III OSK 297/24

III OSK 297/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-01-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Korzeniowski
Tadeusz Kiełkowski /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Ol 103/23 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2023-10-18
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1973
art. 276 ust. 1
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (sprawozdawca) Protokolant: asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 października 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 103/23 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 14 listopada 2022 r. nr SKO.63.80.2022 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wymierzenia opłaty podwyższonej za magazynowanie odpadów bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania lub opłaty podwyższonej za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym za 2020 rok 1) oddala skargę kasacyjną, 2) oddala wniosek [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej "WSA w Olsztynie", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 18 października 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 103/23, oddalił skargę Stowarzyszenia [...] w [...] (dalej "stowarzyszenie" lub "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (dalej "Kolegium" lub "organ odwoławczy") z dnia 14 listopada 2022 r., nr SKO.63.80.2022, w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wymierzenia opłaty podwyższonej za magazynowanie odpadów bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania lub opłaty podwyższonej za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym za 2020 rok.
Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Decyzją z dnia 24 czerwca 2019 r. Starosta Olsztyński (dalej "Starosta") udzielił [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] ("spółka") pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do produkcji płyt drewnopochodnych – płyt wiórowych o maksymalnej zdolności produkcyjnej 3100 m3 na dobę, która obejmuje urządzenie do termicznego przekształcania odpadów innych niż niebezpieczne o maksymalnej zdolności przetwarzania 4,16 tony odpadów na godzinę oraz urządzenia spalania paliw o łącznej nominalnej mocy 167,143 MW na terenie zakładu pod adresem: [...], oraz objęcia pozwoleniem zintegrowanym instalacji spawania ustalając dla niej warunki korzystania ze środowiska na zasadach określonych w pozwoleniu zintegrowanym. Decyzją z dnia 27 marca 2020 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję Starosty o udzieleniu spółce pozwolenia zintegrowanego. Wyrokiem z dnia 22 września 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 424/20, WSA w Olsztynie uchylił decyzje obu instancji o udzieleniu spółce pozwolenia zintegrowanego. Wyrokiem z dnia 7 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 424/20, WSA w Olsztynie uzupełnił wspomniany wyrok z dnia 22 września 2022 r. w ten sposób, że dodał punkt III sentencji wyroku w brzmieniu: "decyzje uchylone w punkcie I wyroku wywołują skutki prawne do uprawomocnienia się wyroku". Wyroki z dnia 22 września 2022 r. i z dnia 7 listopada 2022 r. zostały zaskarżone skargami kasacyjnymi.
W toku postępowania administracyjnego podejmowane były rozstrzygnięcia w przedmiocie rygoru natychmiastowej wykonalności co do decyzji Starosty z dnia 24 czerwca 2019 r. Postanowieniem z dnia 27 czerwca 2019 r. Starosta nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Postanowieniem z dnia 2 września 2019 r. Kolegium utrzymało w mocy to postanowienie. Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 883/19, WSA w Olsztynie uchylił postanowienia obu instancji w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności. Wyrok ten doręczony został spółce w dniu 3 stycznia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 20 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 2554/21, uchylił wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 grudnia 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania (z uwagi na wystąpienie przesłanki nieważności postępowania z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.)
W dniu 18 sierpnia 2021 r. Marszałek Województwa Warmińsko-Mazurskiego (dalej "Marszałek" lub "organ I instancji") – w wyniku uzyskanej od stowarzyszenia informacji wskazującej na możliwość eksploatacji w 2020 r. przez spółkę instalacji bez wymaganego zezwolenia – wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wymierzenia spółce opłaty podwyższonej za magazynowanie odpadów bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania lub opłaty podwyższonej za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, w którym stowarzyszenie zostało dopuszczone do udziału na prawach strony (postanowienie z dnia 19 października 2021 r.). Decyzją z dnia 20 maja 2022 r. organ I instancji postępowanie to umorzył jako bezprzedmiotowe; organ I instancji uznał, że nie doszło do magazynowania odpadów bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania ani do składowania odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym.
