III OSK 2957/24

III OSK 2957/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Windak /sprawozdawca/
Artur Kuś
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
IV SA/Po 413/24 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2024-09-26
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art.184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2625
art.274 pkt 2 lit.za, zart.274 pkt 4, art.300
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
M.P. 1972 nr 40 poz 221 art.112
Zarządzenie Ministra Pracy, Płac i Spraw Socjalnych oraz Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 7 lipca 1972 r. w sprawie trybu przyjmowania do pracy oraz wstępnych badań lekarskich pracowników.
Dz.U. 1997 nr 137 poz 926
art.21 §3
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.
Dz.U. 2022 poz 2000
art.8 §1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2004 nr 50 poz 483
art.2
Rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 17 marca 2004 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia NSA Artur Kuś, Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak (spr.), po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 września 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 413/24 w sprawie ze skarg Zakładu [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. na decyzje Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie [..] w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych I oddala skargę kasacyjną II zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Zakładu [...] Spółki z o. o. w Ł. kwotę 2.700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 26 września 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 413/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu sprawy ze skarg Zakładu [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na decyzje Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 26 marca 2024 r. o numerach: PO.RUO.4701.179.2023.MR.1, PO.RUO.4701.180.2023.MR.1,PO.RUO.4701.181.2023.MR.1, PO.RUO.4701.182.2023.MR.1, PO.RUO.4701.183.2023.MR.1
w przedmiocie opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych:
1. uchylił zaskarżoną decyzję z 26 marca 2024 r. nr PO.RUO.4701.179.2023.MR.1 oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 30 października 2023 r. nr PO.ZUO.5.4701.6424.OZ.2020.BD-MB.D i umorzył postępowanie administracyjne;
2. uchylił zaskarżoną decyzję z 26 marca 2024 r. nr PO.RUO.4701.180.2023.MR.1 oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 30 października 2023 r. nr PO.ZUO.5.4701.6425.OZ.2020.BD-MB.D i umorzył postępowanie administracyjne;
3. uchylił zaskarżoną decyzję z 26 marca 2024 r. nr PO.RUO.4701.181.2023.MR.1 oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 30 października 2023 r. nr PO.ZUO.5.4701.6426.OZ.2020.BD-MB.D i umorzył postępowanie administracyjne;
4. uchylił zaskarżoną decyzję z 26 marca 2024 r. nr PO.RUO.4701.182.2023.MR.1 oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 30 października 2023 r. nr PO.ZUO.5.4701.6427.OZ.2020.BD-MB.D i umorzył postępowanie administracyjne;
5. uchylił zaskarżoną decyzję z 26 marca 2024 r. nr PO.RUO.4701.183.2023.MR.1 oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 30 października 2023 r. nr PO.ZUO.5.4701.6428.OZ.2020.BD-MB.D i umorzył postępowanie administracyjne;
6. zasądził od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Zakładu [...] Sp. z o.o. w Ł. kwotę 9 281 zł (dziewięć tysięcy dwieście osiemdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.
Dyrektor Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzjami z 30 października 2023 r. określił Zakładowi [...] Sp. z o.o. w Ł. (dalej: "Zakład") za okres od 1 stycznia 2020 r. do 31 marca 2020 r., tj. za I kwartał 2020 r. opłatę zmienną za pobór wód podziemnych dla określonej lokalizacji ujęć poboru wód. W wyniku wniesionych przez Zakład odwołań, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu decyzjami z 26 marca 2024 r. utrzymał zaskarżone decyzje w mocy. Zakład wniósł do Sądu skargi na opisane decyzje organu II instancji.
Sąd I instancji uznał, że stan faktyczny oraz ocena prawna organów w sprawach była zbieżna, z uwzględnieniem różnic w zakresie lokalizacji ujęć poboru wód, wysokości opłaty określonej w poszczególnych decyzjach oraz pozwoleń wodnoprawnych, na mocy których Zakład korzystał z wód. W konsekwencji Sąd postanowieniem z 14 czerwca 2024 r. połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt: IV SA/Po 413/24, IV SA/Po 414/24, IV SA/Po 415/ 24, IV SA/Po 416/24 i IV SA/Po 417/24 i zarządził prowadzenie ich dalej pod wspólną sygnaturą akt IV SA/Po 413/24.
Podstawę prawną zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 ze zm., dalej: o.p.) w zw. z art. 300 ust. 1 oraz art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2, art. 272 ust. 1 i 2 oraz art. 268 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2023 r. poz. 1478 ze zm., dalej: p.w.), § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a oraz pkt 40 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2022 r. poz. 2438, dalej: rozporządzenie), a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.).
