k. do określenia pozycji dominującej w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. oznacza odniesienie tej pozycji do wewnętrznej struktury osoby prawnej, dlatego należy uznać, że Skarb Państwa ma pozycję dominującą w osobie prawnej, gdy jego udział w tej osobie przekracza 40% (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 27 stycznia 2022 r., IV SAB/Wr 321/21).
Sąd I instancji zauważył, że zdaniem organu nieuprawnione jest twierdzenie skarżącego, że gmina posiada w nim 100% akcji, gdyż posiada ich tylko 51%. Jednak w świetle ww. przepisu, nawet jeśli gmina ma w spółce jedynie 51%, to nie zmienia to ogólnej konkluzji, że jednostka samorządu terytorialnego, czyli podmiot publiczny, posiada w niej udział przekraczający 40%, a więc nadający jej pozycję dominującą. Zatem spełniona została przesłanka podmiotowa do ujawnienia informacji. Sąd ten powołał się na art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p., który stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują, bez ograniczenia, że chodzi tylko o majątek uzyskany z wykonywania zadań publicznych. Zdaniem sądu wiedzą notoryjną jest, że zarówno dostawa wody, jak i odprowadzanie ścieków są usługami odpłatnymi. Zatem wydatki spółki pochodzą – przynajmniej częściowo - ze środków uzyskanych z przedmiotu jego działalności w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej. Oznacza to, że została spełniona także druga przesłanka, warunkująca konieczność załatwienia wniosku skarżącego w trybie u.d.i.p.
Sąd I instancji stwierdził, że wniosek strony wpłynął do organu 19 stycznia 2023 r. Wobec treści art. 13 ust. 1 u.d.i.p. termin do jego załatwienia upłynął więc 2 lutego 2023 r. Organ co prawda przesłał stronie pismo z zachowaniem tego terminu, jednak zajęte w nim stanowisko nie zawierało odpowiedzi na pytania postawione przez skarżącego, co uzasadniało stwierdzenie bezczynności. Jednocześnie sąd nie stwierdził, aby bezczynność miała charakter rażący, po pierwsze właśnie z racji terminowej reakcji na wniosek, po wtóre dlatego, że działanie organu nie wskazywało na zamiar celowego unikania udzielenia informacji, lecz było wynikiem błędnej oceny ciążących na organie obowiązków. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła spółka, zaskarżając wyrok
w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Nadto wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego:
a. art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez sąd I instancji, że informacją publiczną podlegającą udostępnieniu przez spółkę jest każda informacja dotycząca jej majątku ("bez ograniczenia, że chodzi tylko o majątek uzyskany z wykonywania zadań publicznych"), podczas gdy takie stanowisko jest nieuprawnione, bowiem obowiązek dotyczy jedynie informacji publicznej, a spółka będąca podmiotem prywatnym (spółką prawa handlowego) nie tylko wykonuje określone zadania publiczne, ale także prowadzi "własną" działalność gospodarczą nastawioną na osiągnięcie ekonomicznego zysku, co powoduje, że informacją publiczną podlegającą udostępnieniu mogą być wyłącznie informacje związane z wykonywaniem zadań publicznych. Spółka nie jest obowiązana do udostępnienia wszystkich przetwarzanych lub posiadanych przez siebie informacji. Wyłączone spod reżimu u.d.i.p. są informacje dotyczące działalności komercyjnej spółki, w tym także w zakresie majątku jakim dysponuje i przeznacza na tę część działalności, tj. informacje wykraczające poza zakres wykonywanych zadań publicznych, np. realizacja działalności inwestycyjnej o charakterze wyłącznie komercyjnym. Zakres udostępnianej informacji będzie obejmował informacje wytworzone wyłącznie przy realizacji przewidzianych prawem zadań, tj. zadań publicznych związanych z realizacją gospodarki wodno-kanalizacyjnej oraz gospodarowania mieniem publicznym;
b. art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że spółka pozostawała w stanie bezczynności, podczas gdy wnioskowane informacje nie stanowiły informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a tym samym spółka nie była zobowiązana do ich udostępnienia. Spółka jednakże mając na uwadze doniosłość dostępu do informacji publicznej, w tym umieszczenie tej instytucji w przepisach konstytucyjnych, w terminie zakreślonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. dokonała poinformowania wnioskodawcy, że żądana przez niego informacja nie jest informacją publiczną. Dodatkowo spółka przedstawiła motywy swojego działania. Spółka uczyniła zadość nałożonym na nią obowiązkom wynikającym z obowiązujących przepisów prawa i nie można przyjąć, że pozostawała ona w stanie bezczynności.
