III OSK 2962/23

III OSK 2962/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II SA/Ke 256/23 - Wyrok WSA w Kielcach z 2023-06-12
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1082
art. 9 ust. 5
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2082
art. 33 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 40
art. 91 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2230
art. 5 ust. 5j
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j.)
Dz.U. 2019 poz 1461
art. 5, art. 2 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
Dz.U. 2016 poz 283
§ 143, § 131 ust. 1
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 7
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 256/23 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] lutego 2023 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie powrotnego przejęcia szkoły podstawowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody Świętokrzyskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 12 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 256/23 oddalił skargę Gminy Łączna na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 16 lutego 2023 r. znak: PNK.I.4131.23.2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie powrotnego przejęcia szkoły podstawowej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Rada Gminy Łączna uchwałą z dnia 12 stycznia 2023 r. nr XLV/271/2023, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40, zwana dalej: "u.s.g."), art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2021 r. poz. 1082 ze zm., "ustawa o Prawie oświatowym") oraz art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1634 ze zm., zwana dalej: "ustawa o finansach publicznych") uchwaliła, co następuje:
§ 1. Z dniem 1 stycznia 2023 r. Gmina Łączna przejmuje do ponownego prowadzenia Szkołę Podstawową w Z. wraz z oddziałem przedszkolnym od Stowarzyszenia Rozwoju Społecznego "[...]" w Z., z siedzibą [...].
§ 2. Przejęcie Szkoły Podstawowej w Z. przez Gminę Łączna następuje na warunkach określonych w umowie przekazania prowadzenia Szkoły Podstawowej w Z. zawartej w dniu 1 września 2011 r.
§ 3. Z dniem przejęcia Szkoła, o której mowa w § 1 staje się gminną jednostką organizacyjną pod nazwą "Szkoła Podstawowa w Z.", prowadzącą gospodarkę finansową w formie jednostki budżetowej.
§ 4. Szkołę Podstawową w Z. wyposaża się w mienie komunalne (nieruchomość oraz mienie ruchome), na podstawie protokołu zdawczo - odbiorczego, podpisanego w terminie do 31 stycznia 2023 r.
§ 5. Obwodem Szkoły objęte są miejscowości: Z., J. oraz W. od nr 33 do końca.
§ 6. Organizację Szkoły określa statut, stanowiący załącznik do niniejszej uchwały.
§ 7. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Łączna.
§ 8. Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego i wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2023 r.
W uzasadnieniu uchwały podano, że 1 września 2011 r. zawarta została umowa pomiędzy Gminą Łączna a Stowarzyszeniem Rozwoju Społecznego "[...]" w Z. w celu wykonania uchwały Rady Gminy Łączna nr VI/34/2011 z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie przekazania prowadzenia Szkoły Podstawowej w Z. Stowarzyszeniu Rozwoju Społecznego "[...]". Wskazany podmiot na podstawie art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty przejął z dniem 1 września 2011 r. prowadzenie szkoły podstawowej wraz z oddziałami przedszkolnymi - stał się osobą prawną niebędącą jednostką samorządu terytorialnego prowadzącą ww. szkołę. Przekazanie szkoły nastąpiło z jednoczesnym przekazaniem przez Gminę Łączna do bezpłatnego używania, na czas ich prowadzenia, środków majątkowych, będących w jej posiadaniu. Umowa ze Stowarzyszeniem została zawarta na czas nieokreślony. Jest to szkoła o strukturze ośmioklasowej z oddziałem przedszkolnym, która pod względem liczby uczniów jest szkołą najmniejszą. Aktualnie do szkoły uczęszcza 27 uczniów i 10 przedszkolaków realizuje roczne obowiązkowe wychowanie przedszkolne.
Wojewoda Świętokrzyski rozstrzygnięciem nadzorczym z 16 lutego 2023 r., znak: PNK.I.4131.23.2023, na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. stwierdził nieważność powyższej uchwały w całości.
Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Gminy Łączna wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w podjętym rozstrzygnięciu nadzorczym.