W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że w każdym z postępowań organ I instancji ustalił w formie informacji kwartalnej opłatę zmienną za pobór wód podziemnych w oparciu o oświadczenie Zakładu. Strona nie wnosiła reklamacji od wystawionej przez organ informacji i uiszczała opłaty. Po przeprowadzeniu kontroli doraźnej podmiotu organ stwierdził, że Zakład pobiera wody nie tylko do celów realizacji zadań własnych gminy (cel 40), ale również do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody (cel 27). Strona nie przedłożyła korekty oświadczenia, zaś organ wydał decyzje zmieniające wysokość opłaty zmiennej.
Sąd I instancji zaznaczył, że w sytuacji gdy informacja nie była kwestionowana i nie został wykorzystany tryb reklamacyjny, należy dopuścić zastosowanie procedury określającej wysokość zobowiązania na podstawie ustawy - Ordynacja podatkowa, o ile zostaną spełnione określone przesłanki (art. 21 § 3 o.p.). Sąd powołał się na treść wyroku z 19 października 2021 r. sygn. III OSK 4089/21 w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że tylko część działalności przedsiębiorstwa wodociągowego mieści się w pojęciu zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Spójne z normami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków są normy Prawa wodnego i rozporządzenia, które odrębnie ustalają stawki opłat zmiennych dla celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody oraz odrębnie dla celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Pomimo że Spółka prowadzi tylko jedną formę poboru wody, w ramach jednego procesu technologicznego, to mając na uwadze regulacje wskazanych ustaw oraz rozporządzenia należy uznać, że różny jest cel wykorzystania tej wody i w konsekwencji różna powinna być stawka opłaty zmiennej. Sąd Wojewódzki zaznaczył, że aprobuje w pełni ocenę prawną przedstawioną przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Sąd I instancji stwierdził, że argumentacja organów, jakkolwiek zbieżna ze wskazaną linią orzeczniczą co do okoliczności materialnoprawnych, w przedmiotowej sprawie podejmowana jest w odniesieniu do stanu faktycznego za rok 2020, co do którego organ dokonał jednostronnego określenia wysokości stawki opłaty za pobór wód podziemnych w formie informacji rocznej z 6 kwietnia 2021 r. Okolicznością bezsporną jest, że w zakreślonym terminie Spółka uiściła przedmiotową opłatę, nie wnosząc reklamacji. W relewantnym dla sprawy okresie Zakład prowadził cały czas ten sam rodzaj działalności, dostarczając wodę zarówno ludności, jak i podmiotom gospodarczym, czy publicznym i wskazywał na te same cele, czyli zaopatrzenie ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi.
Zdaniem Sądu I instancji, rolą organu w postępowaniu z udziałem przedsiębiorcy, a takim jest skarżący Zakład, jest dochowanie zasad ogólnych wynikających z art. 8-15 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców
(Dz. U. z 2024 r. poz. 236), dalej określanej jako "p.p.". Zgodnie z art. 12 ww. ustawy, organ prowadzi postępowanie w sposób budzący zaufanie przedsiębiorców do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.
Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że zasada zaufania przedsiębiorcy do władzy publicznej wywodzona jest z art. 31 i 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jej istota sprowadza się do zakazu nieuzasadnionego wycofywania się przez organy z wcześniej ustalonych reguł postępowania. Przedmiotowa zasada stanowi dopełnienie reguły wynikającej z art. 8 § 2 k.p.a.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego, postępowanie organu I instancji, zmierzające do podwyższenia należności za zamknięty okres rozliczeniowy stanowi w swej istocie działanie na niekorzyść przedsiębiorstwa. Organ obciążył Zakład skutkami własnej, uprzedniej błędnej oceny stanu prawnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że zmienność poglądów wyrażanych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany stanowi naruszenie art. 8 k.p.a.
Sąd I instancji uznał, że argumentacja co do przesłanek merytorycznych zmiany stanowiska organów ma znaczenie wtórne, gdyż brak było podstaw do obarczenia odpowiedzialnością Zakładu za uprzednie wadliwe działanie organów.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego, skarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje organu I instancji zostały wydane z uchybieniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skutkuje ich uchyleniem. Równocześnie, z uwagi na stwierdzony charakter naruszenia prawa, Sąd na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. uznał, że brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowań administracyjnych i postępowania te należy umorzyć. Organy orzekające z naruszeniem art. 12 p.p. oraz art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. dokonały modyfikacji ustalonej wcześniej, zgodnie z własną praktyką, opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych i nie wskazały żadnej, poza aktualnie przyjętą wykładnią stosowanych przepisów prawa, podstawy do wstecznej zmiany uiszczonych już opłat za pobór wód podziemnych za I kwartał 2020 r. Powyższe czyni wydanie decyzji administracyjnych obciążających stronę wstecz wyższymi opłatami prawnie niemożliwym.
