III OSK 2961/21

III OSK 2961/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Mirosław Wincenciak
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Łd 651/19 - Wyrok WSA w Łodzi z 2019-12-13
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 651/19 w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 6 czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 651/19 oddalił skargę R.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 6 czerwca 2019 r. nr SKO.4161.7.19 utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia 9 kwietnia 2019 r. nr SKO.4161.5.19, którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta W. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie "Parku elektrowni wiatrowych [...]", składającego się z 14 turbin zlokalizowanych w całości w granicach gminy W. w wymienionych obrębach ewidencyjnych.
W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ zasadnie uznał, iż ww. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest dotknięta żadną z wad nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie K.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. (dalej jako SKO) dokonując oceny ważności kwestionowanego rozstrzygnięcia opierało się prawidłowo na aktach administracyjnych sprawy zakończonej ostateczną decyzją środowiskową. Ponadto organ dołączył do akt sprawy dokumenty wskazane przez skarżącego, a zatem zarzut skargi dotyczący nieuwzględnienia jego wniosków dowodowych jest chybiony.
Zwrócono uwagę, że nie można stwierdzić nieważności decyzji administracyjnej jedynie z tego powodu, iż ocena dowodu, której dokonuje organ w postępowaniu nadzorczym różni się od oceny tego samego dowodu uczynionej w postępowaniu zwykłym, jak też nie można stwierdzić nieważności decyzji administracyjnej z powodu rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy istnieje wątpliwość co do naruszenia prawa, wyrażająca się odmiennymi poglądami orzekających organów, szczególnie jeżeli poglądy organów obu instancji na daną sprawę kształtuje rozbieżne orzecznictwo sądowe. Wszak przedmiotem postępowania w trybie nieważnościowym (w przeciwieństwie do postępowania wznowieniowego) nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta ostateczną decyzją. Przesłanki nieważności postępowania administracyjnego mają co do zasady charakter jedynie naruszenia przepisów prawa materialnego. Wyjątkowo jako rażące naruszenie prawa może być uznane także naruszenie przepisów postępowania. Zasadniczo w odniesieniu do postępowania administracyjnego "rażące naruszenie prawa" ma miejsce wtedy, gdy organy w ogóle pominęły prowadzenie postępowania wyjaśniającego albo też prowadziły je w sposób nie pozwalający na ustalenie podstawowych kwestii stanu faktycznego w danej sprawie. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które wpływ na wynik sprawy:
1) art. 135 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.u.s.a. polegające na braku merytorycznego rozpoznania wszystkich podniesionych przez skarżącego w skardze zarzutów, tj. zasadniczego z punktu widzenia istoty przedmiotowej sprawy zarzutu wydania decyzji środowiskowej będącej przedmiotem niniejszego postępowania z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., z uwagi na naruszenie przepisów:
- art. 82 ust. 1 pkt 1b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 z późn. zm.) zwana dalej w skrócie u.u.i.ś. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania ww. decyzji oraz art. 59 ust. 1 pkt 2 u.u.i.ś., art. 85 ust. 2 pkt 1b tiret pierwsze u.u.i.ś. i art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b u.u.i.ś., a także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegających na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienia, czy w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji, tj. wydania niezgodnych z prawem opinii, wydanych w trybie art. 64 u.u.i.ś., które zostały wydane w oparciu o nieprawdziwe dane i w konsekwencji nie uwzględniły kumulowania się oddziaływań, co stanowiło rażące naruszenie art. 63 ust. 1 u.u.i.ś., gdyż przez to organy nie uwzględniły łącznie uwarunkowań, o których mowa w tym przepisie
oraz zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a. w związku z art. 78 § 1 K.p.a., poprzez nierozpatrzenie i zignorowanie wniosków dowodowych strony w zakresie:
- wniosku o załączenie do akt sprawy akt postępowań prowadzonych przez Starostę S. o sygnaturach: AB.7351/652/2010; AB.7351/724/2010; AB.6740/662/2011; AB.6740/863/2011; AB.6740/864/2011; AB.6740/865/2011; AB.6740/866/2011; AB.6740/958/2011; AB.6740.490/2012; AB.0740.781/2012; AB.6740.782.2012; AB.6740.783.2012; AB.6740.784.2012; AB.6740.785.2012; AB.6740.786.2012; AB.6740.826.2012; AB.6740.827.2012; AB.6740.906.2012; AB.6740.907.2012; AB.6740.908.2012; AB.6740.909.2012; AB.6740.912.2012; AB.6740.914.2012; AB.6740.915.2012; AB.6740.24.2013 i przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach ww. spraw, w szczególności z decyzji - pozwoleń na budowę oraz map przedstawiających izolinie hałasu dla poszczególnych elektrowni wiatrowych, których dotyczyły ww. postępowania;
- załączenie do akt sprawy akt postępowania prowadzonego przez wójta Gminy W. zakończonego decyzją znak RIT.6220.6.11.2012 i przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach w/w spraw, w szczególności z decyzji nr 6/11/2012 o środowiskowych uwarunkowaniach (poz. 35), postanowienia Regionalnego dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi znak WOOŚ-II.4242.233.2011.SŚ.5 z dnia 26 października 2011 r. (poz. 24), raportu oddziaływania na środowisko wraz z aneksami;