Na rozprawie sądowej 31 maja 2023 r. pełnomocnik skarżącej Gminy wyjaśnił, że ponieważ wniosek o dotację nie został złożony, dane do systemu informacji oświatowej za rok 2022 nie zostały przekazane. Pełnomocnik organu podniósł, że z informacji uzyskanych od przedstawiciela Stowarzyszenia wynika, że powyższe dane zostały przekazane przez samo Stowarzyszenie – za rok 2022. Na tej samej rozprawie Sąd postanowił: I. na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") dopuścić dowód z protokołów z kontroli wykorzystania dotacji dla Stowarzyszenia Rozwoju Społecznego [...] za 2021 i 2022 rok oraz odpowiedzi tego Stowarzyszenia na wnioski z protokołu kontroli za 2021 r.; II. zobowiązać pełnomocnika skarżącej Gminy do złożenia protokołu z sesji, na której zapadła uchwała z 12 stycznia 2023 r., objęta rozstrzygnięciem nadzorczym oraz wszystkich dokumentów stanowiących podstawę podjęcia tej uchwały, w terminie 7 dni. Pełnomocnik strony skarżącej oraz pełnomocnik organu wyrazili zgodę na przeprowadzenie dowodu z dokumentów, o których mowa w pkt II poza rozprawą. W związku z tym Sąd postanowił dopuścić dowód z dokumentów, o których mowa w pkt II powyższego postanowienia – poza rozprawą. W związku ze złożeniem tych dokumentów, dowód taki został przeprowadzony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę Gminy Łączna uznając, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane zgodnie z prawem.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że Wojewoda Świętokrzyski stwierdził nieważność uchwały w sprawie powrotnego przejęcia przez gminę prowadzenia szkoły podstawowej. Jako podstawę prawną takiej uchwały Rada Gminy Łączna wskazała przepisy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g., art. 9 ust. 5 ustawy Prawo oświatowe oraz art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. Uchwała rady gminy dotycząca przejęcia prowadzenia szkoły musi być uzasadniona, a jej uzasadnienie musi mieć oparcie w stanie faktycznym i obowiązującym stanie prawnym.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w uzasadnieniu uchwały Rady Gminy Łączna z 12 stycznia 2023 r. wskazano na dwie przesłanki działań podjętych w celu przejęcia prowadzenia tej szkoły.
Pierwsza dotyczyła niewywiązania się przez Zarząd Stowarzyszenia Rozwoju Społecznego "[...]" w Z., dalej: "stowarzyszenie [...]", z wynikającego z art. 33 ust. 1 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych i z postanowień uchwały nr XV/70/2015 Rady Gminy Łączna z 30 grudnia 2015 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji dla niepublicznych i publicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i szkół prowadzonych na terenie Gminy Łączna przez osoby fizyczne i prawne inne niż jednostki samorządu terytorialnego (Dz. Urz. Woj. Święt. 2016.183), dalej uchwała Rady Gminy Łączna ws. dotacji dla szkół - obowiązku złożenia przez organ prowadzący, do Wójta Gminy Łączna, najpóźniej do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji, wniosku o udzielenie tej dotacji zgodnie z wzorem stanowiącym załącznik nr 1 do ww. uchwały. Wniosek taki bowiem Zarząd Stowarzyszenia Rozwoju Społecznego "[...]" w Z. złożył dopiero 18 października 2022 r.
Druga przyczyna podjęcia uchwały sprowadzała się do stwierdzenia popartego wyliczeniami nakładów ponoszonych przez gminę Łączna na funkcjonowanie szkół samorządowych oraz wysokości dotacji dla Stowarzyszenia "[...]" w poszczególnych latach, poprzez stwierdzenie, że dalsze przekazywanie dotacji w przedstawionej wysokości może świadczyć o rozrzutności i niegospodarności gminy. To natomiast oznaczałoby naruszenie wymagań z art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych. Na koniec poinformowano, że wskazane przyczyny spowodowały, że w budżecie gminy Łączna na 2023 r. nie zaplanowano dotacji dla Stowarzyszenia "[...]". Natomiast z dniem 31 grudnia 2023 r. gmina Łączna rozwiązała umowę z tym Stowarzyszeniem w trybie natychmiastowym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach podkreślił, że w związku z ujawnionym w sprawie sporem co do trafności powołania art. 9 ust. 5 ustawy Prawo oświatowe jako podstawy prawnej uchwały unieważnionej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, należy wyjaśnić, że ze względu na tożsamość treści przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty zwana dalej: "u.s.o". (art. 5 ust. 5j) i przepisów pr. oświatowego (art. 9 ust. 5) dotyczących tzw. powrotnego przejęcia prowadzenia szkoły przez j.s.t. – naruszenie prawa polegające na powołaniu wadliwej podstawy prawnej uchwały Rady Gminy Łączna z 12 stycznia 2023 r. nie mogło być wystarczającym powodem podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Niemniej jednak należało podzielić pogląd Wojewody, że zastosowanie w sprawie miały przepisy ustawy o systemie oświaty z 1991 r., a nie przepisy prawa oświatowego z 2017 r. Wniosek taki wynika z analizy treści odnośnych przepisów obu wskazanych ustaw w konfrontacji z regulacją intetemporalną zawartą w ustawie z 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe (Dz.U. 2017.60), zwana dalej: "przepisy wprowadzające pr. oświatowe".
