III OSK 30/24

III OSK 30/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Rafał Stasikowski
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
IV SA/Wr 65/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2023-08-23
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art.17 ust. 1-2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art.24 ust.1 pkt 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Hanna Knysiak - Sudyka po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Zarządu Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej T. Sp. z o.o. z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 sierpnia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wr 65/23 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Prezesa Zarządu Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej T.Sp. z o.o. z siedzibą w T. z dnia 29 listopada 2022 r. nr 04/2022 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 21 lipca 2022 r. oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 23 sierpnia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wr 65/23 wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. M. na decyzję Prezesa Zarządu Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej T. Sp. z o.o. z siedzibą w T. z 29 listopada 2022 r. nr 04/2022 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej na wniosek z 21 listopada 2022 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 135 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt I) oraz zasądził od Prezesa Zarządu Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej T. Sp. z o.o. z siedzibą w T. na rzecz skarżącego kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II).
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją Prezes Zarządu Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej T. Sp. z o.o. (dalej zwanego "Spółką") utrzymał w mocy wydaną w I instancji decyzję odmawiającą udostępnienia żądanej informacji publicznej w postaci kserokopii lub skanów na podany adres poczty elektronicznej następujących dokumentów: 1. faktur wystawionych po dacie 28.02.2021 r. przez Spółkę na Gminę T.; 2. faktur wystawionych po dacie 28.02.2021 r. przez Gminę T. na Spółkę; 3. faktur wystawionych po dacie 28.02.2021 r. na Spółkę przez U. Sp. z o.o., 4. faktur wystawionych na Spółkę przez wykonawcę nowo powstałej stacji uzdatniania wody "[...]" oraz 5. faktur wystawionych po dacie 28.02.2021 r. na Spółkę przez podmioty świadczące usługi prawne. Odmowę udostępnienia informacji publicznej Spółka uzasadniła przetworzonym charakterem tej informacji, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2185 ze zm., dalej: "u.d.i.p.").
Uwzględniając skargę Sąd podkreślił, że żądana informacja miała charakter informacji publicznej, a Spółka jest podmiotem zobowiązanym do rozpoznania wniosku. Zdaniem Sądu w sprawie doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., ponieważ obydwie decyzje wydane zostały przez tę samą osobę, tj. Prezesa Zarządu Spółki. Sąd wskazał, że stosownie do art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej przez Spółkę następuje w drodze decyzji, do której odpowiednio stosuje się przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Zatem organ rozpatrujący sprawę w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zobowiązany jest do stosowania przepisów wspólnych wszystkim postępowaniom, zawartych w Dziale I Kodeksu postępowania administracyjnego, zatytułowanym "Przepisy ogólne". W dziale tym znajduje się art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowiący, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepis ten znajduje zastosowanie również przy rozpatrywaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, jak również pracowników działających z jego upoważnienia. Z tego względu, w ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., co nakazywało jej uchylenie. Naruszenie prawa będące podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy.
Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu I instancji Spółka nie wykazała, że w sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., co generowałoby konieczność ustalenia, czy uzyskanie informacji publicznej jest podyktowane okolicznościami szczególnie istotnymi dla interesu publicznego. Gdyby nawet Spółka utrzymywała, że żądanie wniosku kwalifikuje się jako informacja publiczna przetworzona, to w ocenie Sądu organ błędnie podaje, że wnioskodawca nie wykazał istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w pozyskaniu informacji publicznej. Kontrola żądanych dokumentów może bowiem pozwolić wnioskodawcy m.in. na ocenę prawidłowości działania Spółki, w tym wydatkowania środków publicznych. Zatem doszło także do naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., w sposób mający wpływ na wynik sprawy, co dodatkowo uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji wydanej w I instancji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes Spółki, zaskarżając wyrok w całości. Zarzucił naruszenie:
1) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 17 ust. 2 u.d.i.p. przez przyjęcie, że norma stanowiona tym przepisem znajduje zastosowanie do osoby piastującej funkcję organu, działającego na skutek wniosku strony w trybie art. 17 ust. 2 u.d.i.p.,
2) przepisów prawa materialnego, tj. art 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że żądane przez skarżącego informacje są informacjami prostymi oraz że udzielenie skarżącemu żądanych informacji publicznych, nawet jeśli stanowią one informację przetworzoną, jest szczególnie istotne dla interesu publicznego,
3) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na zaniechaniu rozpoznania istoty sprawy w jej granicach i pominięciu wskazywanych w skardze argumentów dotyczących nadużywania przez skarżącego prawa dostępu do informacji publicznej,
4) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a, w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, podczas gdy wskutek ich wydania nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak również nie doszło do innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a uchylone decyzje są zgodne z przepisami prawa, a zatem skarga powinna być w całości oddalona.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty Prezes Spółki wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego na rzecz organu, w tym kosztów zastępstwa procesowego w niniejszym postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prezes Spółki wskazał, że zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę nie dotyczy piastuna funkcji organu. Podmiot ten ma w postępowaniu pozycję organu, a nie jego pracownika. Zarząd Spółki jest jednoosobowy, co za tym idzie nie sposób ustalić, kto – w przypadku wyłączenia prezesa zarządu od rozpoznania sprawy – miałby pełnić funkcję organu i wydać decyzję. Dalej podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie udostępnienie żądanej przez skarżącego informacji wymaga podjęcia czynności polegających na przeanalizowaniu licznych dokumentów oraz wyselekcjonowaniu dokumentów określonych szczegółowo przez skarżącego. Zebranie i uszeregowanie pojedynczych informacji na podstawie wskazanych przez skarżącego kryteriów, prowadzi do uzyskania jakościowo nowej informacji. Ponadto Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutu Spółki, dotyczącego nadużycia przez skarżącego prawa do informacji publicznej. W okresie od 28 czerwca 2022 roku do 12 grudnia 2022 roku skarżący złożył do Spółki 15 obszernych wniosków o udostępnienie informacji publicznej, łącznie 71 żądań, obejmujących żądanie udostępnienia tak obszernego zakresu dokumentów jak np. wszystkich umów cywilno-prawnych zawartych przez Spółkę, a uzyskanych informacji skarżący nie wykorzystał w żaden sposób dla dobra lokalnej społeczności ani w działalności radnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 17 ust. 2 u.d.i.p. Na wstępie wskazać należy, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 4 ust. 1 bardzo szeroko określa podmioty obowiązane do udzielenia informacji publicznej. Kryterium decydującym o zaliczeniu do grupy podmiotów objętych działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej, poza organami władzy publicznej, jest wykonywanie zadań publicznych. Zatem objęte działaniem tej ustawy są nie tylko organy w znaczeniu ustrojowym, ale także organy w znaczeniu funkcjonalnym (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2124/17). Podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej niebędące organami władzy publicznej, analogicznie do organów władzy publicznej, zobowiązane są stosować reguły udostępniania informacji publicznej ustanowione ustawą o dostępie do informacji publicznej. Podmioty te, w sytuacji wydawania rozstrzygnięć o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania, mogą być kwalifikowane jako organy administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, o których mowa w art. 1 pkt 2 k.p.a. Istotą pojęcia organu w znaczeniu funkcjonalnym jest to, że administrowanie zostało powierzone podmiotowi niebędącemu organem w znaczeniu ustrojowym. Dany podmiot pełni rolę organu administracji w znaczeniu funkcjonalnym wyłącznie w zakresie, w jakim temu podmiotowi powierzono rozstrzyganie spraw indywidualnych albo innych spraw z zakresu administracji publicznej. Do decyzji ustawodawcy należy kwestia, czy i w jakim zakresie należy powierzyć podmiotowi spoza aparatu administracji publicznej rozstrzyganie spraw administracyjnych (wyrok NSA z 26 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 1812/21).
W kontekście wydawania rozstrzygnięć o odmowie udostępnienia informacji publicznej (oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej) podmioty te należą, w ujęciu proceduralnym, do grupy innych niż organy administracji publicznej organów państwowych oraz innych podmiotów, które są powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (albo załatwianych milcząco).
W omawianym przypadku na mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej podmioty te są powołane do wydawania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (odpowiednio o umorzeniu postępowania o udzielenie informacji publicznej), w przypadkach gdy spełnione są podmiotowe i przedmiotowe warunki trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej, a jednocześnie zachodzą ustawowe przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej, określone w art. 5 u.d.i.p. a w stosunku do informacji przetworzonej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., bądź umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. (odpowiednio w art. 105 k.p.a.).
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji niebędących organami władzy publicznej odpowiednio stosuje się przepisy art. 16 u.d.i.p. Oznacza to, że do wydawanych przez te podmioty decyzji odmawiających udostępnienia informacji mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Od tego typu decyzji wnioskodawcy (stronie) nie przysługuje odwołanie, lecz niemający charakteru dewolutywnego – wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak stanowi art. 17 ust. 2 u.d.i.p. (por. Wilbrandt-Gotowicz Martyna (w:) Piskorz-Ryń Agnieszka (red.), Sakowska-Baryła Marlena (red.), Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, opublikowano: WKP 2023, komentarz do art. 17).
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, stwierdzić należy, że organem w znaczeniu funkcjonalnym zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w niniejszej sprawie stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. jest podmiot uprawniony do reprezentacji Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej T. Sp. z o.o. z siedzibą w T. będącej spółką komunalną. Podmiotem tym (organem) tym jest jednoosobowy zarząd tej Spółki. Stosownie bowiem do art. 201 § 1 Kodeksu spółek handlowych, to zarząd prowadzi sprawy spółki i ją reprezentuje na zewnątrz. W piśmiennictwie podkreśla się, że kompetencje zarządu nie mogą być przejmowane przez inne organy, chyba że wyraźny przepis tak stanowi. Dotyczy to przede wszystkim kompetencji w sferze reprezentacyjnej (por. Kidyba Andrzej (w:) Dumkiewicz Małgorzata, Kidyba Andrzej, Komentarz aktualizowany do art. 1-300 Kodeksu spółek handlowych, opublikowano: LEX/el. 2024, komentarz do art. 204, teza 1 ). Odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.), nie może prowadzić do pozbawienia kompetencji zarządu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością do jej reprezentowania.
Wbrew stanowisku Sądu I instancji przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., w myśl którego pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, nie znajduje zastosowania, wprost ani odpowiednio, do udzielającego informacji publicznej prezesa zarządu spółki z o.o. Przeciwko możliwości zastosowania do takiej sytuacji cytowanego przepisu "wprost", przesądza już okoliczność, że spółka z o.o. nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 k.p.a., a więc prezes jej zarządu – bez względu na charakter łączącego go ze spółką stosunku prawnego, na podstawie którego pełni swoje obowiązki (mogącego wynikać np. z umowy o pracę albo z kontraktu menedżerskiego) – nie jest pracownikiem organu administracji publicznej w powyższym rozumieniu, lecz piastunem organu spółki handlowej.