- załączenie do akt sprawy 18 map zasięgu hałasu wiatraków w gminie W. znajdujących się w aktach sprawy prowadzonej przez SKO pod numerem 401/264-271,276-543/00/12, a następnie przez WSA w Łodzi pod sygn. akt II SA/Łd 844/13 oraz art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, a także art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji SKO z dnia 9 kwietnia 2019 r. w sytuacji, gdy rozpoznanie ww. zarzutów było niezbędne do końcowego załatwienia przedmiotowej sprawy;
2) art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na:
- niewskazaniu w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jego wyjaśnienia, oprócz wskazania przyczyn nieuwzględnienia jak to ujął Sąd "zarzutów dotyczących sposobu procedowania SKO w S." bez doprecyzowania, o które zarzuty chodzi oraz wskazania ogólnych zasad, podstaw unieważnienia decyzji administracyjnych bez odniesienia tych rozważań do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy,
- wskazaniu w uzasadnieniu wyroku, że "Kolegium dołączyło do akt sprawy dokumenty wskazane przez skarżącego, a zatem zarzut skargi odnośnie nieuwzględnienia jego wniosków dowodowych jest chybiony" bez opisania jakie dokumenty Sąd ma na myśli w sytuacji gdy ani z uzasadnienia wyroku, ani z zaskarżonej decyzji SKO nie wynika aby organ rozpatrzył pozytywnie wnioski dowodowe skarżącego, dołączył do akt sprawy jakąkolwiek dokumentację i przeprowadził z niej dowody, co do okoliczności, które zakreślił skarżący w tezach dowodowych.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania F. sp. z o.o. z siedzibą w K. wniosła o jej oddalenie i podtrzymała swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 9 kwietnia 2019 r. złożonym w toku postępowania administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Skarga kasacyjna nie może odnieść zamierzonych przez stronę skarżącą kasacyjnie skutków.
Na wstępie należy stwierdzić, że kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi decyzja wydana została w ramach nadzwyczajnego trybu administracyjnego. Przedmiotem oceny legalności była decyzja w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Burmistrza Gminy i Miasta W. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie "Parku elektrowni wiatrowych [...]", składającego się z 14 turbin zlokalizowanych w całości w granicach gminy W. w wymienionych w tej decyzji obrębach ewidencyjnych. Organ administracji publicznej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej już w postępowaniu zwykłym, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Przedmiotem tzw. postępowania nieważnościowego nie jest powtórne rozstrzygnięcie sprawy załatwionej decyzją merytoryczną i postępowanie to ma swój własny przedmiot. Jak trafnie w tej sprawie stwierdził Sąd pierwszej instancji nie ma proceduralnej możliwości poszerzania w jego ramach materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie jest dopuszczalnym poczynienie uzupełniających ustaleń faktycznych. W postępowaniu takim organ ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości zastosowania prawa. Obowiązkiem organu w postępowaniu nieważnościowym jest dokonanie oceny, czy w świetle zaistniałego stanu faktycznego w sposób prawidłowy znalazły zastosowanie obowiązujące normy prawne. Przedmiotem tego postępowania jest sprawa procesowa rozumiana jako: "rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego (...) zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, (...) jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne" (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, Państwo i Prawo 2001, z. 8, s. 31).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie zasadnie Sąd pierwszej instancji ocenił, że rozpatrując sprawę w trybie nadzwyczajnym SKO prawidłowo uznało, iż ograniczone jest zakresem takiego postępowania i nie może przeprowadzać nowych dowodów. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest bowiem wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji, to może ono mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Kontrola sądowa decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym koncentruje się na stwierdzeniu przez sąd administracyjny, czy organ prawidłowo przeanalizował wystąpienie określonych w art. 156 § 1 K.p.a. kwalifikowanych wad decyzji, w tym rozważył wskazane przez stronę argumenty.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przesłanka rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wymaga spełnienia łącznie trzech odrębnych elementów: po pierwsze oczywistości naruszenia prawa, po drugie uwzględnienia charakteru przepisu oraz po trzecie oceny skutków społeczno-gospodarczych decyzji niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującej zasady praworządności. Przy badaniu omawianej przesłanki nieważności decyzji w pierwszej kolejności ustaleniu podlega stan prawny obowiązujący w momencie wydania kwestionowanej decyzji i stan faktyczny wówczas istniejący. W razie stwierdzenia naruszenia normatywnego wzorca działania należy oceniać charakter tego naruszenia w świetle całokształtu okoliczności sprawy, w tym skutków, które decyzja wywołała. Spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a.