Działając na skutek odwołania stowarzyszenia, Kolegium decyzją z dnia 14 listopada 2022 r. utrzymało w mocy decyzję Marszałka z dnia 20 maja 2022 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wymierzenia spółce opłaty podwyższonej za magazynowanie odpadów bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania lub opłaty podwyższonej za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym za 2020 rok. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zauważył, że na gruncie przedmiotowej sprawy rozstrzygnięcia wymagało to, czy spółka w okresie od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia 27 marca 2020 r. legitymowała się pozwoleniem uprawniającym ją do korzystania ze środowiska, w tym w zakresie magazynowania odpadów (nie ulega bowiem wątpliwości, że w okresie od dnia 27 marca 2020 r., tj. od dnia wydania decyzji utrzymującej w mocy pozwolenie zintegrowane, spółka była uprawniona do korzystania ze środowiska w odnośnym zakresie).
Organ odwoławczy przytoczył uchwałę NSA z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/11, i podkreślił, że spółka w jakimkolwiek zakresie nie przyczyniła się do wydłużenia czasu prowadzenia postępowań zmierzających do rozpoznania odwołań i zażaleń. Wymierzenie spółce podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska w okresie od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia 27 marca 2020 r. stałoby w sprzeczności z wynikającą z Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz związanymi z nią zasadami zaufania obywateli państwa i stanowionego przez nie prawa, zasadą bezpieczeństwa prawnego, zasadą sprawiedliwości, a także zasadą praworządności materialnej. Co więcej, wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska nie znajdowałoby oparcia w normach prawnych zawartych w art. 288 ust. 1 pkt 2 i art. 292 p.o.ś. Spółka, działając w dobrej wierze, rozpoczęła bowiem eksploatację instalacji posiadając wydaną przez właściwy organ administracji publicznej decyzję udzielającą jej pozwolenia zintegrowanego, która została zaopatrzona w rygor natychmiastowej wykonalności. Spółka wykazała zatem należytą staranność i mogła oczekiwać, że instalacja będzie mogła funkcjonować w pełnym zakresie do czasu zakończenia postępowania odwoławczego i uzyskania przez decyzję udzielającą jej pozwolenia zintegrowanego waloru ostateczności. Kolegium stwierdziło, że skoro w toku prowadzonego postępowania organ I instancji prawidłowo ustalił, iż nie występują przesłanki pozwalające na wymierzenie spółce podwyższonej opłaty za magazynowanie odpadów bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania lub opłaty podwyższonej za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym z 2020 r. – to postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.
Pismem z dnia 28 grudnia 2022 r. stowarzyszenie złożyło skargę do WSA w Olsztynie na decyzję Kolegium dnia 14 listopada 2022 r. Stowarzyszenie zarzuciło zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 273 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 276 ust. 1 i w związku z art. 293 ust. 1–3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1973 ze zm., dalej "p.o.ś.") poprzez uznanie, że postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe; 2) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia stanu faktycznego, jak i przeprowadzenia postępowania dowodowego, tudzież sporządzenia uzasadnienia decyzji w zakresie ilości składowanych lub magazynowanych odpadów przez Spółkę w roku 2020 bez wymaganej decyzji administracyjnej i nawet z naruszeniem warunków decyzji nieostatecznej; 3) art. 78 § 2 w zw. z art. 77 § 2 i art. 123 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 124 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego, a w szczególności poprzez niewłączenie do akt sprawy w drodze postanowienia dowodów, na których podstawie zostało oparte rozstrzygnięcie; 4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. Stowarzyszenie wniosło o uchylenie decyzji obu instancji. Kolegium wniosło o oddalenie skargi.
