Pełny tekst orzeczenia III OSK 2984/24

III OSK 2984/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-04-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Korzeniowski
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący sprawozdawca/
Tadeusz Kiełkowski
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Wr 402/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2024-10-03
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 402/24 w sprawie ze skargi A.A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 26 lutego 2024 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia z urzędu postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A.A. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 października 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 402/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, sprawy ze skargi A.A. (dalej także jako: "strona skarżąca", "skarżący") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej także jako: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy", "organ II instancji", "skarżący kasacyjnie") z dnia 26 lutego 2024 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia z urzędu postępowania: w punkcie pierwszym – uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; w punkcie drugim – zasądził od organu odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący.
Dnia 10 marca 2021 r. do Burmistrza Gminy [...] (dalej także jako: "Burmistrz", "organ I instancji") wpłynął wniosek skarżącego o wszczęcie postępowania i wydanie decyzji, ze wskazaniem na art. 369 Prawa ochrony środowiska (dalej jako: "p.o.ś.), w sprawie zanieczyszczania środowiska spowodowanego spalaniem mokrego drewna przez [...] (uczestnik) w piecu typu koza znajdującym się w budynku gospodarczym.
Po wszczęciu postępowania na wniosek strony, decyzją z dnia 4 sierpnia 2021 r. Burmistrz odmówił wstrzymania użytkowania instalacji powodującej zanieczyszczenie powietrza spowodowane spalaniem w piecu grzewczym należącym do [...] oraz uszkodzenie paneli fotowoltaicznych znajdujących się na budynku gospodarczym skarżącego spowodowane zanieczyszczeniem z pieca.
Decyzją z dnia 13 października 2021 r., [...], organ odwoławczy (SKO) uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.
W ponownym postępowaniu organ I instancji postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2022 r. powołał biegłego – mistrza kominiarskiego w celu sporządzenia opinii i udzielenia odpowiedzi, czy instalacja grzewcza: piec i przewody kominowe użytkowane przez [...] są prawidłowo wykonane i użytkowane oraz, czy spalane w nim jest prawidłowe paliwo. Następnie zgodnie z zaleceniami Kolegium organ przeprowadził w dniu 6 maja 2022 r. oględziny z udziałem stron oraz biegłego mistrza kominiarskiego. Podczas oględzin stwierdzono, że w pomieszczeniu budynku gospodarczego znajduje się piec grzewczy typu koza z możliwością gotowania. Biegły uznał, że należy uszczelnić komin i po uszczelnieniu można użytkować nadal. Ustalono także, że dym kieruje się w stronę budynku mieszkalnego użytkowanego przez [...], a więc w kierunku przeciwnym do zamontowanych paneli fotowoltaicznych. Nie stwierdzono zadymienia oraz jego ewentualnego wpływu na elewację budynku. W trakcie oględzin nie stwierdzono mocnego zanieczyszczenia ram paneli fotowoltaicznych, co utrwalono na filmie i zdjęciach.
W dniu 10 maja 2022 r. powołany biegły sporządził opinię nr [...] w której podał, że przy pomocy kamery dokonano sprawdzenia przewodu dymowego do którego podłączony jest piecyk typu koza. Ocenił przewód jako drożny, jedyną nieszczelność zlokalizowano na wylocie przewodu kominowego i przy drzwiczkach na strychu – nakazano w trybie pilnym usunąć usterki. Biegły stwierdził także, że drewno używane jako opał nadaje się do użytkowania (sprawdzono miernikiem wilgotności). Sprawdzono przewód wentylacyjny pod kątem drożności: był niedrożny – udrożniono i ciąg kominowy który jak ustalono jest bardzo dobry. Ustalono miernikiem wilgotności, że wilgotność pomieszczenia jest bardzo dobra. W opinii podano, że jedna z usterek dotyczy wymiany przyłącza (łącznika ) od urządzenia do komina.