II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania:
a. art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec sporządzenia przez sąd I instancji uzasadnienia wyroku nieodpowiadającego wymogom określonym w tym przepisie. WSA w Gliwicach bardzo pobieżnie odniósł się do rozważań przedstawionych przez spółkę w odpowiedzi na skargę w zakresie braku uznania żądanej informacji za informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., a w konsekwencji istnienia obowiązku jej przekazania wnioskodawcy. Sąd I instancji nie poddał ocenie zagadnienia, czy w przypadku podmiotów prywatnych wykonujących zadania publiczne, udostępnieniu podlegają wszystkie przetwarzane lub posiadane przez nie informacje. Kwestia ta ma kluczowe znaczenie dla sprawy, bowiem jej precyzyjne ustalenie pozwala na przyjęcie, że spółka była albo nie była zobowiązana do udostępnienia wnioskowanej informacji.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem wyrok sądu I instancji odpowiada prawu.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.
Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła sądowi I instancji zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznano zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ to w oparciu o te przepisy sąd administracyjny ocenia prawidłowość ustalonego stanu faktycznego danej sprawy.
Zarzut II.a. jest bezzasadny. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wymaga zatem, aby sąd pierwszej instancji wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tej regulacji, dlaczego nie stwierdził w rozpoznawanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani naruszenia przepisów procedury, w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (lub – alternatywnie – stwierdził takie naruszenia). Wywody sądu nie mogą być przy tym wewnętrznie sprzeczne, niespójne i niekonsekwentne, gdyż uniemożliwia to jednoznaczne odczytanie intencji sądu, które przemawiały za podjęciem określonego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze treść wskazanej regulacji wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, co w konsekwencji nie pozwala na kontrolę instancyjną takiego orzeczenia.
W rozpoznawanej sprawie przedstawiona przez sąd I instancji podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie pozwalają na ustalenie przesłanek, którymi kierował się sąd I instancji podejmując swoje rozstrzygnięcie. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez ten sąd jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz że nie poddaje się kontroli kasacyjnej.
Podkreślenia wymaga, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi lub odpowiedzi na skargę oraz podniesionej w nich argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez sąd I instancji do niektórych zarzutów skargi, argumentów odpowiedzi na skargę lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 21 września 2017 r., I GSK 1329/15). W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Gliwicach w sposób wystarczający przedstawił tok swojego rozumowania, co umożliwiło dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Tym samym nie naruszył ww. przepisu.
Zarzut I.a. naruszenia prawa materialnego nie zasługiwał na uwzględnienie.
W ocenie skarżącej kasacyjnie spółki sąd I instancji dokonał błędnej wykładni i niewłaściwie zastosował art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., wskazując, że informacją publiczną podlegającą udostępnieniu przez spółkę jest każda informacja dotycząca jej majątku ("bez ograniczenia, że chodzi tylko o majątek uzyskany z wykonywania zadań publicznych").
Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Krąg podmiotów zobligowanych do udzielenia informacji publicznej nie jest ograniczony wyłącznie do podmiotów mieszczących się w pojęciu administracji w sensie organizacyjnym, ale obejmuje również podmioty mieszczące się w pojęciu administracji w sensie funkcjonalnym. Wykonywanie zadań z zakresu administracji publicznej nie należy wyłącznie do organów administracji rządowej i organów samorządu terytorialnego, lecz i do innych podmiotów nienależących do aparatu administracji publicznej, takich jak na przykład samorządy zawodowe, spółdzielnie, spółki prawa handlowego, a nawet podmioty prywatne (por. E. Ochendowski - Prawo administracyjne, część ogólna, Toruń 1999 r.). W orzecznictwie sądowowadministracyjnym podkreśla się, że wymienione w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. pojęcie "zadania publiczne" jest szersze od zakresu pojęcia "zadania władzy publicznej" i cechuje je powszechność oraz użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie (por. wyroki NSA z 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/2010 i z 13 grudnia 2013 r., I OSK 1858/13). Zatem każdy podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, jeśli wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. Natomiast spółka zakwestionowała stanowisko sądu I instancji odnoszące się do zakresu informacji, których zobowiązana jest udzielić.