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że analizowany przez obie strony przepis art. 260 ostatnio wymienionej ustawy stanowi, że umowy, o których mowa w art. 5 ust. 5g ustawy zmienianej w art. 15, w brzmieniu dotychczasowym, w drodze których przekazano prowadzenie placówek, zawarte przed dniem 1 września 2017 r., zachowują moc. Przepisy art. 5 ust. 5g-5r ustawy zmienianej w art. 15, w brzmieniu dotychczasowym, stosuje się odpowiednio. Aby przepis ten miał mieć zastosowanie tylko do czasu wejścia w życie prawa oświatowego, tak jak to wywodzono w skardze, musiałoby to z niego wynikać. Tymczasem art. 260 przepisów wprowadzających pr. oświatowe dotyczy odpowiedniego stosowania starych przepisów, w tym art. 5 ust. 5j u.s.o. dotyczącego właśnie tak zwanego powrotnego przejęcia prowadzenia szkoły, do umów zawartych pod rządami starych przepisów. Gdyby zastosowanie przepisu przejściowego art. 260 przepisów wprowadzających pr. oświatowe miało być tylko czasowe, to do czasu wejścia w życie prawa oświatowego przepisy wprowadzające prawo oświatowe musiałyby wymagać zawarcia nowych umów, o których mowa w art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty. Tymczasem art. 260 zd. 1 przepisów wprowadzających prawo oświatowe przewiduje, że umowy takie zawarte przed 1 września 2017 r. zachowują moc.
Odnosząc się do przywołanych powyżej merytorycznych motywów podjęcia zaskarżonej uchwały, a przez ich pryzmat do legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, należy stwierdzić, że żaden z nich nie uzasadniał podjęcia tej uchwały, ponieważ nie wykazywał żadnego z przewidzianych w art. 5 ust. 5j ustawy o systemie oświaty ustawowych warunków obligatoryjnego powrotnego przejęcia przez gminę prowadzenia szkoły przekazanej osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zwrócił uwagę na to, że zarzucane stowarzyszeniu [...] naruszenie obowiązku złożenia wniosku o dotację nie stanowi naruszenia warunków prowadzenia Szkoły Podstawowej w Z. określonych w umowie, o której mowa w art. 5 ust. 5j u.s.o. Wspomniana umowa, zawarta w dniu 1 września 2011 r. (k. 53-55), nie zawiera bowiem zapisów zobowiązujących organ prowadzący Szkołę Podstawową w Z. do stosowania się do zapisów dotyczących obowiązku złożenia wniosku o dotację. W § 6 ust. 1 wspomnianej umowy jest wprawdzie mowa o uchwale Rady Gminy Łączna nr VIII/65/2011 z 24 czerwca 2011 r. ws. trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz ustalenia stawek dotacji dla przedszkoli i szkół zakładanych i prowadzonych na terenie Gminy Łączna przez podmioty nie należące do sektora finansów publicznych, zastąpioną następnie przez obecnie obowiązującą uchwałę nr XV/70/2015 Rady Gminy Łączna z 30 grudnia 2015 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystywania dotacji dla niepublicznych publicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i szkół prowadzonych na terenie Gminy Łączna przez osoby fizyczne i prawne inne niż jednostki samorządu terytorialnego (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego 2016.183), dalej uchwała Rady Gminy Łączna z 30 grudnia 2015 r.), ale w kontekście określenia wysokości dotacji z budżetu gminy na każdego ucznia. W § 6 ust. 9 tej uchwały jest natomiast mowa o zobowiązaniu stowarzyszenia [...] do składania Gminie Łączna sprawozdań z wykorzystania dotacji otrzymanych przez tę gminę. Zapis § 5 ust. 2 pkt 3 umowy z 1 września 2011 r. wskazuje natomiast, że stowarzyszenie [...], będąc od 1 września 2011 r. organem prowadzącym szkołę, odpowiada za jej działalność, a do zadań organu prowadzącego należy między innymi zapewnienie obsługi finansowej. Nie da się, w ocenie Sądu, z takich zapisów wywieść obowiązku stosowania się do zapisów uchwały Rady Gminy Łączna nr VIII/65/2011 z 24 czerwca 2011 r., a następnie uchwały tej Rady nr XV/70/2015 z 30 grudnia 2015 r.
W ocenie Sądu druga ze wskazanych wprost w uchwale Rady Gminy Łączna z 12 stycznia 2023 r. przyczyn powrotnego przejęcia prowadzenia Szkoły Podstawowej w Z. przez Gminę Łączna, tj. stwierdzenie, że dalsze przekazywanie dotacji w przedstawionej wysokości może świadczyć o rozrzutności i niegospodarności gminy, co oznaczałoby naruszenie wymagań z art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, nie jest wymieniona w art. 5 ust. 5j u.s.o. jako mogąca być podstawą obligatoryjnego przejęcia prowadzenia szkoły przez jednostkę samorządu terytorialnego. Już sama Rada Gminy Łączna określiła w uzasadnieniu swojej uchwały, że potencjalne naruszenie art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych dotyczy gminy Łączna, a nie osoby prowadzącej Szkołę Podstawową w Z., czego wprost wymaga art. 5 ust. 5j u.s.o. We wspomnianym uzasadnieniu stwierdzono bowiem, że "dalsze przekazywanie dotacji w takiej wysokości (jak wymieniona w tabelarycznym zestawieniu za lata 2019 – 2022) może świadczyć o rozrzutności i niegospodarności gminy". Omawiana przyczyna ma przy tym w istocie charakter ekonomiczny, związany ze stałym wzrostem nakładów na utrzymanie szkoły, w tym szczególnie środków własnych gminy przekazywanych stowarzyszeniu w ramach rocznej dotacji. Ogólnikowe powołanie się na wynikający z art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych obowiązek dokonywania wydatków publicznych w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów, pomijając nawet wskazanego wyżej adresata tych obowiązków, którym nie jest osoba prowadząca szkołę, wskazana w art. 5 ust. 5j u.s.o., bez wskazania konkretnych przepisów rangi ustawowej, które miałyby być naruszone przez stowarzyszenie [...] - nie stanowi wywiązania się przez Radę Gminy Łączna z obowiązku wskazania w uzasadnieniu uchwały opartej na treści dyspozycji normy zawartej w art. 5 ust. 5j u.s.o., konkretnego i jednoznacznego naruszenia przez osobę prowadzącą Szkołę Podstawową w Z. ustawy lub warunków prowadzenia szkoły określonych w umowie zawartej w dniu 1 września 2011 r.