Wyjaśnić też należy, że zagadnienie stosowania art. 24 k.p.a. do piastuna organu administracji publicznej było niejednolicie ujmowane w orzecznictwie i literaturze prawniczej. W ostatnim czasie przeważa jednak pogląd, że regulacje wynikające z art. 24 k.p.a. odnoszą się tylko do pracownika organu, nie mają natomiast zastosowania do osoby piastującej funkcję monokratycznego organu, czego nie dostrzegł Sąd I instancji, a co trafnie w skardze kasacyjnej zaakcentował pełnomocnik skarżącej spółki. Do powyższego stanowiska przychyla się również Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Podobne zapatrywania znajdują zresztą potwierdzenie w uchwale siedmiu sędziów NSA z 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09 (pub. ONSAiWSA 2010 r. nr 5, poz. 82). Wprawdzie powołana uchwała dotyczyła dopuszczalności stosowania art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a. do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako "ministra" w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., jednakże wywody zawarte w uzasadnieniu tej uchwały mają ogólniejsze znaczenie i są istotne do rozstrzygnięcia problemu, jaki pojawił się w niniejszej sprawie. NSA w tej uchwale wyjaśnił, że "Rozwiązania te (przyjęte w k.p.a.) wprowadzają konsekwentne rozgraniczenie regulacji dotyczącej organu administracji publicznej i regulacji dotyczącej pracowników organów administracji publicznej. Przypisanie kompetencji organowi administracji publicznej ma tę konsekwencję prawną, że w postępowaniu administracyjnym ma on zawsze pozycję organu, nigdy pracownika. Nie można z przepisów ustaw, np. ustawy z 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy, ustawy z 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej, wyprowadzać wniosku, że organ administracji publicznej jest pracownikiem organu. Niezbędne jest wyraźne rozróżnienie organu od obsady personalnej organu administracji publicznej. Organ administracji publicznej wykonując zadania publiczne działa w imieniu państwa lub wspólnoty samorządowej, jest organem państwa lub organem wspólnoty samorządowej, któremu dla realizacji tych zadań przyznano określony zakres kompetencji. Z tego względu nie można do organu stosować przepisów o wyłączeniu pracownika organu administracyjnego. Stosowanie do organu administracji publicznej przepisów o wyłączeniu pracownika jest sprzeczne z istotą wykonywania zadań publicznych, w konsekwencji prowadzące do pozbawienia państwa lub wspólnoty samorządowej zdolności wykonywania zadań publicznych". Z powyższego należy wyprowadzić wniosek, że zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę w postępowaniu z art. 127 § 3 k.p.a., czy odpowiednio stosowanym art. 17 ust 2 u.d.i.p. nie dotyczy piastuna funkcji organu. W takim postępowaniu piastun ma bowiem pozycję organu, a nie jego pracownika. Zgodnie z art. 4 ust 1 pkt 4 u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty reprezentujące samorządowe osoby prawne. Podmiotem takim jest zatem prezes zarządu spółki komunalnej. Co za tym idzie prezes zarządu spółki komunalnej jest piastunem organu mającego kompetencję do prowadzenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Jako piastun organu (a nie jako jego pracownik), osoba ta nie podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 5 k.p.a. w sytuacji ponownego rozpatrzenia sprawy na podstawie art. 17 ust. 2 u.d.i.p.
Podobnie w uchwale 7 sędziów NSA z 5 grudnia 2016 r., sygn. akt II GPS 2/16 NSA wskazał, że: "(...) art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. nie ma zastosowania do członka zarządu województwa, który to organ pełni funkcję instytucji zarządzającej w rozumieniu art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), biorącego udział w postępowaniu prowadzonym w następstwie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 207 ust. 12 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 12 września 2014 r., w sytuacji gdy uczestniczył on w wydaniu zaskarżonej decyzji".
Instytucja wyłączenia podmiotów stosujących prawo od załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych w k.p.a. została uregulowana w dziale I rozdziału 5. Ustawodawca przewidział tam instytucję wyłączenia pracownika organu administracji publicznej (art. 24 k.p.a.), wyłączenia organu administracji publicznej (art. 25 k.p.a.), wyłączenia członka organu kolegialnego (art. 27 § 1 k.p.a.) i wyłączenia całego organu kolegialnego (art. 27 § 2 k.p.a.). Kodeks wyraźnie rozróżnia i rozgranicza zakres i skutki prawne stosowania tych poszczególnych instytucji. Pojęcie pracownika, o jakim mowa w art. 24 k.p.a. ma szeroki zakres znaczeniowy. Wyłączeniu w trybie i na zasadach określonych w tym przepisie mogą zatem podlegać pracownicy organu właściwego do załatwienia sprawy, a także pracownicy organów, jednostek i instytucji, którym w trybie przepisów ustaw szczególnych powierzono wykonywanie kompetencji organu do prowadzenia spraw administracyjnych, w tym wydawania decyzji, a także organu, do którego organ prowadzący postępowanie zwrócił się o dokonanie czynności przewidzianych w art. 52 k.p.a. Chodzi tu przy tym nie o wszystkich pracowników wskazanych jednostek, lecz tylko tych, którzy zostali upoważnieni do załatwienia spraw indywidualnych. Mimo szerokiego zakresu omawianego pojęcia nie można uznać, by zwrot "pracownik organu" w znaczeniu, o jakim mowa w art. 24 k.p.a., obejmował także osobę będącą personalną obsadą organu. Piastun organu nie działa w sprawie jako pracownik organu, lecz wykonuje kompetencje przypisane organowi, których realizacja oparta jest na obowiązku, a nie uprawnieniu (z wyjątkiem, gdy przepis prawa podjęcie określonego działania pozostawia uznaniu organu administracji publicznej). Kompetencje przypisane przez ustawodawcę konkretnemu organowi nie mogą być bez wyraźnej podstawy prawnej przeniesione na inny organ. Zatem osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej - co do zasady - nie podlega wyłączeniu w trybie przypisanym pracownikom organu. Z uwagi na swą ustrojową i procesową pozycję piastun funkcji monkratycznego organu administracji publicznej podlega wyłączeniu zgodnie z przepisami o wyłączeniu organu w postępowaniu administracyjnym, a nie o wyłączeniu pracowników organu (por. wyrok NSA z 23 marca 2023 sygn. akt I OSK 2401/11; uchwała siedmiu sędziów NSA z 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09 i wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 6 grudnia 2011 r., sygn. akt SK 3/11; OTK-A 2011/10/113, Dz.U.2011/272/1613 oraz A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2012).