W dniu 18 października 2023 r. WSA w Olsztynie wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji ocenił, że nie doszło do naruszenia powołanych w skardze przepisów postępowania statuujących zasadę prawdy materialnej ani przepisów dotyczących gromadzenia o oceny materiału dowodowego – a następnie wskazał, że spółka w dniu 24 czerwca 2019 r. uzyskała pozwolenie zintegrowane, któremu w dniu 27 czerwca 2019 r. nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. Postanowienie w przedmiocie tego rygoru zostało uchylone na mocy wyroku WSA w Olsztynie z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 883/19. Informacja o wydanym wyroku dotarła do spółki w dniu 3 stycznia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 20 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 2554/21, uchylił wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 grudnia 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania (z uwagi na wystąpienie przesłanki nieważności postępowania z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) Na skutek wyroku NSA, na dzień rozpoznania niniejszej sprawy przez WSA w Olsztynie (18 października 2023 r.), nie ma w obrocie prawnym wyroku WSA w Olsztynie z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 883/19. Zdaniem Sądu I instancji, nie można nie dostrzegać istnienia w obrocie prawnym wyroku NSA z dnia 20 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 2554/21. Wyrażona w art. 170 p.p.s.a. istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu sprowadza się do tego, że organy państwowe i sądy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu oraz ogół skutków prawnych z niego wynikających. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku. Uznać zatem należy, że – na dzień rozpoznania niniejszej sprawy – sprawa ze skargi na postanowienie SKO w Olsztynie z dnia 2 września 2019 r., znak SKO.60.77.2019, będzie dopiero rozpoznana przez sąd w przyszłości. W ocenie Sądu I instancji, nie można twierdzić, że w stosunku do spornego okresu od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia 27 marca 2020 r. w obrocie prawnym nie ma wykonalnej decyzji z dnia 24 czerwca 2019 r., zaopatrzonej w rygor natychmiastowej wykonalności mocą postanowienia z dnia 27 czerwca 2019 r.
Sąd I instancji podkreślił również, że zgodnie z art. 276 ust. 1 p.o.ś. podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Ustawodawca w przywołanym przepisie nie wskazuje, że decyzja stanowiąca "wymagane pozwolenie" musi mieć przymiot decyzji prawomocnej. Opłaty podwyższone mają na celu ukaranie podmiotów za to, że albo – mimo braku wymaganej decyzji – bezprawnie korzystają ze środowiska, albo postępują w inny zabroniony sposób. Niewątpliwie charakter jurydyczny opłat podwyższonych istotnie różni się od natury "zwykłych" opłat za korzystanie ze środowiska, które są ekwiwalentem za generalnie dopuszczalną prawnie (legalną) ingerencję w elementy przyrodnicze. Opłaty podwyższone stanowią sankcję za bezprawne postępowanie podmiotu korzystającego ze środowiska. W doktrynie prawa administracyjnego dominuje pogląd, że podmiot korzystający ze środowiska nie ponosi opłat podwyższonych, gdy nie można przypisać mu wadliwości subiektywnej. Pozwoleniem "wymaganym" w rozumieniu przepisów art. 276 ust. 1 i art. 292 p.o.ś. jest pozwolenie uprawniające do legalnego korzystania ze środowiska w zakresie objętym obowiązkiem opłatowym. Stosowanie przepisów represyjnych, a takim jest art. 276 ust. 1, nie może prowadzić do rezultatu, który byłby sprzeczny z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi wywodzonymi z klauzuli demokratycznego państwa prawnego.
Sąd I instancji wskazał, że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swoich orzeczeniach wskazywał, iż jeśli na gruncie obowiązujących reguł wykładni możliwe są różne interpretacje określonego przepisu, organy stosujące prawo powinny ustalić jego rozumienie w taki sposób, aby możliwie najpełniej urzeczywistniać zasady i wartości konstytucyjne. Takimi zasadami są m.in. ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz pewności prawa. Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach podnosi, iż zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa opiera się na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne, umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego, jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych. W ten sposób urzeczywistniana jest wolność jednostki, która według swoich preferencji układa swoje sprawy i przyjmuje odpowiedzialność za swoje decyzje, a także jej godność, poprzez szacunek porządku prawnego dla jednostki, jako autonomicznej, racjonalnej istoty (...) Inaczej mówiąc, "treść omawianej zasady sprowadza się do takiego stanowienia i stosowania prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i by mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań, oraz w przekonaniu, że jego działania podejmowane pod rządami obowiązującego prawa i wszelkie związane z tym następstwa będą także i później uznawane przez porządek prawny" (wyrok TK z dnia 21 grudnia 1999 r., sygn. K. 22/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 166, s. 904-905).