Odnosząc się do podniesionych dopiero w skardze zarzutów dotyczących stwierdzonych w wyniku kontroli z listopada – grudnia 2022 r. oraz z 13 stycznia 2023 r., poważnych nieprawidłowości w zakresie gospodarowania środkami budżetowymi przekazywanymi w formie dotacji, należy na wstępie zauważyć, że zarzuty takie oparte na wynikach wspomnianych kontroli nie znalazły się w uzasadnieniu uchwały z 12 stycznia 2023 r., przez co nie mogły być jej podstawą.
Sąd I instancji stwierdził, że wyniki kontroli z listopada – grudnia 2022 r. oraz z 13 stycznia 2023 r. nie mogły być jakąkolwiek podstawą uchwały Rady Gminy Łączna z 12 stycznia 2023 r., skoro kontrole te obejmowały okresy od 1 do 31 stycznia 2021 r. oraz od 1 do 31 stycznia 2022 r. (protokoły kontroli k. 19 – 36), czyli nie dotyczyły okresu bieżącego roku szkolnego w którym i w związku z którym doszło do przedmiotowego przejęcia prowadzenia Szkoły Podstawowej w Z. Ponadto trzeba uwzględnić, że druga ze wskazanych kontroli miała miejsce już po podjęciu przez Radę Gminy w Łącznej uchwały z 12 stycznia 2023 r., przez co w oczywisty sposób nie mogła być podstawą podjęcia wcześniej zapadłej uchwały. Trzeba też zauważyć, że w przesłanych na żądanie Sądu protokołach z posiedzeń komisji Rady Gminy Łączna z 11 stycznia 2023 r. i w protokole z sesji tej rady (k. 74 – 91 i 101 – 114), na której zapadła uchwała nr XLV/271/2023 z 12 stycznia 2023 r., nie znalazły się jakiekolwiek wpisy dotyczące nieprawidłowości stwierdzonych w czasie kontroli, na którą w skardze powołuje się Gmina Łączna.
Podsumowując tę część rozważań Sąd pierwszej instancji stwierdził, że merytoryczne zarzuty wskazane w uchwale Rady Gminy Łączna z 12 stycznia 2023 r., a także w skardze, nie uzasadniały powrotnego przejęcia przez gminę Łączna prowadzenia Szkoły Podstawowej w Z. od stowarzyszenia [...], na co trafnie wskazano w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.
W ocenie Sądu pierwszej instancji zasadnie również w tym rozstrzygnięciu dostrzeżono dalsze naruszenia prawa popełnione przy podejmowaniu tej uchwały.
Oczywista w ocenie Sądu jest wadliwość zapisu zawartego w § 8 uchwały Rady Gminy Łączna z 12 stycznia 2023 r. dotyczącego obowiązku ogłoszenia tej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego i wejścia jej w życie z dniem 1 stycznia 2023 r., a więc prawie dwa tygodnie przed jej uchwaleniem i jeszcze dłużej przed jej ogłoszeniem.
Zdaniem WSA w Kielcach unieważniona uchwała z 12 stycznia 2023 r. nie jest aktem prawa miejscowego, ponieważ nie jest aktem generalnym, skierowanym do nieokreślonej liczby adresatów, a nadto nie zawiera norm abstrakcyjnych w znaczeniu sytuacji powtarzalnych, które nie wyczerpują się poprzez stosowanie (porównaj wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r., I OSK 1968/16 wyjaśniający charakter uchwały o likwidacji szkoły, co należy na zasadzie wnioskowania a maiori ad minus odnieść również do uchwały o powrotnym przejęciu prowadzenia szkoły przez gminę), w związku z czym jej publikacja w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego była zbędna. Wprawdzie samo umieszczenie w tej uchwale takiego zapisu nie mogłoby być traktowane jako istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością całej uchwały, ale w powiązaniu z wadliwym określeniem daty wejścia w życie tej uchwały stanowi już o poważnym naruszeniu prawa. Wprowadza bowiem adresatów tej uchwały w błąd co do rzeczywistej daty jej wejścia w życie.