Przepisy o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej można stosować tylko, gdy osoba będąca obsadą personalną organu jest stroną postępowania, a zatem gdy jej jako osoby fizycznej dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego. Na taką interpretację wskazuje konstrukcja wyłączenia organu administracji publicznej. Według art. 25 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych: 1) jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3; 2) osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3. Organ administracji publicznej traci zdolność do prowadzenia postępowania administracyjnego, w przypadku gdy stroną jest osoba fizyczna będąca obsadą personalną organu administracji publicznej właściwego do prowadzenia postępowania lub zajmuje stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nimi w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. Należy to odnieść też do zastosowania art. 26 § 2 k.p.a., który stanowi: "Jeżeli wskutek wyłączenia pracowników organu administracji publicznej organ ten stał się niezdolny do załatwienia sprawy, stosuje się odpowiednio § 2". Wyłączanie na tej podstawie może dotyczyć tylko sytuacji gdy stroną jest osoba, która wobec pracowników pozostaje w stosunku nadrzędności służbowej. W innych bowiem przypadkach rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w formie decyzji administracyjnej obowiązany jest przeprowadzić organ administracji publicznej, któremu przepisy prawa przyznały kompetencję w sprawie (por. uchwała NSA, sygn. akt I OPS 13/09).
Rozróżnienie podstaw wyłączenia "pracownika organu" od sytuacji, w jakich następuje wyłączenie od załatwienia sprawy organu administracji publicznej w świetle przepisów k.p.a. jest istotne i to nie tylko ze względu na odmienne przesłanki takiego wyłączenia, ale i skutki prawne takiego wyłączenia. Zróżnicowanie konsekwencji wyłączenia pracownika (art. 26 § 1 k.p.a.) od skutków wyłączenia organu (art. 26 § 2 k.p.a.) wskazuje, że wykładnia i stosowanie omawianych regulacji nie może prowadzić do zatarcia różnicy między odrębnymi regulacjami proceduralnymi, a mianowicie wyłączeniem pracownika i wyłączeniem organu. W rezultacie strona postępowania nie może żądać wyłączenia organu (podobnie i osoby pełniącej funkcję organu) z innych przyczyn niż wymienione w art. 25 k.p.a., nawet jeżeli zdaniem strony, mogą zachodzić wątpliwości co do bezstronności organu. Wyjątek w tym zakresie - o czym była już mowa - dotyczy tylko sytuacji, gdy osoba będąca obsadą personalną organu jest stroną postępowania. Powyższe rozwiązanie nie pozbawia strony prawa do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Instytucja wyłączenia jest bowiem tylko jednym z gwarantów realizacji takiego uprawnienia. Droga procesu administracyjnego jest uzupełniona drogą do sądu, na której jednostka ma prawo do rozpoznania przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd sporu pomiędzy nią a organem administracji publicznej o zgodność z prawem zaskarżonego działania (decyzji administracyjnej), w tym braku obiektywnego, bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1186/12).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisów k.p.a. o wyłączeniu pracownika nie można interpretować w sposób, który uniemożliwia rozpoznanie środka zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Takie właśnie konsekwencje wywołałoby wyłączenie Prezesa Zarządu Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej T. Sp. z oo. w T. na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. od udziału w rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a.
Przeciwko zaś stosowaniu w analizowanym przypadku przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. "odpowiednio", przemawia – poza literalnym brzmieniem art. 17 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 4 i 5 u.d.i.p. (w którym w każdym przypadku jest mowa o obowiązanym "podmiocie reprezentującym", którym z pewnością jest prezes zarządu spółki) – także całkowita dysfunkcjonalność takiego rozwiązania. Przede wszystkim należałoby bowiem wówczas uznać, że zastosowanie ww. przepisu byłoby w konkretnym przypadku uzależnione od tego, czy istnieje możliwość wyłonienia spośród członków zarządu spółki innego (drugiego) "składu orzekającego" – a więc od tego, czy zarząd danej spółki jest jednoosobowy, czy wieloosobowy, czy sposób reprezentacji jest jednoosobowy, czy łączny, itd. Poza tym nie wiadomo, kto w takim przypadku miałby odpowiednio pełnić rolę "bezpośredniego przełożonego" (zob. art. 24 § 3 k.p.a.) albo "organu wyższego stopnia" (zob. art. 27 § 1 k.p.a.) orzekającego o wyłączeniu prezesa zarządu spółki od ponownego rozpatrywania sprawy udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok WSA w Poznaniu z 26 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 578/19).
Wobec tego uznać należy za błędny pogląd Sądu pierwszej instancji, że w sytuacji gdy zarówno zaskarżona decyzja, wydana w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i poprzedzająca ją decyzja podpisane zostały przez tę samą osobę - prezesa zarządu Spółki M. L., będącą jednoosobowym zarządem Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej T. sp. z o.o. z siedzibą w T., to w sprawie doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Pogląd ten wyrażony został z pomięciem zawartych w Kodeksie spółek handlowych regulacji w zakresie kompetencji zarządu do reprezentowania spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, a także z pominięciem literalnego brzmieniem art. 17 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., w którym to ostatnim przepisie jest mowa, jak to już zaznaczono, o obowiązanym "podmiocie reprezentującym osoby prawne samorządu terytorialnego". W niniejszej sprawie nie było zatem podstaw do przyjęcia przez Sąd I instancji, że doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i uchylenia z tej przyczyny przez Sąd I instancji zaskarżonych decyzji.
Podniesiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 17 ust. 2 u.d.i.p. okazał się zatem zasadny. Wskazane uchybienie nie prowadzi jednak do uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko w sytuacji, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, co wynika z art. 184 in fine p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas, gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie w całości lub części (por. wyroki NSA z 20 stycznia 2006 r., I OSK 344/05 oraz I OSK 345/05).