Ponadto Sąd I instancji zwrócił uwagę na uchwałę NSA z dnia 12 grudnia 2011 r., II OPS 2/11, i wskazał, że spółka rozpoczęła swoją działalność dopiero po doręczeniu postanowienia z dnia 27 czerwca 2019 r. o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności pozwoleniu zintegrowanemu z dnia 24 czerwca 2019 r. Postępowania sądowoadministracyjne dotyczące kontroli legalności zarówno decyzji z dnia 24 czerwca 2019 r., jak i postanowienia o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności z dnia 27 czerwca 2019 r. nie zakończyły się orzeczeniami prawomocnymi. Dopiero po uprawomocnieniu się wyroku przestaje funkcjonować w obrocie prawnym akt, który został wyrokiem uchylony. W momencie rozpoczęcia użytkowania instalacji spółka działała w dobrej wierze i posiadała stosowną decyzję uprawniającą ją do korzystania ze środowiska. Nie można więc uznać, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy spółka podejmowała swoje działania gospodarcze bez uzyskania wymaganego pozwolenia, co stanowiłoby podstawę do nałożenia sankcji administracyjnej, zgodnie z dyspozycją 276 ust. 1 p.o.ś. Z akt sprawy nie wynika również, aby Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wstrzymał w drodze decyzji użytkowanie spornej instalacji eksploatowanej z uwagi na brak wymaganego pozwolenia zintegrowanego, do czego z mocy prawa jest zobowiązany, w myśl art. 365 ust. 1 p.o.ś. Wobec stwierdzenia braku podstaw do nałożenia na spółkę obowiązku uiszczenia opłaty podwyższonej, postępowanie wszczęte z urzędu w tym przedmiocie podlegało umorzeniu.
Pismem z dnia 13 grudnia 2023 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Olsztynie z dnia 18 października 2023 r. wywiodło stowarzyszenie (dalej również "skarżący kasacyjnie"), zaskarżając go w całości. Stowarzyszenie zarzuciło zaskarżonemu wyrokowi:
I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania, a mianowicie:
1) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. (poprzez nieuwzględnienie skargi) w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2022 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (dalej "p.u.s.a.") poprzez oparcie rozstrzygnięcia nie tylko na podstawie "akt sprawy", ale również ustaleń faktów prawotwórczych powstałych po dniu wydania decyzji SKO, a mianowicie z uwzględnieniem wyroku NSA z dnia 20 lipca 2023 r. (III OSK 2554/21) i jego skutków prawnych, co powinno być dopiero przedmiotem rozważań przez organy administracji po ewentualnym uchyleniu ich decyzji;
2) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (poprzez nieuwzględnienie skargi) pomimo naruszenia przez SKO (i Marszałka) art. 105 k.p.a., co jest wynikiem wadliwej subsumpcji i uznania przez SKO (i Marszałka), że postępowanie w przedmiocie wymierzenia opłaty podwyższonej jest bezprzedmiotowe, co jest z kolei następstwem błędnej interpretacji i zastosowania (odmowy zastosowania) przez te organy przepisów prawa materialnego (art. 273 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 274 ust. 5 w związku z art. 276 ust. 1 i w związku z art. 293 pkt 1–3 p.o.ś.);
3) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. (poprzez nieuwzględnienie skargi) pomimo naruszenia przez SKO (i Marszałka) art. 273 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 274 ust. 5 w związku art. 276 ust. 1 i w związku z art. 293 ust. 1–3 p.o.ś., co się wyraża w błędnej wykładni, a w konsekwencji i zastosowaniu (in casu odmowie zastosowania) powyższych przepisów przez organy administracji na skutek uznania, że w sprawie brak jest podstaw do wymierzenia opłaty podwyższonej;