W oparciu o tak uzupełniony materiał dowodowy jak też przy uwzględnieniu dowodów wcześniej zgromadzonych, Burmistrz wydał decyzję z 14 czerwca 2022 r., w której odmówił wydania decyzji nakazującej [...] wstrzymania użytkowania instalacji grzewczej znajdującej się w budynku gospodarczym posiadanym przez niego, oraz dokonania czynności przez dotyczących paneli fotowoltaicznych znajdujących się na budynku gospodarczym należącym do skarżącego.
Decyzją z dnia 27 lipca 2022 r. ([...]) organ odwoławczy (SKO), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący wniósł do tutejszego sądu skargę, domagając się jego uchylenia.
Po jej rozpoznaniu, wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2023 r. Sąd uchylił zarówno zaskarżoną decyzje SKO jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że dla wydania orzeczenia w przedmiocie wstrzymania użytkowania instalacji lub urządzenia podstawy stwarza przepis art. 368 ust.1 i ust. 2 P.o.ś. a więc inna norma prawna niż zastosowana przez organ I instancji. Sąd stwierdził, że utrzymana w mocy decyzja organu pierwszej instancji zawiera rozstrzygnięcie sprzeczne z treścią normy prawnej która była w niniejszej sprawie zastosowana. Organ I instancji prowadząc postępowanie w oparciu o art. 363 ust. 1 P.o.ś, wydał orzeczenie merytoryczne kończące to postępowanie przy zastosowaniu innej normy prawnej – art. 368 ust. 2 ww. ustawy. W konsekwencji organ naruszył przepisy prawa materialnego tj. at. 363 ust. 1 i art. 368 ust. 2 P.o.ś. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 363 ust. 1 mogło bowiem zakończyć się decyzją merytoryczną albo decyzją o umorzeniu postępowania. Jeżeli więc organ uznał, że istnieją podstawy do wydania decyzji merytorycznej, to także rozstrzygnięcie kończące to postępowanie powinno opierać się o przepis art. 363 ust. 1 a nie inny przepis. Nie stosując się do tego wymogu organ w konsekwencji naruszył art. 368 ust. 2 P.o.ś., gdyż w niniejszej sprawie nie było przesłanek do orzekania o wstrzymaniu, bądź odmowy wstrzymania użytkowania instalacji lub urządzenia. Wydając decyzje o odmowie wstrzymania użytkowania instalacji lub urządzenia sugeruje, że wcześniej została już wydana decyzja nakazująca wykonanie określonych czynności a jej adresat wykonał te nakazy. Tymczasem w niniejszej sprawie nie doszło wcześniej do wydania decyzji na podstawie ar. 363 ust. 1 (nakazującej wykonanie czynności ograniczającej oddziaływanie na środowisko lub przywracających środowisko do stanu właściwego), której wykonanie organ mógłby kontrolować i w efekcie zastosować bądź odmówić zastosowania sankcji z art. 368 ust. 2 P.o.ś. W efekcie utrzymana w mocy decyzja organu I instancji jest wadliwa także ze względu na sprzeczność jaka zachodzi pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji, a jej uzasadnieniem. Z uzasadnienia wynika bowiem, że organ zastosował i badał przesłanki z art. 363 ust. 1 P.o.ś, podczas gdy rozstrzygnięcie decyzji wydane zostało w oparciu i inny przepis odnoszący się do innego stanu faktycznego niż ten który był przedmiotem postępowania wyjaśniającego. Decyzja organu II instancji opisanych wyżej wadliwości nie usunęła, chociaż mieściło się to jak najbardziej w kompetencjach organu odwoławczego. Tym samym także ta decyzja dotknięta jest przedstawionymi wyżej uchybieniami.
Dalej Sąd wyjaśnił, że brak możliwości wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego nie oznaczał, że postępowanie takie nie powinno być wszczęte z urzędu. Organ obowiązany był bowiem do wzięcia pod uwagę informacji zawartych we wniosku dokonując oceny, czy nie zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania na zasadzie oficjalności. Stwierdzenie przesłanek uzasadniających podjęcie takich działań powoduje, że organ ma obowiązek je podjąć i realizować w sposób określony przez interes publiczny, czyli interes polegający na osiąganiu celu ochrony środowiska.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji jak też decyzji organu pierwszej instancji. Decyzje te wydane bowiem zostały z naruszeniem art. 363, 368 i art. 375 P.o.ś. które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.