Nieusprawiedliwiony okazał się również zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Organ zarzuca, że sąd i instancji błędnie przyjął, iż żądane przez skarżącego informacje są informacjami prostymi, oraz że udzielenie skarżącemu informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organ nie wykazał, iż informacje żądane we wniosku z 21 lipca 2022 r. stanowią informację przetworzoną. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej – czyli, innymi słowy, prawo dostępu do informacji publicznej (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.) – obejmuje m.in. uprawnienia do "uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego". Cytowana regulacja dotycząca informacji przetworzonej stanowi wyjątek od zasady statuowanej w art. 2 ust. 2 u.d.i.p., w myśl której od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Choć ustawodawca posłużył się w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. terminem "informacja przetworzona", to go nie zdefiniował ani nawet bliżej nie określił. A termin "informacja prosta" w u.d.i.p. w ogóle nie występuje.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 marca 2018 r. o sygn. akt I OSK 1526/16 "informacja prosta" może być definiowana w sposób negatywny, jako informacja, która nie wymaga przetworzenia (zob. P. Sitniewski, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wrocław 2011, s. 55). Każda informacja prosta nie jest zatem informacją przetworzoną i odwrotnie: informacja przetworzona nie jest informacją prostą. Wadą definicji negatywnej jest fakt, że nie oddaje ona istoty tego rodzaju informacji. Dlatego też, poszukując pozytywnej definicji informacji prostej, można uznać, że taką informacją jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada (zob. wyrok NSA z 5 grudnia 2013 r., I OSK 1857/13). Informacja prosta to taka, która jest już w posiadaniu zobowiązanego i może zostać od razu udzielona wnioskodawcy, a jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań) nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną przez proces przekształcenia, a zatem udostępnienie informacji prostej nie wiąże się z koniecznością wykonania pewnych dodatkowych, ponadprzeciętnych czynności, które z informacji prostych tworzyłyby nową informację. Informacja prosta może być udostępniona od razu w formie, w jakiej jest w posiadaniu zobowiązanego, albo też może być udostępniona wtedy, gdy po pewnych zwykłych, niewymagających większego wysiłku czynnościach może zostać udostępniona. Czynności takie nie powodują powstania nowej informacji, lecz tylko stanowią pewne jej "obrobienie", tak aby mogła zostać udostępniona wnioskodawcy.
W kwestii dotyczącej interpretacji pojęcia "informacji przetworzonej" należy odwołać się do rozważań zawartych m. in. w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 915/16, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że analiza dotychczasowego orzecznictwa sądowego daje podstawę do odkodowania swojego rodzaju opisowej definicji tego pojęcia stanowiącej wynik wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Informacja publiczna przetworzona to zatem taka informacja publiczna, która:
- w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z 30 września 2015 r., I OSK 1746/14);
- jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyroki NSA z: 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, 17 października 2006 r., I OSK 1347/05) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyroki NSA z: 12 grudnia 2012 r., I OSK 2149/12, 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, 3 października 2014 r., I OSK 747/14);
- jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu – "przy rozstrzyganiu tego typu spraw należy mieć na uwadze, iż ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej (wyroki NSA z 5 września 2013 r. I OSK 953/13, I OSK 866/13, I OSK 865/13); "proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego" (por. wyrok NSA z 9 października 2010 r., I OSK 1737/12);
- może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyroki NSA z: 28 kwietnia 2016 r., I OSK 2658/14, 5 stycznia 2016 r., I OSK 33/15). Ten rodzaj informacji publicznej stanowi jakościowo nowy typ informacji, przygotowany specjalnie dla wnioskodawcy, a zatem to taka informacja, której organ wprost nie posiada i dla jej wytworzenia niezbędne jest przeprowadzenie pewnych działań na posiadanych już informacjach. W wyniku tych działań powstaje nowa jakościowo informacja. Nie jest ona jedynie innym technicznie zestawieniem danych, innym sposobem ich uszeregowania, ale stanowi jakościowo nową informację, prowadzącą zazwyczaj do określonej oceny, czy interpretacji danego zjawiska (zob. wyrok WSA z 23 września 2009 r., II SA/Wa 978/09; podobnie wyroki NSA: z 30 października 2008 r., I OSK 951/08; z 27 czerwca 2013 r., I OSK 529/13). Przetworzenie informacji wymaga więc dokonania stosownych działań analitycznych, zebrania lub zsumowania pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów wynikających z treści wniosku (zob. wyrok NSA z 5 marca 2013 r., I OSK 3097/12). Informacją przetworzoną jest taka informacja, która nie była w posiadaniu zobowiązanego, ale została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy, wedle wskazanych przez niego kryteriów. Podnosi się jednak, że często przygotowanie takiej informacji wiąże się z poniesieniem określonych środków finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami organu państwa (zob. wyrok NSA z 5 września 2013 r., I OSK 865/13). Powstanie tego rodzaju informacji powoduje, że dla jej wytworzenia koniecznym jest zaangażowanie ponadprzeciętnych zasobów zobowiązanego, niezwiązanych z jego zwykłą, codzienną działalnością;
- nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją – "informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyroki NSA z: 5 marca 2015 r., I OSK 863/14, z 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14, z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 977/11);
- której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej liczby dokumentów – "informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji (...); w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (por. wyroki NSA z: 2 października 2014 r., I OSK 140/14, 21 września 2012 r., I OSK 1477/12, 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11, 8 czerwca 2011 r., I OSK 426/11, 17 października 2006 r., I OSK 1347/05).
W judykaturze wskazuje się na praktyczną trudność z wytyczeniem granicy pomiędzy informacją przetworzoną, a informacją prostą, udostępnioną po wykonaniu na niej pewnych czynności umożliwiających jej udostępnienie. Problem pojawia się bowiem, gdy wnioskodawca wnosi o przedstawienie mu wielu informacji prostych. W tym zakresie spotyka się w orzecznictwie dwa odmienne poglądy. Zgodnie z pierwszym – tracącym, jak się wydaje, już na aktualności – nie stanowi informacji przetworzonej proste zebranie danych z wielu dokumentów, jakimi organ dysponuje. O tym, czy daną informację należy traktować jako przetworzoną, a nie prostą, nie może decydować pracochłonność konieczna do jej wytworzenia, czy udostępnienia (wyrok NSA z 19 marca 2013 r., I OSK 2875/12), a więc charakteru takiej informacji nie mogą zmienić ewentualne trudności podmiotu wykonującego zadania publiczne w udostępnieniu informacji (wyrok NSA z 14 września 2012 r., I OSK 1292/12). Zbiór szeregu informacji prostych, nawet gdy ich zebranie powoduje konieczność wykonania pewnych działań angażujących pracowników i środki zobowiązanego, nie powoduje, że informacje proste przekształcają się w informację przetworzoną. Z kolei drugi pogląd reprezentowany w orzecznictwie i doktrynie – obecnie już dominujący – wskazuje, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (zob. wyrok NSA z 06 października 2011 r., I OSK 1199/11; podobnie wyrok NSA z 17 maja 2012 r., I OSK 416/12). W referowanym tu nurcie orzeczniczym przyjmuje się więc – ogólnie rzecz ujmując – że także suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznane za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11; z 25 kwietnia 2012 r., I OSK 202/12; z 5 marca 2015 r., I OSK 863/14; z 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14; z 25 listopada 2016 r., I OSK 1513/15; z 14 kwietnia 2017 r., I OSK 2791/16; z 26 marca 2018 r., I OSK 2349/17; z 27 marca 2018 r., I OSK 1526/16).