4) art 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (poprzez nieuwzględnienie skargi) pomimo naruszenia przez SKO (i Marszałka) art. 7, art. 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a., art. 77 § 1 i 2 i art. 123 § 1 i § 2 k.p.a., co się wyraża w zaniechaniu ustalenia przez organy administracji stanu faktycznego jak i formalnego przeprowadzenia postępowania dowodowego tudzież sporządzenia uzasadnienia decyzji w zakresie ilości magazynowanych odpadów przez spółkę w roku 2020 bez wymaganej decyzji administracyjnej (za okres od 1 stycznia 2020 r., ewentualnie od 3 stycznia 2020 r., do dnia 26 marca 2020 r.) i nawet z naruszeniem warunków nieostatecznej decyzji; zarzut ten jest stawiany w związku z art. 288 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 288 ust. 2 pkt 1 i 2 p.o.ś., które stanowią, że marszałek województwa wymierza opłaty (w tym podwyższone) na podstawie wykazów zwierający informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska, a gdy podmiot zamieścił w nich informacje lub dane nasuwające zastrzeżenia – na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, albowiem w aktach sprawy znajdują się (choć nie zostało wydane żadne postanowienie dowodowe) wykazy pochodzące od Spółki, wyniki kontroli WIOS, a także protokół kontroli Marszałka, a mimo tego, jak również okoliczności, że sprawa była wszczęta z urzędu, to Sąd I instancji wskazał, że to stowarzyszenie nie wykazało inicjatywy dowodowej, podczas gdy należało w sprawie dokonać krytycznej oceny zebranych danych i na ich podstawie określić wysokość opłaty podwyższonej;
II. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a mianowicie art. 273 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 274 ust. 5 w związku z art. 276 ust. 1 i w związku z art. 293 ust. 1–3 p.o.ś., (w związku z art. 130 § 1 w związku z art. 16 § 1 k.p.a. oraz z art. 130 § 3 pkt 1 k.p.a.), a także w związku z art. 365 ust. 1 p.o.ś. poprzez uznanie, że:
– ustawodawca w art. 276 ust. 1 p.o.ś. nie wskazuje, że "wymagane pozwolenie" musi mieć przymiot decyzji prawomocnej" (s. 15 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), choć stowarzyszenie nigdy takiego poglądu nie wyraziło, wiążąc wymagalność decyzji z jej ostatecznością, ewentualnie nadaniem decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności;
– podmiot korzystający ze środowiska nie ponosi opłat podwyższonych, gdy nie można mu przypisać wadliwości subiektywnej, choć przepisy dotyczące opłaty podwyższonej nie nawiązują w żaden sposób do takich przesłanek, jak wina czy jej brak; nie zależy ona od takich okoliczności, a przynajmniej p.o.ś. tego nie przewiduje;
– nie było podstaw do wymierzenia opłat podwyższonej podmiotowi, który rozpoczął działalność posiadając stosowną decyzję, choć przedmiotem postępowania jest okres pomiędzy wydaniem wyroku (jego doręczeniem) uchylającym postanowienia nadające rygor natychmiastowej wykonalności a wydaniem decyzji ostatecznej, a spółka (jak i żaden inny podmiot) nie mogła zakładać, że na skutek weryfikacji sądowo-administracyjnej postanowień w przedmiocie rygoru natychmiastowej wykonalności nie dojdzie do ich uchylenia, a więc, że nie dojdzie do sytuacji, w której spółka nie będzie posiadała wymagalnego pozwolenia zintegrowanego;
– brak jest podstaw do wymierzenia opłaty podwyższonej również z tego powodu, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nie wstrzymał w drodze decyzji użytkowania instalacji spółki, co zdaniem stowarzyszenia nie jest przesłanką do ponoszenia opłat podwyższonych, a nadto (na marginesie), Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wszczął postępowanie w dniu 21 lutego 2020 r. w przedmiocie wstrzymania działalności instalacji spółki, ale umorzył je decyzją z dnia 29 maja 2020 r., ze względu na wydanie ostatecznej decyzji – pozwolenia zintegrowanego w dniu 27 marca 2020 r., co tylko potwierdza ocenę, że w okresie po uchyleniu postanowień w przedmiocie rygoru do dnia wydania ostatecznej decyzji spółka nie powinna eksploatować instalacji.
Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji obu instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, uzupełnionej pismem z dnia 2 stycznia 2026 r., spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, podniesiono w niej bowiem zarzut naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, niemniej jednak w niniejszej sprawie zasadę tę wypada zastosować tylko w odniesieniu do zarzutów I.1. i I.4., które mają charakter samoistny i autonomiczny wobec zarzutów naruszenia prawa materialnego. Pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania są ściśle powiązane i komplementarne wobec zarzutów naruszenia prawa materialnego – wymagają zatem łącznego rozważenia.