Przepis ten może być naruszony wówczas, gdyby uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd.
Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy uzasadnienia objęte ww. art. 141 § 4 P.p.s.a. Wbrew zarzutom strony skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji wskazał podstawę prawną orzekania w tej sprawie, którą jest art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a., a w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd pierwszej instancji ocenił istnienie podstaw nieważnościowych w tej sprawie, a w tym szczegółowo podstawy wynikającej z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. rażącego naruszenia prawa. Nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. także nieuwzględnienie zarzutu skargi wnoszonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w zakresie nieuwzględniania wniosków dowodowych. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że postępowanie nieważnościowe nie obejmuje ustalania na nowo stanu faktycznego sprawy.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 P.u.s.a. polegający na braku merytorycznego rozpoznania wszystkich podniesionych przez skarżącego w skardze zarzutów, tj. zasadniczego z punktu widzenia istoty przedmiotowej sprawy zarzutu wydania decyzji środowiskowej będącej przedmiotem niniejszego postępowania z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., z uwagi na naruszenie art. 82 ust. 1 pkt 1b u.u.i.ś., art. 59 ust. 1 pkt 2 u.u.i.ś., art. 85 ust. 2 pkt 1b tiret 1 u.u.i.ś. i art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b u.u.i.ś., a także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienia, czy w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji, tj. wydania niezgodnych z prawem opinii, wydanych w trybie art. 64 u.u.i.ś., które zostały wydane w oparciu o nieprawdziwe dane i w konsekwencji nie uwzględniły kumulowania się oddziaływań, co miałoby stanowić o rażącym naruszeniu art. 63 ust. 1 u.u.i.ś., gdyż przez to organy nie uwzględniły łącznie uwarunkowań, o których mowa w tym przepisie.
Naczelny Sąd Administracyjny kontrolując zaskarżony wyrok w zakresie tak sformułowanego zarzutu stwierdza, że Sąd pierwszej instancji ocenił zaskarżoną decyzję odmawiającą unieważnienia decyzji środowiskowej z dnia [...] czerwca 2012 r. przede wszystkim w zakresie dokonania prawidłowej wykładni i zastosowania przesłanki "rażącego naruszenia prawa".
Art. 1 § 1 P.u.s.a. ma charakter ustrojowy, gdyż określa w sposób ogólny kompetencję sądów administracyjnych jako sprawujących wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Niewątpliwie w tej sprawie taka kontrola została przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji. Art. 1 § 1 P.u.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, gdy sąd nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej w sprawie, w której był właściwy (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 635/16). Taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Sąd pierwszej instancji w ramach określonych ustawowo kompetencji rozpoznał skargę na decyzję SKO z dnia 6 czerwca 2019 r. nr SKO.4161.7.19.
Nie został w tej sprawie naruszony także art. 135 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zastosowanie tego przepisu może mieć miejsce tylko wtedy, gdy zaskarżony akt jest sprzeczny z prawem i to w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie. Art. 135 P.p.s.a. znajduje zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi i nie znajduje zastosowania w razie oddalenia skargi (por. wyrok NSA z 1 lutego 2023 r. sygn. akt II GSK 1269/19; wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2296/21). Ty samym skoro w tej sprawie Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, to zarzut naruszenia art. 135 P.p.s.a. jest niezasadny.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 2 u.u.i.ś. przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia takiej oceny został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 tej ustawy. Naruszenie tego przepisu mogłoby mieć miejsce tylko wówczas, gdyby wbrew obowiązkowi stwierdzonego w trybie art. 63 ust. 1 u.u.i.ś., organ w tej sprawie zaniechał przeprowadzenia oceny oddziaływania danej inwestycji na środowisko. Taka sytuacja nie zaistniała, a więc zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji tego przepisu jest niezasadny.