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela drugi z wyżej zreferowanych poglądów. Pogląd ten prezentuje też Sąd I instancji, dlatego nie można mu zarzucić błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie pojęcia informacji przetworzonej.
Opierając się na przedstawionej wyżej wykładni pojęcia informacji przetworzonej i niezakwestionowanych w skardze kasacyjnej ustaleniach Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji prawidłowo przyjął, iż organ nie wykazał, iż w sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., co generowałoby konieczność ustalenia, czy uzyskanie informacji publicznej jest podyktowane okolicznościami szczególnie istotnymi dla interesu publicznego. Organ stojąc na stanowisku, że żądanie dotyczy informacji przetworzonej nie zakotwiczył tego stanowiska w realiach niniejszej sprawy. Mianowicie nie wskazał, na czym to przetworzenie miałoby polegać w sprawie, w sytuacji, kiedy wnioskodawca żąda konkretnych i istniejących już dokumentów – faktur, podał jedynie w przybliżeniu liczbę dokumentów, które musiałby przetworzyć, nie wykazał ponadstandardowego nakładu pracy, jaki wiąże się z pozyskaniem (przetworzeniem) informacji, nie wykazał środków, jakie musiałby zaangażować w przetworzenie (liczby osób oddelegowanych do przetworzenia w stosunku do liczby pracowników zatrudnionych w Spółce, konkretnego czasu potrzebnego na przetworzenie, wysokości kosztów przetworzenia). Opis czynności, który przedstawia organ, jest lakoniczny i zbyt ogólnikowy, zaś posługiwanie się stwierdzeniami, że wyselekcjonowanie żądanych dokumentów oraz konieczność ich ewentualnego zanonimizowania powoduje, że żądana informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej są zdecydowanie niewystarczające. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji w sprzeczności z zasadą dostępu do informacji publicznej pozostaje kwalifikowanie informacji publicznej jako informacji przetworzonej tylko z uwagi na fakt, że jest ona przygotowywana dla wnioskującego podmiotu przez czynności polegające na odnalezieniu odpowiednich dokumentów, sporządzeniu ich kopii, nawet jeżeli są one czasochłonne i wymagają zwiększonego nakładu środków osobowych. Czynności te stanowią proste czynności kancelaryjno-biurowe o charakterze technicznym i należy wykluczyć, by wymagały one dokonania przez organ odpowiednich operacji myślowych - analiz, obliczeń, zestawień czy wyciągów, a zatem działania intelektualnego na zbiorze informacji prostych, prowadzonego do przekształcenia zbioru tych informacji w nową jakościowo informację przetworzoną. Dopiero ewentualnie ich skala może powodować, iż informacja publiczna byłaby kwalifikowana jako przetworzona. Także wykazanie, że proces anonimizacji żądanych informacji prowadzi do ich przetworzenia, nie może ograniczać się do ogólnej formuły z powołaniem się na konieczność usunięcia "danych osobowych".
Zgodzić się należy z organem, że udostępnienie żądanej przez skarżącego informacji wymaga podjęcia czynności polegających na odszukaniu i przeanalizowaniu licznych faktur określonych przez skarżącego. Jednak, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach niniejszej sprawy nie można zgodzić się z tym, że prowadzi to do uzyskania jakościowo nowej informacji, tj. informacji przetworzonej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nawet w sytuacji przyjęcia, że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, jej udostępnienie skarżącemu, będącemu radnym Rady Miejskiej w [...], byłoby szczególnie istotne dla interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Dlatego nie można także zarzucić Sądowi I instancji błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., co do szczególnej istotności udostępnienia skarżącemu żądnej informacji dla interesu publicznego. Należy, bowiem wyjaśnić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na tle przepisów u.d.i.p. prezentowany jest pogląd, że interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem Państwa oraz innych podmiotów publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli jest on związany z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a z brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, że nie wystarczy, aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być "szczególnie istotne", co stanowi dodatkowy kwalifikator, przy ocenie czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania (zob. wyrok NSA z 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10). Działanie danego wnioskodawcy nie tylko w interesie indywidualnym, lecz w interesie "ponadindywidualnym" nie jest samoistnie wystarczające dla przyjęcia "szczególnej istotności dla interesu publicznego" takiego działania. Z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, że kategoria "szczególnej istotności" dla interesu publicznego kształtuje prawo indywidualnego podmiotu stojącego na zewnątrz wobec podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej. Należy w konsekwencji przyjąć, że kwalifikowana forma interesu publicznego - "szczególnie istotnego" - oznacza, że uzyskanie przez wnioskodawcę informacji przetworzonej przyczyni się do bardzo ważnych dla Państwa, czy społeczeństwa, działań i jest bardzo istotna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców (zob. wyroki NSA: z 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05 oraz z 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowało się stanowisko, że wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, której "znaczność" jest wyznaczona materią żądanej informacji - ale również, że jej otrzymanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej i lepszej ochrony interesu publicznego.