W wytycznych dla organów Sąd nakazał właściwe ustalenie zakresu postępowania mając na uwadze, że może prowadzić je tylko na zasadzie oficjalności oraz, że nie może ono obejmować kwestii uszkodzenia paneli fotowoltaicznych i ewentualnego nałożenia obowiązku dokonania czynności dotyczących tych paneli. Organ winien mieć także na uwadze, że przesłanką zastosowania przepisu art. 363 ust. 1 P.o.ś jest powodowanie przez osobę fizyczną negatywnych skutków w środowisku. Zwrot normatywny: "negatywne oddziaływanie" zakłada zaś, że mamy do czynienia z ujemnymi dla środowiska konsekwencjami prowadzenia określonej działalności. Działalnością wywierającą negatywny wpływ na środowisko będzie zatem naruszenie obowiązujących standardów korzystania ze środowiska. Oznacza to, że jeżeli na skutek działań osób fizycznych, niewykonujących działalności gospodarczej, doszło np. do zanieczyszczenia wód, gleby, atmosfery, czy przekroczenia dopuszczalnych norm natężenia hałasu, to organ wykonawczy gminy będzie zobowiązany do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko. Prowadząc postępowanie w sprawie zanieczyszczenia powietrza spowodowanego spalaniem w piecu grzewczym usytuowanym na działce nr [...] organ I instancji winien zatem w sposób jednoznaczny ustalić czy osoba fizyczna – w niniejszej sprawie najemca budynku gospodarczego znajdującego się na działce sąsiedniej – powoduje zanieczyszczenie powietrza, które polega na przekroczeniu dopuszczalnych norm. Organ powinien zgromadzić w sprawie dowody które odpowiedzą na pytanie, czy w wyniku użytkowania spornego urządzenia grzewczego dochodzi do emisji zanieczyszczeń do powietrza (emisji toksycznych substancji) i czy naruszają one obowiązujące w środowisku standardy np. przez przekroczenie granicznych dopuszczalnych norm. W tym też kontekście organ winien ocenić zgromadzony w sprawie materiał dowodowy mając także na uwadze, że zgodnie z postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2022 r. dowód z biegłego został przeprowadzony w celu wydania opinii w zakresie udzielenia pisemnej odpowiedzi, czy instalacja grzewcza tj. piec i przewody kominowe w budynku zostały prawidłowo wykonane i użytkowane, a także dla określenia czy w instalacji spalane jest prawidłowe paliwo. Z tak określonego zlecenia nie wynika aby przedmiotem opinii miała być także kwestia emisji zanieczyszczeń do powietrza.
Po uzyskaniu przez wyrok waloru prawomocności, organ pierwszej instancji pismem z dnia 10 sierpnia 2023 r. zawiadomił strony postępowania, że w związku z koniecznością realizacji wyroku WSA postępowanie jest przedłużone do dnia 30 września 2023 r., z uwagi na konieczność ustalenia akredytowanej jednostki, która przeprowadzi pomiary składu spalin i ich wpływu na środowisko. Pismem z dnia 28 września 2023 r. organ zawiadomił o kolejnym przedłużeniu postępowania, do dnia 30 października 2023 r. Postanowieniem z dnia 2 października 2023 r. organ wezwał skarżącego do wpłaty kwoty 10 000 złotych tytułem zaliczki na poczet kosztów powołania biegłego. Pismem z dnia 12 października 2023 r. skarżący zwrócił się do organu o zmianę postanowienia wskazując, że jako strona postępowania nie powinien ponosić kosztów postępowania dowodowego, które prowadzi organ. Organ odmówił zmiany postanowienia, o czym poinformował skarżącego pismem z dnia 8 listopada 2023 r. W odpowiedzi skarżący ponowił swoje stanowisko w kwestii zasadności obciążania go kosztami postępowania dowodowego. Pismem z dnia 8 grudnia 2023 r. organ podtrzymał wezwanie skarżącego o zaliczkę na koszty wykonania opinii biegłego. W odpowiedzi z dnia 18 grudnia 2023 r. skarżący podtrzymał wcześniejszy wniosek o zmianę postanowienia w przedmiocie wezwania o zaliczkę. Organ w piśmie z dnia 8 stycznia 2024 r. podtrzymał wcześniej prezentowane stanowisko.