W ocenie Sądu niezasadne były zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., mające polegać na niewyjaśnieniu dostatecznym, jakie racje ekonomiczne i pozaekonomiczne uzasadniają zwrotne przejęcie szkoły przez gminę od stowarzyszenia [...]. Okoliczności te bowiem w świetle stwierdzonych wyżej naruszeń prawa popełnionych przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały i trafnie wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Gmina Łączna, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, tj.:
1. art. 9 ust. 5 ustawy Prawo oświatowe (dawny art. 5 ust. 5j ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty - zwana dalej: "u.s.o.") w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 października 2017 roku o finansowaniu zadań oświatowych (zwana dalej: "u.f.z.o.") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy Łączna jest sprzeczna z prawem w sposób istotny, a Rada Gminy Łączna nie była uprawniona, a wręcz zobligowana przepisami do powrotnego przejęcia Szkoły Podstawowej w Z., podczas gdy szkoła przekazana do prowadzenia osobie fizycznej lub prawnej niebędącej j.s.t. podlega "zwrotnemu" przejęciu przez jednostkę samorządu właściwą ustawowo do jej prowadzenia, jeżeli w toku działalności szkoły dochodzi do naruszenia przepisów ustawy lub warunków prowadzenia szkoły określonych w umowie o przekazaniu szkoły, a z przepisu art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych jasno wynika, że brak spełnienia przesłanek, od których przepis ten uzależnia przyznanie dotacji dla szkoły, w zasadzie oznacza utratę prawa do otrzymania dotacji, która to konstatacja powinna prowadzić do wniosku, iż uchwała Rady Gminy Łączna została podjęta w sposób zgodny z prawem, bowiem naruszenia przypisywane stowarzyszeniu [...] miały charakter naruszenia przepisu art. 33 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o., bowiem stowarzyszenie to swoim zaniechaniem naruszyło przepis ustawy, pozbawiając szkołę dotacji, a więc na gminie ciążył ustawowy obowiązek zwrotnego przejęcia szkoły,
2. art. 9 ust. 5 ustawy Prawo oświatowe (dawny art. 5 ust. 5j ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy Łączna jest sprzeczna z prawem w sposób istotny, a Rada Gminy Łączna nie była uprawniona, a wręcz zobligowana do powrotnego przejęcia Szkoły Podstawowej w Z., podczas gdy szkoła przekazana do prowadzenia osobie fizycznej lub prawnej niebędącej j.s.t. podlega "zwrotnemu" przejęciu przez jednostkę samorządu właściwą ustawowo do jej prowadzenia, jeżeli w toku działalności szkoły dochodzi do naruszenia prawa lub umowy o przekazaniu szkoły, a w przedmiotowej szkole doszło do stwierdzonej w wyniku kontroli poważnej nieprawidłowości w zakresie gospodarowania środkami budżetowymi przekazywanymi w formie dotacji na podstawie art. 18 i 25 u.f.z.o., poważnego naruszenia dyscypliny finansowej, niegospodarności oraz braku wystąpienia o dotację budżetową, których dopuściło się stowarzyszenie, któremu powierzono prowadzenie szkoły, a ponadto warunkiem udzielenia dotacji dla prowadzącej działalność na terenie Gminy Łączna jednostki oświatowej jest złożenie przez organ prowadzący tej jednostki do Wójta Gminy Łączna najpóźniej do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji wniosku o udzielenie dotacji zgodnie z uchwałą Rady Gminy Łączna nr XV/70/2015 z dnia 30 grudnia 2015 roku w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobierania i wykorzystywania dotacji dla niepublicznych i publicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i szkół prowadzonych na terenie Gminy Łączna przez osoby fizyczne i prawne inne niż jednostki samorządu terytorialnego, z późniejszymi zmianami, czego stowarzyszenie również zaniechało, a więc powrotne przejęcie prowadzenia szkoły przez gminę było nie tylko dopuszczalne, ale wręcz konieczne, a szkoła bez jej przejęcia przez gminę nie jest w stanie funkcjonować z powodu braku środków finansowych na jej prowadzenie,
3. art. 91 ust. 1 u.s.g i art. 9 ust. 5 ustawy Prawo oświatowe oraz uchylonego art. 5 ust. 5j ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy Łączna była sprzeczna z prawem w nawet w sposób nieistotny poprzez wskazanie błędnej podstawy prawnej, podczas gdy zgodnie z art. 260 zdanie drugie ustawy z dnia z dnia 14 grudnia 2016 r. - Przepisy wprowadzające Prawo oświatowe (dalej przepisy wprowadzające ustawy Prawo oświatowe) - przepisy art. 5 ust. 5g-5r ustawy zmienianej, tj. ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu dotychczasowym stosuje się jedynie odpowiednio do stosunków uregulowanych o przekazaniu szkoły do prowadzenia przed wejściem w życie ustawy Prawo oświatowe, a przepisy art. 5 ust. 5j u.o.s.o. i art. 9 ust. 5 ustawy Prawo oświatowe mają brzmienie tożsame i dotyczą powrotnego przejęcia szkoły w sytuacji, jeżeli osoba prowadząca szkołę lub placówkę między innymi narusza ustawę lub warunki prowadzenia szkoły lub placówki określone w umowie, a taka właśnie sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej, a więc w tym przypadku, gdzie już istnieje przepis późniejszy o tym samym brzmieniu jak przepis wcześniejszy, odpowiednie stosowanie oznacza, że przepisu wcześniejszego nie należy stosować wcale,