W literaturze wskazuje się, że charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realne możliwości wykorzystania uzyskanych przez niego danych, mają wpływ na ocenę istnienia interesu publicznego uzasadniającego udzielenie mu stosownych informacji przetworzonych. Jako przykład podmiotu mającego takie możliwości wskazano właśnie m.in. radnego, gdyż w codziennym działaniu ma on rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów. Zauważono ponadto, że dla dokonania prawidłowej oceny, czy udzielenie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, znaczenie ma nie tylko intencja wnioskodawcy i wskazany przez niego cel, ale także istota i charakter żądanej informacji, gdyż w przepisie art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy chodzi m.in. o to, czy uzyskanie danej informacji przetworzonej może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w konkretnej dziedzinie życia społecznego i wpływać na usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 80-81). Wskazywanym w literaturze interesem publicznym przemawiającym za udostępnieniem informacji przetworzonej jest m.in. poprawa samorządów i wspólnot lokalnych (J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Warszawa 2005, s. 147).
Ustalenia doktryny, podające przykładowo radnych jako podmioty mające realną możliwość wykorzystania uzyskanej informacji przetworzonej w interesie publicznym (dla korzyści ogółu), co ma przemawiać za jej przetworzeniem i udostępnieniem im przez organ - zostały podzielone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - zob. wyrok NSA z 14 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 224/22; wyrok NSA z 28 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 5090/21; wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2721/13; wyrok NSA z 15 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1056/14; wyrok NSA z 6 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 583/14; wyrok NSA z 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 143/14; wyrok NSA z 7 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2577/13; wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2787/13 i sygn. akt I OSK 2811/13; wyrok NSA z 21 maja 2014 r., I OSK 2698/13; wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2111/13; wyrok NSA z 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1737/11; wyrok NSA z 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1365/11; wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1768/10.
Związek między sprawowaniem funkcji radnego a zaistnieniem szczególnie istotnego interesu publicznego, uzasadniającego udzielenia informacji przetworzonej, był również przedmiotem analizy ze strony doktryny prawa. Wskazano w niej, że radny jest reprezentantem wspólnoty samorządowej i ciąży na nim obowiązek utrzymywania więzi z wyborcami oraz przedstawiania ich postulatów organom jednostek samorządu terytorialnego (art. 23 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Zauważono ponadto odnośnie do radnych jednostek samorządu terytorialnego, że podstawową formą ich aktywności jest udział w pracach rady lub sejmiku prowadzonych in pleno oraz w komisjach. W ciałach tych radny wyraża swoją wolę, reprezentując tym samym mieszkańców samorządu, przede wszystkim przez udział w głosowaniach. W tym kontekście stwierdzono w literaturze, że w interesie publicznym leży, aby radny, biorąc udział w podejmowaniu rozstrzygnięć w radzie lub sejmiku bądź ich komisji, posiadał wszelkie potrzebne mu do podjęcia decyzji wiadomości. Informacja publiczna udzielana radnemu w sprawach samorządowych może zatem służyć stworzeniu mu odpowiednich warunków wykonywania mandatu, a tym samym podwyższeniu jakości działania rady lub sejmiku. Ze względu na społeczną doniosłość rozstrzygnięć podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego we wskazanych wyżej przypadkach interesowi w udzieleniu takiej informacji publicznej przypisuje się walor szczególnej istotności. Interes taki występuje w szczególności wtedy, gdy uzyskanie określonej informacji wpłynęłoby korzystnie na funkcjonowanie organów administracji publicznej, w tym jednostek samorządu terytorialnego. Taki wpływ przypisuje się możliwości podejmowania przez radnych przemyślanych decyzji na podstawie pełnych i rzetelnie przygotowanych przez organ wykonawczy materiałów. W związku z tym wskazano, że wniosek o informację publiczną radnego jednostki samorządu terytorialnego wydaje się cieszyć domniemaniem szczególnej istotności dla interesu publicznego, które może być obalone przez organ. Stosownie do postanowień ustaw samorządowych - radny w wykonywaniu swojej funkcji nie może wszak działać w interesie prywatnym. Interes publiczny rozumie się przy tym szeroko - nie tylko jako interes ogółu obywateli państwa, ale także jako interes wyodrębnionej ze względu na określoną cechę relewantną grupy mieszkańców danej jednostki terytorialnej, jednostki pomocniczej czy nawet ulicy, jak też interes użytkowników, np. danego zakładu administracyjnego jednostki samorządu terytorialnego (zob. S. Gajewski, A. Jakubowski, Instytucja interpelacji w jednostkach samorządu terytorialnego, "Samorząd Terytorialny" 2012, nr 7-8, s. 97-98).
Z perspektywy stosowania art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. kluczowy jest cel wykorzystania żądanej informacji przetworzonej (por. J. Taczkowska-Oiszewska, Dostęp do informacji publicznej w polskim systemie prawnym, Warszawa 2014, s. 130), Naczelny Sąd Administracyjny akcentuje w tym kontekście, że w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji) opartym na decentralizacji (art. 15 Konstytucji) i istotnej roli samorządu terytorialnego (art. 16 i rozdział VII Konstytucji) efektywne wykonywanie normatywnie określonych obowiązków przez radnych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (ogółu). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza tym samym, że zapewnienie radnemu jednostki samorządu terytorialnego dostępu do informacji przetworzonej bezpośrednio potrzebnej w celu wykonywania mandatu radnego jest szczególnie istotne dla interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W rezultacie uzyskanie przez radnego jednostki samorządu terytorialnego informacji przetworzonej, która przedmiotowo bezpośrednio wiąże się z wykonywaniem przez niego mandatu radnego, jest szczególnie istotne dla interesu publicznego w myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.. Okoliczności tej nie może nie brać pod uwagę z urzędu organ stosujący przywołany przepis ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ma on wszak obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej w sprawie (por. art. 7 k.p.a.).