Zgodnie z art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b u.u.i.ś. właściwy organ do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdza w drodze postanowienia obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, uwzględniając uwarunkowania wynikające z powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Jak wynika z akt sprawy Burmistrz Gminy i Miasta W. postanowieniem z dnia 26 września 2011 r. znak RiOŚ.6220.11.2011 stwierdził w drodze postanowienia obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej "[...]" składającego się z 14 turbin wiatrowych o mocy 4 MW każda i wysokości do 200 metrów zlokalizowanych na terenie Gminy W. na opisanych w tym postanowieniu działkach. W postanowieniu tym w punktach II.5.a i II.6.a nakazano w sporządzanym raporcie uwzględnienia oddziaływania skumulowanego wpływu projektowanej elektrowni wiatrowej z innymi inwestycjami. W uzasadnieniu tego postanowienia wprost wyjaśniono, że zakres raportu ma uwzględniać potencjalne powiązanie planowanego przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami, a w tym w szczególności kumulowanie się oddziaływań przedsięwzięć o podobnym charakterze znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać planowane do realizacji przedsięwzięcie. Tym samym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b u.u.i.ś. jest bezzasadny, skoro właściwy w tej sprawie organ wydając na podstawie art. 63 ust. 1 u.u.i.ś. postanowienie zobowiązał w nim inwestora do sporządzenia raportu w zakresie objętym tym przepisem.
Zgodnie z art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b u.u.i.ś. w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydawanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ określa warunki wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich.
Decyzja Burmistrza Gminy i Miasta W. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie "Parku elektrowni wiatrowych [...]", składającego się z 14 turbin zlokalizowanych w całości w granicach gminy W. w wymienionych obrębach ewidencyjnych obejmuje w punkcie II podpunktach 1-23 enumeratywnie i szczegółowo wymienione warunki wykorzystywania terenu w fazie realizacji przedsięwzięcia, także z uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich. Punkt III podpunkty 1-8 tej decyzji zawierają warunki wykorzystywania terenu w fazie eksploatacji przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich.
W postępowaniu nieważnoścowym, które było przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji naruszenie art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b u.u.i.ś. o charakterze rażącym mogłoby mieć miejsce wówczas, gdyby decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie zawierała żadnych warunków wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem zawartych w tym przepisie chronionych wartości. Taka sytuacja w tej sprawie nie nastąpiła. Administracyjne postępowanie nieważnościowe nie mogło w tej sprawie obejmować ponowną ocenę samego materiału dowodowego zebranego w toku postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w zakresie oceny prawidłowości określenia poszczególnych warunków. Byłby to bowiem niedopuszczalny etap merytorycznego rozpoznawania sprawy zakończonej ostateczną decyzją i to przeprowadzany w toku postępowania nieważnościowego.
Zgodnie z art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. b tiret pierwsze u.u.i.ś. uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego powinno - w przypadku gdy została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - zawierać informacje, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Taką treść uzasadnienia zawiera decyzja Burmistrza Gminy i Miasta W. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [....] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie "Parku elektrowni wiatrowych [...]", składającego się z 14 turbin zlokalizowanych w całości w granicach gminy W. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że po uzupełnieniu raportu o oddziaływaniu projektowanego przedsięwzięcia i przeprowadzeniu na tej podstawie oceny oddziaływania na środowisko zostały wzięte pod uwagę ustalenia zawarte w tym raporcie i zawarte w nim ustalenia także zostały uwzględnione.
Także i w tym przypadku należy stwierdzić, że administracyjne postępowanie nieważnościowe nie mogło w tej sprawie obejmować ponownej oceny samego materiału dowodowego zebranego w toku postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...]. Żaden z ww. przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nie został w rażący sposób naruszony w tej sprawie, a tylko taka sytuacja uzasadniałaby uznanie zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji za obarczonej wadą.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 135 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. i w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienia, czy w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji, tj. wydania niezgodnych z prawem opinii wydanych w trybie art. 64 u.u.i.ś. nie uwzględniających kumulowania się oddziaływań.
Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w toku postępowania nieważnościowego nie ma możliwości ponownego prowadzenia postępowania dowodowego w oparciu o art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Nie ma podstaw do uzupełniania materiału dowodowego postępowania zakończonego w trybie zwykłym decyzją ostateczną i ponownego rozpatrywania całego materiału dowodowego oraz podejmowania czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Sprawa została załatwiona decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] i korzysta ona z przymiotu ostateczności. Jedynie wszczęcie trybów nadzwyczajnych umożliwia w ściśle określonym zakresie badanie takiej decyzji i poprzedzającego jej wydanie postępowania. Tryb postępowania nieważnościowego nie pozwala chociażby na częściowe ustalanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W postępowaniu nieważnościowym bada się jedynie to, czy zaistniała jakakolwiek przesłanka nieważnościowa i tylko w zakresie jej zaistnienia można prowadzić ustalenia w tak prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Jak przy tym już wskazano w uzasadnieniu tego wyroku, przesłanka rażącego naruszenia prawa to taka, która ma charakter oczywistego naruszenia prawa. Takiej oczywistości naruszenia prawa w tej sprawie nie stwierdził Sąd pierwszej instancji i jest to prawidłowe stanowisko.
Strona skarżąca kasacyjnie uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej wskazuje na potencjalną wadliwość w przygotowaniu samego raportu oddziaływania projektowanej inwestycji na środowisko poprzez przyjęcie, że odległość istniejącej fermy wiatrowej od projektowanej inwestycji wynosi ok. 3 km, mimo że w praktyce są to odległości mniejsze wynoszące 1 km, a nawet 580 metrów.
Ustosunkowując się do tej argumentacji należy stwierdzić, że w tej sprawie ustalenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, a tym bardziej rażącego naruszenia prawa nie znajduje podstaw. Nawet z dołączonych do akt sprawy przez skarżącego na etapie postępowania administracyjnego dowodów wynika, że z 14 projektowanych turbin jedynie jedna z nich (turbina nr 12) znajduje się w odległości ok. 580 metrów od projektowanej turbiny EW 02 Tubądzin. Pozostałe odległości są znacząco większe. Sama przy tym odległość ok. 580 metrów nie oznacza, że nastąpi skumulowanie emisji hałasu obu ww. turbin w zakresie przekraczającym dopuszczalne wielkości zwłaszcza, że teren objęty inwestycją stanowił teren rolny. Tym samym nawet przyjęcie, że powinno nastąpić ustalenie w jakimś zakresie skumulowanego oddziaływana dwóch turbin nie może oznaczać w okolicznościach tej sprawy rażącego naruszenia prawa. Tym samym nie jest zasadny zarzut braku uwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji zarzutu naruszenia przez SKO art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.
Także zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. w związku z art. 78 § 1 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie wniosków dowodowych strony w zakresie odrębnych postępowań mających za przedmiot udzielanie pozwoleń na budowę i przeprowadzania dowodów z tych akt oraz dowodów z innych postępowań nie jest zasadny. Tak bowiem wskazany zarzut zmierzałby nie tyle do wykazywania zaistnienia rażącego naruszenia prawa, ile uzupełniania materiału dowodowego w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 20123 r. nr [...] i ewentualnej oceny, czy którykolwiek z punktów tej decyzji powinien mieć inną treść. Byłaby to próba ingerencji w merytoryczną treść ostatecznej decyzji, która nie może nastąpić poprzez tryb postępowania nieważnościowego.
W tej sprawie nie został naruszony także art. 8 K.p.a. nakazujący pogłębianie zaufania uczestników postępowania administracyjnego do organu władzy publicznej. Zasada ta bowiem nakazuje, aby organ administracyjny kierował się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania i w ten sposób budował owe zaufanie. Skoro żadna z ww. zasad nie została naruszona, a SKO wydało swoje decyzje z dochowaniem zasady legalności, to brak uznania za zasadne stanowiska skarżącego w postępowaniu nieważnościowym nie może być traktowany jako naruszenie zasady budowania zaufania do organu. Postępowanie nieważnościowe nie służy ponownemu merytorycznemu rozstrzyganiu danej sprawy.
SKO, jak trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, uzasadniając zaskarżoną decyzję prawidłowo sporządziło uzasadnienie zgodne z art. 107 § 3 K.p.a. ograniczając się do analizy zaistnienia którejkolwiek przesłanki nieważnościowej i skupiając znaczną jej część na analizie braku zaistnienia "rażącego naruszenia prawa". Tym samym utrzymanie, na skutek wniesionego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przez SKO decyzją z dnia 6 czerwca 2019 r. nr SKO.4161.7.19 swojej poprzedniej decyzji z dnia 9 kwietnia 2019 r. nr SKO.4161.5.19 nie stanowiło naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro zaskarżony wyrok odpowiada prawu, to Naczelny Sąd Administracyjny stosując art. 184 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.