Postanowieniem z dnia 8 stycznia 2024 r. Burmistrz, działając na podstawie art. 61a § 1 i 2 oraz art. 123 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ podniósł, że w zapadłym w dniu 18 kwietnia 2023 r. wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ ma określić zakres postępowania, mając na uwadze, że może prowadzić je jedynie z urzędu i nie może ono obejmować uszkodzenia paneli fotowoltaicznych, czy też czynności związanych z tymi panelami. Burmistrz wyjaśnił, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie podyktowana jest uzasadnionymi przyczynami, tj. treścią art. 375 P.o.ś.., który ma szczególny charakter w stosunku do art. 61 k.p.a., a zgodnie z którym, postępowania określone w dziale III P.o.ś., prowadzone są z urzędu. Wyjaśniono przy tym, że wniosek skarżącego dotyczący wszczęcia postępowania dotyczy w istocie indywidualnego negatywnego oddziaływania na środowisko, tymczasem art. 363 P.o.ś. dotyczy powszechnego oddziaływania. Tymczasem sprawa ma w zasadzie charakter sporu sąsiedzkiego.
Utrzymując w mocy rozstrzygnięcie postanowieniem z dnia 26 lutego 2024 r. – po rozpoznaniu zażalenia skarżącego – organ odwoławczy (SKO) przytoczył szeroko orzecznictwo sądowoadministracyjne w przedmiocie możliwości wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postepowania administracyjnego, podkreślając występującą rozbieżność stanowisk odnośnie do reakcji na żądanie wszczęcia postępowania, które może zostać wszczęte wyłącznie z urzędu. Kolegium uznało, że z uwagi na możliwą kontrolę instancyjną i sądową, zasadne jest utrzymanie w mocy postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Kolegium potwierdziło przy tym pogląd organu pierwszej instancji, że żądanie złożone przez skarżącego w niniejszej sprawie regulowane jest przepisami Działu III P.O.Ś., natomiast zgodnie z treścią art. 375 P.O.Ś., postępowanie w sprawie wydania decyzji, o której mowa w niniejszym dziale, wszczyna się z urzędu.
Kolegium zaznaczyło także, że w sprawie brak jest podstaw do uznania, że w wydanym w dniu 18 kwietnia 2023 r,. wyroku Sąd zobowiązał Burmistrza do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu ochrony środowiska na okoliczność emisji zanieczyszczeń do powietrza oraz oględzin. SKO wskazało, że w uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że organ "może wszcząć postępowanie administracyjne w sprawach regulowanych przepisami Działu III P.O.Ś. tylko z urzędu. Oznacza to, że osoby fizyczne, osoby prawne, inne jednostki organizacyjne, które czują się poszkodowane w związku z domniemanym prowadzeniem działalności z naruszeniem ochrony środowiska, nie mają uprawnień do żądania przed organami administracji wszczęcia postępowania administracyjnego w powyższym zakresie, w celu ochrony ich indywidualnego interesu". SKO przytoczyło również fragment uzasadnienia wyroku zgodnie z którym "Burmistrz nie był uprawniony do wszczęcia i prowadzenia postępowania po pierwsze na wniosek skarżącego, po drugie w sprawie nakazania właścicielowi nieruchomości sąsiedniej dokonania określonych czynności względem paneli fotowoltaicznych" oraz rozważania na temat możliwości wszczęcia przez organ postępowania z urzędu, w sytuacji inicjatywy wszczęcia postępowania przez osobę trzecią. Kolegium wskazało, że Burmistrz [...] dokonał oceny wniosku skarżącego o jakiej mowa w wyroku i nie znalazł podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania na podstawie art. 363 P.O.Ś.. Podkreślił przy tym, że przez dwa lata prowadzenia postępowania organ dokonał szeregu czynności sprawdzających.
Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem skarżący wniósł do WSA we Wrocławiu skargę, domagając się jego uchylenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Uwzględniając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że sprawa była już przedmiotem rozstrzygnięcia tutejszego Sądu (wyrok w sprawie o sygnaturze akt II SA/Wr 832/22 z dnia 18 kwietnia 2023 r.). Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zgodnie zaś z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawie rozstrzygniętej wyrokiem II SA/Wr 832/22 Sąd przesądził, w sposób nie pozostawiający wątpliwości, że przed podjęciem rozstrzygnięcia organ musi ustalić zakres postępowania, zaznaczając, że nie może ono dotyczyć uszkodzenia paneli fotowoltaicznych i ewentualnych czynności naprawczych w tym przedmiocie. Dodatkowo Sąd wyraźnie wskazał, że organy muszą ustalić w sposób jednoznaczny, czy najemca budynku na działce sąsiadującej z nieruchomością skarżącego, powoduje zanieczyszczanie powietrza, które polega na przekroczeniu dopuszczalnych norm.
W odniesieniu do wykonania zaleceń Sąd pierwszej instancji wskazał, że bez wątpienia, nie zostały one wykonane w żadnym zakresie. Z akt sprawy wynika, że organ nie podjął jakichkolwiek czynności dowodowych po otrzymaniu prawomocnego wyroku Sądu z uzasadnieniem. Zgromadzony materiał dowodowy nie różni się niczym, od materiału przedstawionego do oceny przy poprzednim rozpoznaniu sprawy. Co więcej, zakres postępowania wskazany w postanowieniu Burmistrza z dnia 19 stycznia 2024 r. jest powtórzeniem określenia powtarzanego przez organ na całym etapie postępowania, obejmuje zarówno kwestię zanieczyszczenia powietrza, jak i uszkodzenie paneli.
Sąd pierwszej instancji zgodził się ze stwierdzeniem SKO, że Sąd nie nakazał wprost przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, jednakże nakazał ustalenie w sposób jednoznaczny, czy działania uczestnika postępowania, powodują zanieczyszczenie powietrza przekraczające dopuszczalne normy. Najprostszym sposobem dokonania takiego ustalenia istotnie byłoby przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, jednakże, jak wskazano, Sąd nie ograniczył w tym zakresie możliwości działań organu, pozostawiając to do jego uznania. Jednakże takich ustaleń w sprawie brak. Orzeczenia obu instancji nie wskazują jakie są poziomy zanieczyszczeń wytwarzanych przez uczestnika postępowania, ani jaki jest ich stosunek do obowiązujących norm.
Nade wszystko Sąd pierwszej instancji wskazał, że całkowicie bezpodstawnie organy uznały, że w sprawie możliwe jest wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Organy całkowicie pominęły okoliczność, że zawiadomieniem z dnia 19 maja 2021 r. Burmistrz wszczął już postępowanie w sprawie i prowadził je przez ponad dwa lata, podejmując szereg czynności procesowych. Co więcej, prowadził je nadal, już po otrzymaniu prawomocnego odpisu wyroku z uzasadnieniem, kierując do stron pisma informujące wprost o przedłużeniu prowadzonego postepowania. Nie ulega zatem wątpliwości, że postępowanie w omawianej sprawie zostało wszczęte i toczyło się przez kilka lat. Organ nie mógł zatem, w toku wszczętego formalnie postępowania podjąć rozstrzygnięcia o odmowie jego wszczęcia. Za czynności sprawdzające przed wszczęciem postępowanie uznać należy wszystkie czynności podjęte przez organ pierwszej instancji po wpływie wniosku skarżącego (1 kwietnia 2020 r.), do dnia 19 maja 2021 r., czyli zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, w tym dokonane oględziny oraz zwrócenie się do innych organów administracji o informacje. Natomiast wbrew stanowisku SKO, dalsze czynności, podejmowane już po wszczęciu postępowania, nie mogą zostać na obecnym etapie postępowania uznane za czynności sprawdzające organu, przed podjęciem rozstrzygnięcia o jego ewentualnym wszczęciu. Jeżeli w toku prowadzonego postępowania organ z jakichkolwiek przyczyn uzna, że jego prowadzenie w dalszym ciągu stało się bezprzedmiotowe, to stosownie do treści art. 105 k.p.a., wyda decyzję o jego umorzeniu.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organy wykonają zalecenia Sądu zawarte w wyroku z dnia 18 kwietnia 2022 r., tj. ustalą zakres postępowania, następnie ustalą czy w sprawie dochodzi do ponadnormatywnego zanieczyszczenia powietrza poprzez emisje spalin z komina, a w zależności od wyniku tych ustaleń, wydadzą decyzję merytoryczną, bądź umarzającą wszczęte postępowanie.