4. art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (zwana dalej: "u.o.a.n.") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy Łączna jest sprzeczna z prawem w sposób istotny na tej podstawie, że zgodnie z paragrafem 1 przedmiotowej uchwały przejęcie szkoły nastąpiło z dniem 1 stycznia 2023 roku, podczas gdy z art. 5 u.o.a.n. wynika możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, a w rozstrzygnięciu nadzorczym oraz zaskarżonym wyroku nie wykazano, by zasady demokratycznego państwa prawnego stały na przeszkodzie nadaniu uchwały mocy wstecznej, nie zawiera ona norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, nie nakłada na mieszkańców gminy żadnych obowiązków, a nadanie jej mocy wstecznej ma jedynie charakter po-rządkowy,
5. art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy Łączna jest sprzeczna z prawem w sposób istotny poprzez nadanie szkole statutu pomimo braku do tego kompetencji, a to naruszenie skutkować powinno stwierdzeniem nieważności uchwały w całości, a nie jedynie w zakresie jej paragrafu 6,
6. art. 2 ust. 1 i 2 u.o.a.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy Łączna jest sprzeczna z prawem na tej podstawie, że zgodnie z paragrafem 8 przewidziano jej publikację w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego, podczas gdy zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 u.o.a.n. ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe i jedynie odrębna ustawa może wyłączyć obowiązek ogłoszenia aktu normatywnego niezawierającego przepisów powszechnie obowiązujących,
7. przepisów prawa materialnego, tj. § 143 w zw. z § 131 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908 z późn. zm., zwane dalej: "rozporządzenie") w zw. z przepisem art. 7 Konstytucji, poprzez niewłaściwą wykładnię tych przepisów, polegającą na przyjęciu, iż wobec skarżonej uchwały istniał normatywny obowiązek sporządzenia uzasadnienia projektu uchwały oraz że niedostateczne merytoryczne pisemne uzasadnienie uchwały stanowi rażące naruszenie prawa, podczas gdy z jej treści, a także złożonych w toku postępowania przed WSA dokumentów jasno wynika, z jakich przyczyn została podjęta i były to przyczyny wymienione w ustawie.
W ocenie skarżącej kasacyjnie powyższe naruszenia przepisów prawa materialnego doprowadziły do naruszenia prawa procesowego - art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi oraz stwierdzenie, że uchwała Wojewody Świętokrzyskiego nie naruszyła przepisów art. 91 ust. 1, ust. 4 u.s.g. oraz tym samym uznanie jako sprzecznej z prawem uchwały Rady Gminy Łączna, podczas gdy uchwała ta została wydana w sposób zgodny z prawem, w wykonaniu nałożonych na gminę obowiązków ustawowych, wskutek naruszenia przez prowadzące szkołę stowarzyszenie [...] przepisów ustawy o finansowaniu zadań oświatowych przez brak złożenia w ustawowym terminie wniosku o dotację oraz innych naruszeń stwierdzonych w toku kontroli, a tym samym pozbawienie jej środków na jej funkcjonowanie.
Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, a także oświadczyła, iż zrzeka się rozprawy.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.
Przede wszystkim należy podnieść, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym. W związku z tym przy jej sporządzaniu wprowadzono tzw. przymus adwokacko-radcowski, aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 4 sierpnia 2010 r. sygn. akt I FSK 1353/09; 30 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1961/08; 29 stycznia 2010 r. sygn. akt I FSK 2048/08). Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest bowiem oparte na zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej.
Podnieść należy, że art. 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obligatoryjnym elementem skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W myśl zaś art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie Gmina Łączna oparła skargę kasacyjną zarówno na naruszeniu przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Co do zasady rozpoznaniu w pierwszej kolejności powinny podlegać zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, gdyż zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego podlegać winny rozpoznaniu w niewątpliwym stanie faktycznym sprawy. Należy jednak wskazać, że skarga kasacyjna została nieprawidłowo skonstruowana, gdyż zarzuty naruszenia poszczególnych przepisów nie zostały powiązane z naruszeniami konkretnej podstawy skargi kasacyjnej – z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. lub art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. Jest to konieczne wobec odmiennej konstrukcji zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz procesowego. Skoro jednak przepisy wskazane jako naruszone zostały powiązane z obiema podstawami skargi kasacyjnej wskazanymi w art. 174 p.p.s.a. Sąd rozpoznał zarzuty skargi kasacyjnej merytorycznie, mimo jej częściowo błędnej konstrukcji.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, stanowiącego odpowiednik art. 5 ust. 5j ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty w związku z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2007 r. o finansowaniu zadań oświatowych poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że Rada Gminy nie miała podstaw do przyjęcia uchwały w przedmiocie powrotnego przejęcia Szkoły Podstawowej w Z. od Stowarzyszenia Rozwoju Społecznego "[...]" w Z. należy wskazać, że zarzut ten jest bezzasadny.