W zarzucie I.1. – poza przepisami wynikowymi (art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) i przepisem ustrojowym (art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.) – powołany został art. 133 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (...). Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału, niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie może też zostać naruszony przez dokonaną zaskarżonym wyrokiem ocenę prawną okoliczności sprawy" (zob. wyrok NSA z dnia 5 marca 2025 r., III OSK 5450/21).
Skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w tym, że Sąd I instancji wziął pod uwagę – zapadły po wydaniu zaskarżonej decyzji – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2023 r., III OSK 2554/21 (wyrokiem tym uchylony został wyrok WSA w Olsztynie dotyczący postanowienia w przedmiocie rygoru natychmiastowej wykonalności dołożonego do decyzji o pozwoleniu zintegrowanym). Ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie niepodobna się zgodzić. Wszak zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Konieczność zważania na orzeczenie prawomocne – a wspomniany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2023 r. oczywiście ma taki status – jest uwarunkowana względami systemowymi i pozostaje aktualna na każdym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, nawet jeżeli odnośne orzeczenie ma charakter następczy wobec zaskarżonego aktu i w tym sensie stanowi "nowość" (por. np. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2025 r., III OSK 701/22). Przez samo uwzględnienie orzeczenia, o którym mowa, Sąd I instancji nie naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a., natomiast to, czy Sąd I instancji prawidłowo ocenił jego implikacje dla sprawy niniejszej – wymyka się spod oceny w ramach rozpoznania zarzutu zrelatywizowanego do powołanego przepisu.
Odnosząc się do zarzutu I.4, zauważyć trzeba, że w zarzucie tym skarżący kasacyjnie powołał przepisy wynikowe (art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego statuujące zasadę prawdy obiektywnej (art. 7); regulujące sposób gromadzenia i oceny dowodów (art. 77 § 1 i 2, art. 123 § 1 i 2) oraz określające wymogi uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3). Istota zarzutu, o którym mowa, sprowadza się do twierdzenia, że Sąd I instancji oddalił skargę mimo to, że organy nie poczyniły ustaleń co do ilości magazynowanych odpadów przez spółkę w roku 2020. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku, ponieważ wobec uznania przez organ, że co do zasady nie ma podstaw do naliczenia opłaty podwyższonej, nie było potrzeby czynienia ustaleń, na które skarżący kasacyjnie naprowadza. Ilość magazynowanych odpadów przez spółkę miałaby bowiem znaczenie dopiero na etapie określania wysokości wspomnianej opłaty – a do tego etapu w niniejszej sprawie nie doszło.
Pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania (zarzut I.2 i I.3) oraz zarzut naruszenia prawa materialnego (zarzut II) są – jak już wyżej wspomniano – ściśle związane i wymagają łącznego rozważenia. Oscylują one wokół jednego, kluczowego dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy zagadnienia, odnoszącego się do okresu wyznaczonego dwoma zdarzeniami: 1) wydaniem nieprawomocnego wyroku uchylającego postanowienie w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności pierwszoinstancyjnej decyzji Starosty o pozwoleniu zintegrowanym z dnia 24 czerwca 2019 r. (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 grudnia 2019 r., doręczony spółce w dniu 3 stycznia 2020 r.); 2) uzyskaniem przez wspomnianą decyzję Starosty waloru ostateczności na skutek utrzymania jej w mocy przez organ odwoławczy (decyzja Kolegium z dnia 27 marca 2020 r.). Idzie o to, czy w tym okresie spółka korzystała ze środowiska przez magazynowanie odpadów w warunkach braku "wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania" i – co jest kwestią w pewnym stopniu odrębną – czy za ten okres powinna być naliczona opłata podwyższona (art. 293 ust. 1–3 p.o.ś.).