Wobec stwierdzenia, że organy w sprawie naruszyły treści art. 153 p.p.s.a., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 135 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a, albowiem Sąd nie jest związany żądaniem strony przeprowadzenia rozprawy.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wywiódł organ odwoławczy (SKO), który jest reprezentowany przez Prezesa Kolegium będącego doktorem habilitowanym nauk prawnych, zaskarżając go w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 153 p.p.s.a., poprzez uznanie, że organu obu instancji nie uwzględniły oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 832/22 i odmówiły wszczęcia postepowania administracyjnego z urzędu, podczas gdy: "Nie ulega (...) wątpliwości, że postępowanie w omawianej sprawie zostało wszczęte i toczyło się przez kilka lat. Organ nie mógł zatem, w toku wszczętego formalnie postępowania, podjąć rozstrzygnięcia o odmowie jego wszczęcia.
Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne organ odwoławczy wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA we Wrocławiu i rozpoznanie sprawy, poprzez jej oddalenie oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kasacyjnie organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ewentualnie skarżący kasacyjnie organ odwoławczy wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA we Wrocławiu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kasacyjnie organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto skarżący kasacyjnie organ wniósł o rozpoznanie sprawy bez przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, skarżący przed WSA wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na swoją rzecz od organu odwoławczego kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych wraz z uiszczoną opłatą skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Ponadto skarżący (przed WSA) nie żądał przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne.
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Jak już wyżej wskazano z przytoczonych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
W skardze kasacyjnej zarzucono wyłącznie naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) przez Sąd pierwszej instancji, tj. art. 153 p.p.s.a., poprzez "(...) uznanie, że organu obu instancji nie uwzględniły oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 832/22 i odmówiły wszczęcia postepowania administracyjnego z urzędu (...)".
Rozpoznawszy skargę kasacyjną, w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że w kontrolowanej sprawie organy administracji publicznej i Sąd pierwszej instancji orzekały w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 832/22. W wyroku tym Sąd zobowiązał organ I instancji do właściwego określenia zakresu postępowania, jednocześnie mając na uwadze, że organ może prowadzić je tylko na zasadzie oficjalności oraz, że nie może ono obejmować kwestii uszkodzenia paneli fotowoltaicznych i ewentualnego nałożenia obowiązku dokonania czynności dotyczących tych paneli. Ponadto organ winien mieć także na uwadze, że przesłanką zastosowania przepisu art. 363 ust. 1 p.o.ś jest powodowanie przez osobę fizyczną negatywnych skutków w środowisku. W konsekwencji organ prowadząc postępowanie w sprawie zanieczyszczenia powietrza spowodowanego spalaniem w piecu grzewczym usytuowanym na działce nr [...] winien w sposób jednoznaczny ustalić czy osoba fizyczna – w niniejszej sprawie najemca budynku gospodarczego znajdującego się na działce sąsiedniej – powoduje zanieczyszczenie powietrza, które polega na przekroczeniu dopuszczalnych norm. Organ powinien zgromadzić w sprawie dowody które odpowiedzą na pytanie, czy w wyniku użytkowania spornego urządzenia grzewczego dochodzi do emisji zanieczyszczeń do powietrza (emisji toksycznych substancji) i czy naruszają one obowiązujące w środowisku standardy np. przez przekroczenie granicznych dopuszczalnych norm. W tym też kontekście organ winien ocenić zgromadzony w sprawie materiał dowodowy mając także na uwadze, że zgodnie z postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2022 r. dowód z biegłego został przeprowadzony w celu wydania opinii w zakresie udzielenia pisemnej odpowiedzi, czy instalacja grzewcza, tj. piec i przewody kominowe w budynku zostały prawidłowo wykonane i użytkowane, a także dla określenia czy w instalacji spalane jest prawidłowe paliwo, zaś z tak określonego zlecenia nie wynika, aby przedmiotem opinii miała być także kwestia emisji zanieczyszczeń do powietrza.