Przede wszystkim należy podnieść, że w niniejszej sprawie trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji w kwestii stosowania przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, a nie ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe. Zgodnie z art. 260 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017 r., poz. 60) umowy, o których mowa w art. 5 ust. 5g ustawy zmienianej w art. 15, w brzmieniu dotychczasowym, w drodze których przekazano prowadzenie placówek, zawarte przed dniem 1 września 2017 r., zachowują moc. Przepisy art. 5 ust. 5g-5r ustawy zmienianej w art. 15, w brzmieniu dotychczasowym, stosuje się odpowiednio. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji w kwestii stosowania w niniejszej sprawie "starych przepisów", to jest w szczególności art. 5 ust. 5j ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Tym samym nie mógł zostać naruszony art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, gdyż nie znajdował w niniejszej sprawie zastosowania. Z powyższych przyczyn nie jest również zasadny zarzut sformułowany w punkcie 3 skargi kasacyjnej.
Nawet gdyby przyjąć, że powyższy zarzut można rozpoznać merytorycznie, to jego ocena musi być negatywna. Zgodnie z brzmieniem art. 5 ust. 5j ustawy o systemie oświaty jednostka samorządu terytorialnego jest obowiązana przejąć prowadzenie szkoły lub placówki przekazanej osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego lub osobie fizycznej, jeżeli osoba prowadząca szkołę lub placówkę nie wykonała polecenia, o którym mowa w art. 34 ust. 1 lub 2, narusza ustawę lub warunki prowadzenia szkoły lub placówki określone w umowie, o której mowa w ust. 5g. W tym przypadku umowa ulega rozwiązaniu z dniem przejęcia szkoły lub placówki przez jednostkę samorządu terytorialnego. Żadna z wyżej wskazanych przesłanek, jak trafnie ocenił Sąd pierwszej instancji, nie miała miejsca.
Skarżąca kasacyjnie nie powoływała się na niewykonanie przez osobę prowadzącą szkołę polecenia, o którym mowa w art. 34 ust. 1 lub 2 ustawy o systemie oświaty. W toku postępowania nie zostało podniesione, a tym bardziej wykazane, aby jakiekolwiek polecenie zostało wydane w związku z działalnością szkoły prowadzonej przez Stowarzyszenie.
Z kolei obowiązek złożenia przez Stowarzyszenie wniosku o udzielenie dotacji w terminie do 30 września 2022 r. nie wynika z przepisu rangi ustawowej, lecz z § 10 ust. 1 uchwały Rady Gminy Łączna ws. trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół, co powoduje, że przesłanka w postaci naruszenia ustawy nie została zrealizowana.
Natomiast zgodnie z art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświaty (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 1400) dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26 i art. 28-32, są przekazywane w szczególności pod warunkiem, że przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła oraz placówka, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, przekaże dane do systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku bazowego - w przypadku dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32. Dane powyższe zostały przekazane według stanu na dzień 30 września 2022 r., a powyższa okoliczność nie była kwestionowana przez stronę skarżącą kasacyjnie. Następstwem przekazania tychże danych było otrzymanie przez Gminę dotacji.
Przedstawione zarzuty skargi kasacyjnej są zatem bezzasadne.
W odniesieniu do zarzutu sformułowanego w punkcie 2 skargi kasacyjnej należy wskazać – oprócz kwestii stosowania przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, a nie ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, która została omówiona wyżej i jest aktualna na tle omawianego obecnie zarzutu - że inne okoliczności faktyczne, które miałyby w ocenie skarżącej kasacyjnie uzasadniać podjęcie uchwały w przedmiocie powrotnego przejęcia szkoły zostały podniesione nie w uzasadnieniu uchwały z 12 stycznia 2023 r. nr XLV/271/2023, lecz dopiero w skardze do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że podstawy faktyczne świadczące o realizacji przesłanek uzasadniających podjęcie uchwały powinny znaleźć wyraz w jej uzasadnieniu. Sąd podziela w tym zakresie w pełni stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone na s. 23-24 uzasadnienia zaskarżonego wyroku.
Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w punkcie 4 skargi kasacyjnej należy podnieść, że z art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 1461, powoływanej dalej jako "u.o.a.n.") wynika, że przepisy art. 4 tej ustawy nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Nadanie aktowi prawnemu mocy wstecznej jest zatem dopuszczalne tylko wówczas, gdy zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art. 5 u.o.a.n.). Jedną z konstytucyjnych zasad państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) jest zasada niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit). Zasada ta nie ma charakteru absolutnego i w wyjątkowych sytuacjach może zostać nadana moc wsteczna aktowi prawnemu. Zakaz lex retro non agit dotyczy zwłaszcza przepisów normujących prawa i obowiązki obywateli, jeżeli prowadzi to do pogorszenia ich sytuacji w stosunku do stanu poprzedniego. Odstąpienie od tej zasady dopuszczalne jest jedynie wyjątkowo i tylko z usprawiedliwionych względów, gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej ocenianej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji. W wyroku z 30 września 2021 r. sygn. akt III FSK 2137/21 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych dopuszcza nadanie aktowi normatywnemu "mocy wstecznej", ale tylko "jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie". Wsteczna moc prawa może dotyczyć ewentualnie tylko przyznania praw. Z całą stanowczością natomiast należy wykluczyć możliwość zastosowania tej normy do nakładania obowiązków". W uzasadnieniu uchwały Rady Gminy Łączna z 12 stycznia 2023 r. brak jest odniesienia do wyżej wskazanych kwestii, co powoduje, że trafne jest w tym zakresie stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż nie można przyjąć, by nadanie uchwale mocy wstecznej nie naruszało prawa w sposób istotny. Nie jest rolą sądu administracyjnego wykazywanie, że zasady państwa prawnego stały na przeszkodzie nadaniu aktowi normatywnemu mocy wstecznej. To uchwałodawca ma obowiązek wykazania istnienia przesłanek z art. 5 u.o.a.n., to jest istnienia przesłanek odstąpienia od zasady lex retro non agit.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 91 ust. 1 u.s.g. należy wskazać, że art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe stanowi, że to rada szkoły lub placówki uchwala statut szkoły lub placówki. Strona skarżąca kasacyjnie przyznała w skardze kasacyjnej, że nie miała kompetencji do nadania przejmowanej szkole statutu. Powyższy zarzut jest zatem również niezasadny.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 ust. 1 i 2 u.o.a.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy Łączna jest sprzeczna z prawem na tej podstawie, że zgodnie z § 8 przewidziano jej publikację w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego, podczas gdy zgodnie z powołanym wyżej przepisem ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe i jedynie odrębna ustawa może wyłączyć obowiązek ogłoszenia aktu normatywnego niezawierającego przepisów powszechnie obowiązujących należy stwierdzić, że zarzut ten jest niezasadny. Zgodnie z art. 2 u.o.a.n.: "1. Ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. 2. Odrębna ustawa może wyłączyć obowiązek ogłoszenia aktu normatywnego niezawierającego przepisów powszechnie obowiązujących.". Skarżący kasacyjnie pominął jednak treść art. 13 ust. 2 u.o.a.n., zgodnie z którym w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż unieważniona uchwała z 12 stycznia 2023 r. nie jest aktem prawa miejscowego, w związku z czym nie podlegała ona ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego. W powiązaniu z wadliwym określeniem daty wejścia w życie uchwały to uchybienie należy zakwalifikować jako istotne naruszenia prawa. Analizowany zarzut skargi kasacyjnej jest zatem niezasadny.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, a to § 143 w zw. z § 131 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908 ze zm.) w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez niewłaściwą wykładnię tych przepisów, polegającą na przyjęciu, że wobec skarżonej uchwały istniał normatywny obowiązek sporządzenia uzasadnienia projektu uchwały oraz że niedostateczne merytoryczne pisemne uzasadnienie uchwały stanowi rażące naruszenie prawa wskazać należy, że uzasadnienie uchwały pełni funkcję informacyjną oraz kontrolną. Konieczne jest bowiem wyjaśnienie, w odniesieniu do konkretnych realiów występujących na terenie danej gminy, jakie były podstawy faktyczne i prawne rozumowania, które doprowadziło organ do podjęcia w sprawie określonego rozstrzygnięcia, tak aby możliwa była ocena prawidłowości tego rozumowania. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał również, że na jednostkach samorządu terytorialnego ciąży obowiązek uzasadniania wszelkich rozstrzygnięć. Podnieść ponadto należy, że uzasadnienie uchwały organu gminy warunkuje możliwość kontroli organów nadzoru i kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Sąd administracyjny ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie (por. m.in. wyrok NSA z 6 maja 2003 r., II SA/Kr 252/03). O ile można zgodzić się z poglądem dopuszczającym uzupełnienie argumentacji uzasadnienia uchwały o zgromadzoną w sprawie dokumentację, o tyle argumentacja ta nie może być w oczywisty sposób sprzeczna z treścią uzasadnienia projektu uchwały. Odmienna argumentacja mogłaby również wpłynąć na wynik głosowania nad uchwałą, nie można zatem przyjąć za dopuszczalną zmianę uzasadnienia polegającą na przytoczeniu zupełnie innych okoliczności mających realizować przesłanki podjęcia uchwały. Powyższy zarzut skargi kasacyjnej jest zatem niezasadny.
Z uwagi na bezzasadność wyżej omówionych zarzutów bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Sąd pierwszej instancji nie popełnił błędu oddalając skargę.
Mając na uwadze powyższe skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.