Analizując zarysowane zagadnienie, wypada w pierwszej kolejności zauważyć, że decyzja Starosty o pozwoleniu zintegrowanym z dnia 24 czerwca 2019 r. – z chwilą dołożenia do niej rygoru natychmiastowej wykonalności postanowieniem z dnia 27 czerwca 2019 r. – niewątpliwie wprowadziła do obrotu prawnego obowiązującą normę indywidualną, innymi słowy, wykreowała prawo, z którego adresat mógł czynić użytek (przy czym pod względem ochrony i trwałości nie było ono oczywiście tożsame z prawem nabywanym na mocy decyzji ostatecznej). Decyzja Starosty, zaopatrzona w rygor natychmiastowej wykonalności, była "wymaganym pozwoleniem" w rozumieniu art. 276 ust. 1 p.o.ś. i "wymaganą decyzją określającą sposób i miejsce magazynowania" w rozumieniu art. 293 ust. 2 p.o.ś. Ten stan rzeczy uległ zmianie w związku z wydaniem przez WSA w Olsztynie wyroku z dnia 17 grudnia 2019 r., którym postanowienie w przedmiocie rygoru natychmiastowej wykonalności zostało uchylone – wyrok ten, choć nie był prawomocny, spowodował, że postanowienie przestało wywoływać skutki prawne (art. 152 § 1 p.p.s.a.), a w konsekwencji zniesiona została wspomniana norma indywidualna i wynikające z niej prawo. Decyzja organu I instancji, pozbawiona skutecznego rygoru natychmiastowej wykonalności, utraciła zatem znamiona "wymaganego pozwolenia" i "wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania".
Powyższa konstatacja prima facie prowadzi do wniosku, że zachodzą opisane z w art. 293 ust. 1–3 p.o.ś. przesłanki naliczenia opłaty podwyższonej. W okolicznościach niniejszej sprawy taki wniosek nie jest jednak uprawniony. "O ile dotkliwość stosowania odpowiedzialności obiektywnej w przypadku administracyjnych kar pieniężnych została zniwelowana przepisami zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego (Dział IVa k.p.a.), o tyle opłaty podwyższone będące odrębnym rodzajem sankcji nie doczekały się takiej regulacji prawnej. Takie złagodzenie sankcji, jakimi są opłaty podwyższone, znalazło swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym" (wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2022 r., III OSK 1099/21). Z orzecznictwa tego wynika, że przepisy p.o.ś. statuujące obowiązek uiszczenia opłat podwyższonych, wbrew pozorom, nie stanowią kompletnych norm prawnych – wymagają również wykładni funkcjonalnej i systemowej, która w szczególnych przypadkach może doprowadzić do zidentyfikowania negatywnej przesłanki orzekania na ich podstawie, mimo że prawodawca jej wprost nie wypowiedział. Na taką właśnie przesłankę wskazuje uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r., II OPS 2/11 (dalej "uchwała NSA z dnia 12 grudnia 2011 r."), na którą – mimo pewnych różnic w zakresie uwarunkowań niniejszej sprawy – trafnie powołał się Sąd I instancji, a wcześniej organy obu instancji.
W myśl art. 276 p.o.ś.: "1. Podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. 2. W razie korzystania ze środowiska z przekroczeniem lub naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu lub innej decyzji podmiot korzystający ze środowiska ponosi, oprócz opłaty, administracyjną karę pieniężną". Jak jednoznacznie wynika z powołanego przepisu, zarówno opłata podwyższona za korzystanie ze środowiska, jak i administracyjna kara pieniężna za korzystanie ze środowiska z przekroczeniem lub naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu lub innej decyzji – odnoszą się do tzw. norm pośrednio wiążących, czyli norm wymagających decyzyjnej konkretyzacji (w obu ustępach art. 276 p.o.ś. mowa o "pozwoleniu lub innej decyzji"). Opłata podwyższona i kara lokują się jednak na innym etapie działania tych norm. Opłata podwyższona dotyczy czynności (tudzież ich braku) związanych z etapem konkretyzacji normy i uwalniania jej mocy wiążącej – chodzi to, że podmiot korzystający lub zamierzający korzystać ze środowiska nie podejmuje czynności (np. nie składa wymaganego prawem wniosku), od której zależy możliwość wykreowania w stosunku do niego normy indywidualnej (określenia praw i obowiązków). Innymi słowy, nie chodzi o to, że wspomniany podmiot narusza przypisane do niego skonkretyzowane prawa i obowiązki dotyczące korzystania ze środowiska, lecz o to, że – wbrew założeniom ustawodawcy – korzysta ze środowiska w obliczu braku tychże skonkretyzowanych praw i obowiązków. Zupełnie inaczej rzecz się ma w przypadku kary za korzystanie ze środowiska z przekroczeniem lub naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu lub innej decyzji – ta kara przynależy już do etapu wykonywania prawa i jest nakładana za naruszenie obowiązującej normy indywidualnej; za naruszenie w pełni konkretnych i aktualnych praw i obowiązków.