W związku z powyższym wskazać należy, że sąd I instancji uznał, że skarżąca kasacyjnie spółka, jako podmiot wykonujący zadania publiczne w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co zresztą, jak wskazano wyżej, jest bezsporne. Prawidłowe jest również stanowisko sądu I instancji odnoszące się do zakresu informacji, których spółka ta zobowiązana jest udzielić. Sąd ten uznał, że każda z żądanych przez skarżącego w piśmie z "5 stycznia 2022 r." stanowi informację publiczną, bowiem dotyczy podmiotu wykonującego zadania publiczne. Sąd ten ustalił, że gmina ma w spółce 51% akcji i w związku z tym jednostka samorządu terytorialnego, czyli podmiot publiczny, posiada w niej udział przekraczający 40%, a więc nadający jej pozycję dominującą. Powyższe stanowisko sądu I instancji jest prawidłowe.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że od wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. podmiotów nie można żądać innych informacji, niż z zakresu wykonywania zadań publicznych czy gospodarowania mieniem publicznym. Byłoby to bowiem nadmierną ingerencją w sferę informacyjną tych podmiotów, wykraczającą ponad standard konstytucyjny (por. wyroki NSA: z 7 października 2015 r., I OSK 1974/14, z 5 sierpnia 2016 r., I OSK 415/16; z 22 marca 2019 r., I OSK 1098/17; z 9 maja 2024 r., III OSK 1108/22). Zatem nie każda informacja będąca w dyspozycji spółki bądź odnosząca się do jej funkcjonowania jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu przez tę spółkę w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz tylko ta, która odnosi się do wykonywania zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., I OSK 2245/15 i powołane tam orzecznictwo). Należy podkreślić, że powyższe stanowisko dotyczy podmiotów,
o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 zdanie pierwsze u.d.i.p., a więc "podmiotów reprezentujących inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym". Z kolei podmioty wymienione w zdaniu drugim, tj. "osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów" są obowiązane do udostępniania informacji publicznej bez ograniczeń. W przypadku tych podmiotów, wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie spółki, zakres udostępnianej informacji publicznej nie jest określany przez wykonywanie zadania publicznego, czy inną cechę. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że informacją publiczną podlegającą udostępnieniu przez skarżącą kasacyjnie spółkę jest każda informacja dotycząca tego podmiotu, bez wiązania jej z wykonywaniem zadania publicznego jako warunku koniecznego zakwalifikowania ją jako informacja publiczna. Wynika to bowiem z faktu posiadania dominującej pozycji podmiotu publicznego w takiej spółce, a więc zaangażowania majątku publicznego w taki podmiot, co uzasadnia poddanie całości działalności tego podmiotu kontroli społecznej wykonywanej w oparciu o przepisy u.d.i.p. Wniosek skarżącego obejmował zapytanie o informację publiczną.
W art. 1 ust. 1 u.d.i.p. podjęta została próba zdefiniowania pojęcia informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który w formie katalogu otwartego wymienia rodzaje spraw, o których udostępnieniu podlega informacja o charakterze publicznym. Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Już tylko na gruncie przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. należy uznać, iż informacja o majątku publicznym, stanowi informację publiczną. Zagadnienie to, jako kluczowe z punktu widzenia dostępu obywatela do informacji o biegu spraw publicznych, zostało wyraźnie wyodrębnione w art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. informacja o majątku publicznym stanowi informację publiczną.
W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie wyrażany jest pogląd, iż wydatkowanie środków publicznych, czy dysponowanie majątkiem publicznym stanowi informację publiczną, np. wysokość wynagrodzeń finansowanych ze środków publicznych (vide poglądy wyrażone w wyrokach NSA : z 14 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 578/19, z 10 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 240/19, z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 3451/18, z 19 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2929/17, z 19 czerwca 2019 r. sygn. akt 2737/17, z 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt 1705/17, z 14 października 2019 r. sygn. akt I OSK 4205/18, z 5 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 840/17, z 28 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1432/17, z 28 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 1775/16, z 21 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 2945/16). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wszystkie pytania objęte wnioskiem skarżącego dotyczyły majątku publicznego, sposobu gospodarowania i dysponowania nim. Każdy z wydatków spółki prawa handlowego, w której gmina ma pozycję dominującą, jest gospodarowaniem majątkiem publicznym w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d lub dysponowaniem dochodami z tego majątku w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e u.d.i.p. Przepisy prawa nie przewidują możliwości prowadzenia odrębnej księgowości w sposób zapewniający wydzielenie dysponowania dochodami i gospodarowania majątkiem publicznym i tą częścią majątku spółki, która pochodzi ze źródeł prywatnych. Nie jest zatem możliwe udzielenie informacji publicznej w odniesieniu do tej części działalności spółki, która jest związana i opiera się na majątku publicznym, od tej części, która jest prowadzona na majątku publicznym. Oba źródła kapitału stanowią i tworzą jednolity z punktu widzenia normatywnego kapitał spółki. Ze względu zaś na dominującą pozycję gminy w takich spółkach, całość ich działalności związanej z gospodarowaniem jej majątkiem lub dysponowaniem dochodami płynącymi z majątku publicznego podlega zatem udostępnieniu jako informacja o sprawach publicznych.
Zajmując ww. stanowisko, sąd I instancji nie naruszył więc art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. (zarzut I.a.).
W konsekwencji powyższego niezasadny okazał się również zarzut I.b. skargi kasacyjnej. Skoro skarżąca kasacyjnie spółka jest obowiązana do udostępnienia każdej informacji publicznej dotyczącej jej działalności (na zasadach i w trybie określonych w u.d.i.p., w tym z możliwością jej ograniczenia), to sąd I instancji prawidłowo przyjął, że spółka pozostawała w stanie bezczynności, bowiem nie ustosunkowała się do wniosku skarżącego w sposób przewidziany w u.d.i.p. Za zgodne z prawem załatwienie wniosku skarżącego nie mogło być uznane pismo spółki informujące skarżącego, że żądana przez niego informacja nie jest informacją publiczną, ponieważ z powyższych wywodów wynika, że jest wprost przeciwnie. Sąd I instancji nie naruszył więc art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p.
Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2) p.p.s.a.