W kontekście prezentowanych uwag o charakterze systemowym Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że skarżący w odpowiedzi na pismo z 3 sierpnia 2022 r. wyraźnie dowodzi, że w sprawie nie realizuje indywidualnych interesów, ale przez uzyskanie informacji chce realnie skontrolować działania komunalnej Spółki, która niewątpliwie ma wpływ na życie mieszkańców T. między innymi z uwagi na stały wzrost opłat za śmieci i wodę. Dodał, że kontrola żądanych dokumentów pozwoli również na ocenę prawidłowości działania Spółki, w tym wydatkowania środków publicznych. Jak to trafnie wskazał Sąd I instancji, organ nie uwzględnił tych części wyjaśnień skarżącego, zawartych zarówno w jego piśmie z 11 sierpnia 2022 r., jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a dotyczących szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej informacji publicznej.
Wnioskodawca jako radny Rady Miejskiej, może być zainteresowany wydatkowaniem środków publicznych. Natomiast wnioskowana dokumentacja jest niezbędna do dokonania analizy wydatków publicznych i zasadności ich ponoszenia. Uzyskane informacje mogą być podstawą do podjęcia dalszych czynności, związanych z uzyskanym mandatem. Skarżący wykazał więc, że zamierza działać w interesie wspólnoty (wyborców), których reprezentuje, a jego działania związane są z kontrolą gospodarowania mieniem komunalnym. Jako radny skarżący ma możliwość wykorzystania wnioskowanych informacji publicznych dla dobra ogółu. Jako radny skarżący ma możliwość kierowania odpowiednich wniosków do komisji rewizyjnej o szersze zbadanie wydatków związanych z działalnością Komunalnej Spółki, składania skarg na działalność władz tej Spółki do komisji skarg, wniosków i petycji lub inicjowania procedowania uchwał rady gminy, składania szczegółowych interpelacji do Burmistrza Gminy w zakresie funkcjonowania jednostki organizacyjnej, jaką jest organ. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.s.g. w wykonywaniu mandatu radnego radny ma prawo, jeżeli nie narusza to dóbr osobistych innych osób, do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność urzędu gminy, a także spółek z udziałem gminy, spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych, gminnych osób prawnych, oraz zakładów, przedsiębiorstw i innych gminnych jednostek organizacyjnych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej. W sprawach dotyczących gminy radni mogą kierować interpelacje i zapytania do wójta - art. 24 ust. 3 u.s.g. Należy zatem przyjąć, że przedmiotowe uprawnienia mogą zostać wykorzystane przez radnego również w związku z uzyskaną informacją publiczną.
Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie ma wątpliwości, że w niniejszej sprawie skarżący, jako radny, wykazał szczególnie istotny interes publiczny w uzyskaniu wnioskowanych informacji publicznych. Nie ma przy tym znaczenia dla oceny wykazania "szczególnej istotności" interesu publicznego okoliczność, iż podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jest spółka komunalna, skoro ustawodawca nałożył na spółki te obowiązki w zakresie udostępniania posiadanych informacji publicznych. Nie można też tracić z pola widzenia tego, że działalność spółek komunalnych jest jedną z form organizacyjno-prawnych prowadzenia gospodarki komunalnej, a zakres przedmiotowy aktywności gospodarczej jednostek samorządu terytorialnego jest wyznaczony realizacją zadań własnych o charakterze użyteczności publicznej oraz realizacją zadań komercyjnych w zakresie określonym przez ustawę. Nie może budzić wątpliwości teza, że każdy radny, aby mógł skutecznie wykonywać swój mandat, musi mieć dostęp do informacji związanych z organizacją i funkcjonowaniem gminy. Prawo dostępu do informacji przez radnego wynika zatem z istoty wykonywania swego mandatu. Można powiedzieć, że bez dostępu do określonych informacji radny nie mógłby rzetelnie wykonywać swych obowiązków (patrz: Martysz Czesław (w:) Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, opublikowano: WKP 2021, komentarz do art. 24, teza 3).
Wnioskodawca wykazał zatem, że żądana przez niego informacja publiczna ma szczególne (duże) znaczenie dla większej liczby osób (grupy). Wbrew twierdzeniom organu, skarżący posiada realne, niedostępne dla innych obywateli możliwości wykorzystania żądanej informacji publicznej przetworzonej dla dobra publicznego. Tym samym, zdaniem NSA, nie sposób przyjąć, jak twierdzi organ, że skarżący nie wykazał istnienia szczególnego interesu publicznego.
Jako nieskuteczny jawi się zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Naruszenia tego organ upatruje w zaniechaniu rozpoznania istoty sprawy w jej granicach i pominięciu wskazywanych w "skardze argumentów dotyczących nadużywania przez skarżącego prawa dostępu do informacji publicznej. Przyznać należy rację organowi, że w zaskarżonej decyzji i odpowiedzi na skargę podniósł, choć w sposób bardzo lakoniczny, że skarżący nadużywa prawa do informacji publicznej i wskazał, że w okresie od 28 czerwca 2022 r. do 12 grudnia 2022 r skarżący złożył do organu 15 obszernych wniosków o udostępnienie informacji publicznej, czyniąc to (zdaniem organu) dla swoich osobistych celów. Sąd I instancji nie odniósł się do tej kwestii. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy ponieważ organ nie podjął próby wykazania, że miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, co stosownie do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest konieczne do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Autorka skargi kasacyjnej nie podała żadnej argumentacji i podstawy prawnej, w oparciu o którą wskazane przez organ okoliczności miałyby skutkować odmową udostępnienia żądanej informacji publicznej z powodu nadużycia prawa do informacji publicznej przez skarżącego. Jest to wymóg szczególnie istotny w sytuacji kontrowersji towarzyszących możliwości stosowania tej instytucji, która nie jest uregulowana wprost w ustawie o dostępie do informacji publicznej.
Skoro, jak już wyżej wykazano, zarzuty naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. okazały się nieuprawnione, bowiem Sąd I instancji zasadnie uznał, że organ naruszył ten przepis, a ponadto w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a., których naruszenie przez organ również stanowiło podstawę uchylenia zaskarżonych decyzji, to nieusprawiedliwiony okazał się także czwarty zarzut tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.