Dostrzeżenie związku opłaty podwyższonej z czynnościami podejmowanymi na etapie jurysdykcyjnej konkretyzacji normy (a nie na etapie jej wykonywania) legło u podstaw uchwały NSA z dnia 12 grudnia 2011 r. oraz ukształtowanego na jej podstawie orzecznictwa sądów administracyjnych, w świetle którego opłata podwyższona nie powinna być naliczana, jeżeli podmiot korzystający lub zamierzający korzystać ze środowiska w czasie właściwym złożył wniosek, czyli podjął należącą doń czynność warunkującą konkretyzację normy, a przyczyny braku tej konkretyzacji leżą już tylko po stronie organu (zob. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2020 r., II OSK 3889/19).
Uchwała NSA z dnia 12 grudnia 2011 r. traktuje o sytuacji, w której podmiot korzystający ze środowiska, antycypując wygaśnięcie dotychczasowego pozwolenia, wystąpił o wydanie nowego na kolejny okres. Między tą sytuacją a sytuacją występującą w niniejszej sprawie nie ma wprawdzie pełnej tożsamości, ale zachodzi analogia, która uzasadnia ich jednolitą ocenę z punktu widzenia przesłanek naliczenia opłaty podwyższonej (por. powołany wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2020 r.). Istotne są tu bowiem dwa elementy: 1) to, że rozpoczęcie korzystania ze środowiska nastąpiło w sposób zgodny z prawem, na podstawie obowiązującej normy indywidualnej (decyzji nieostatecznej zaopatrzonej w rygor natychmiastowej wykonalności); 2) to, że w rachubę wchodzi kontynuacja rozpoczętego zgodnie z prawem korzystania ze środowiska (które w założeniu ma charakter ciągły), a dalsze losy wspomnianej normy indywidualnej zależą już nie tyle od zainteresowanego podmiotu, ile od szeroko rozumianych czynności jurysdykcyjnych organu tudzież wyniku ich sądowej kontroli. Nie bez znaczenia jest też to, że okres korzystania ze środowiska bez "wymaganego pozwolenia", brany pod uwagę w niniejszej sprawie, był relatywnie krótki (niespełna trzy miesiące) i obejmował oczekiwanie na zakończenie przedłużającego się, w szczególności z uwagi na aktywność podmiotów na prawach strony, postępowania odwoławczego. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji zasadnie zwrócił uwagę także na to, że nie doszło do wstrzymania użytkowania instalacji na podstawie art. 365 ust. 1 p.o.ś.
Zważywszy na ogół okoliczności niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stanowisko Sądu I instancji o braku podstaw do naliczenia opłaty podwyższonej jest prawidłowe i nie narusza powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego – tym samym zarzuty, które to stanowisko kwestionują, okazały się niezasadne. Zastrzec przy tym należy, że: "Stwierdzenie, iż strona nie ponosi odpowiedzialności prawnej z tego powodu, że nie posiada wymaganego pozwolenia, może dotyczyć sytuacji wyjątkowej i wymaga oceny indywidualnie w każdej sprawie oraz oczywiście po uwzględnieniu wszystkich okoliczności" (uchwała NSA z dnia 12 grudnia 2011 r.). Stwierdzenie to ma zatem w założeniu charakter zindywidualizowany i zachowuje aktualność tylko w odniesieniu do rozstrzyganej sprawy.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Wniosek spółki o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego podlegał oddaleniu, albowiem przepisy p.p.s.a. nie przewidują możliwości zasądzenia takich kosztów na rzecz uczestnika postępowania.