Jak wynika z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ustanowiona w tym przepisie zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2021 r., sygn. akt III OSK 4145/21 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl).
W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, iż w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11). Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 p.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 550/11).
Oddziaływaniem art. 153 p.p.s.a. objęte jest przede wszystkim przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12).
Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę prawną Sądu pierwszej instancji, że w odniesieniu do wykonania zaleceń Sądu wynikających z ww. prawomocnego wyroku WSA we Wrocławiu nie zostały one wykonane w żadnym zakresie. Z akt sprawy wynika, że organ nie podjął jakichkolwiek czynności dowodowych po otrzymaniu prawomocnego wyroku Sądu z uzasadnieniem. Zgromadzony materiał dowodowy nie różni się niczym, od materiału przedstawionego do oceny przy poprzednim rozpoznaniu sprawy. Co więcej, zakres postępowania wskazany w postanowieniu Burmistrza z dnia 19 stycznia 2024 r. jest powtórzeniem określenia powtarzanego przez organ na całym etapie postępowania, obejmuje zarówno kwestię zanieczyszczenia powietrza, jak i uszkodzenie paneli. Wprawdzie Sąd nie nakazał wprost przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, jednakże nakazał ustalenie w sposób jednoznaczny, czy działania uczestnika postępowania, powodują zanieczyszczenie powietrza przekraczające dopuszczalne normy. Najprostszym sposobem dokonania takiego ustalenia istotnie byłoby przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, jednakże, jak wskazano, Sąd nie ograniczył w tym zakresie możliwości działań organu, pozostawiając to do jego uznania. Jednakże takich ustaleń w sprawie brak. Orzeczenia obu instancji nie wskazują jakie są poziomy zanieczyszczeń wytwarzanych przez uczestnika postępowania, ani jaki jest ich stosunek do obowiązujących norm.
Innymi słowy, rację ma Sąd pierwszej instancji twierdząc, że organ nie wykonał zaleceń zawartych w poprzednim wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 832/22.
Jednocześnie w odniesieniu do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu prawa materialnego, tj. art. 153 p.p.s.a. przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumpcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (tak: wyrok NSA z 30 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 3049/23).
Wskazać należy, że treść omawianego zarzutu prowadzi do wniosku, że skarżący kasacyjnie organ, zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 153 p.p.s.a. w rzeczywistości kwestionuje ustalenia odnoszące się do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. Z treści zarzutu wynika bowiem, że skarżący kasacyjnie organ kwestionuje prawidłowość oceny istotnego elementu stanu faktycznego sprawy, jakim jest ustalenie czy organy obu instancji uwzględniły ocenę prawną wyrażoną w ww. prawomocnym wyroku WSA we Wrocławiu .
Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Jeżeli strona uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, a zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię - niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu.
Dlatego również z tego powodu omawiany zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się w niniejszej sprawie nieskuteczny.
Zasadnie wskazuje też Sąd I instancji, że organy całkowicie pominęły okoliczność, że zawiadomieniem z dnia 19 maja 2021 r. Burmistrz wszczął już postępowanie w sprawie i prowadził je przez ponad dwa lata, podejmując szereg czynności procesowych i prowadził je nadal, po otrzymaniu prawomocnego odpisu wyroku z uzasadnieniem, kierując do stron pisma informujące wprost o przedłużeniu prowadzonego postepowania. Nie ulega zatem wątpliwości, że postępowanie w omawianej sprawie zostało wszczęte i toczyło się przez kilka lat. Organ nie mógł zatem, w toku wszczętego formalnie postępowania podjąć też rozstrzygnięcia o odmowie jego wszczęcia.
Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W rekapitulacji przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
Skoro więc podniesione zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w pkt 2. sentencji wyroku, na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.
Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.