Od opisanego wyroku skargę kasacyjną wniósł Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Poznaniu, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. zarzucono wyrokowi:
1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wydanego wyroku, polegające na naruszeniu obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których Sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu o które organy przyjęły okoliczności stanowiące podstawę faktyczną decyzji, a w konsekwencji nie odniesienie się do przepisów ustawy Prawo wodne (uznając za wystarczające wskazanie przepisów postępowania zawartych w ustawie Prawo przedsiębiorców);
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. art. 270 ust. 1 i 6, art. 272 ust. 1, art. 274 pkt 2 lit. za oraz art. 274 pkt 4 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. poprzez odstąpienie od kontroli prawidłowości ich zastosowania, a w konsekwencji umorzenie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy nie zaistniały obiektywne przesłanki bezprzedmiotowości;
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 11 i art. 12 ustawy Prawo przedsiębiorców polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że organy obu instancji dokonały z naruszeniem ogólnych zasad ustawy Prawo przedsiębiorców modyfikacji ustalonej wcześniej opłaty za pobór wód podziemnych i nie wskazały żadnej podstawy do wstecznej zmiany uiszczonych już opłat za pobór wód podziemnych wynikających z informacji z 6 kwietnia 2021 r., gdy tymczasem podstawę korekty opłaty stanowił protokół kontroli;
d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 21 § 3 ustawy Ordynacja podatkowa w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców w zw. 335 ust. 1 pkt 1 i art. 334 pkt 1 i 2 ustawy Prawo wodne poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że podjęte w ww. trybie działania organów są wyłącznie efektem zakwestionowania własnych ustaleń, gdy tymczasem jest to wyłącznie wynik weryfikacji oświadczenia dotyczącego korzystania z usług wodnych w zakresie celu poboru wód (dokonany w związku z kontrolą przedsiębiorcy) i realizacji kompetencji organu do określenia tego zobowiązania w drodze decyzji;
2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 11 i art. 12 ustawy Prawo przedsiębiorców, polegającą na przyjęciu, że organy orzekając na niekorzyść Zakładu w zakresie opłat za usługi wodne, dopuściły się podważenia zasady zaufania, stojąc jednocześnie w sprzeczności z zasadą przyjaznej interpretacji przepisów.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz
o rozpoznanie skargi, o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego lub
o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jednocześnie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zakład [...] Spółka z o.o. w Ł., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.
W ocenie Spółki, jeżeli organ I instancji powziął wątpliwości co do wyliczeń wskazanych w oświadczeniach kwartalnych to powinien był niezwłocznie wszcząć kontrolę w celu wyjaśnienia tychże wątpliwości, a nie po upływie tak znacznego czasu, gdzie Spółka miała pełne prawo do przeświadczenia, że sprawa jest prawomocnie zakończona. Takie działanie organów również utrudnia Spółce planowanie kosztów działalności. Na chwilę wydania informacji organ posiadał wiedzę, że Spółka, przy przyjęciu interpretacji przepisów prezentowanej obecnie przez Wody Polskie - której nie podziela - pozyskuje wodę na różne cele. Nie można twierdzić, że organ wiedzę tę uzyskał dopiero w chwili przeprowadzenia kontroli. Prowadzi to do wniosku, że organ przerzucił ciężar swoich własnych, poprzednich zaniedbań na Spółkę, podważając tym samym zasadę zaufania określoną w art. 12 Prawa przedsiębiorców oraz art. 8 § 1 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. W myśl tego przepisu, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Norma ta ma charakter proceduralny i dotyczy obligatoryjnych składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny.
W związku z powyższym, o naruszeniu powołanego przepisu można mówić w przypadku, gdy zaskarżony wyrok nie będzie poddawał się kontroli sądowej wobec braku wymaganych prawem elementów uzasadnienia (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia). Także wówczas, gdy owe elementy będą co prawda obecne w uzasadnieniu, jednakże obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę wyroku sądu. Przy czym ewentualne naruszenie tej normy, w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a., musi być na tyle poważne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł jakichkolwiek wad uzasadnienia kwestionowanego wyroku. Sąd Wojewódzki dokładnie przedstawił stan faktyczny sprawy, w którym ujął m.in. okoliczność kontroli doraźnej przedsiębiorcy (i jej wyników) oraz odniósł się do stanu prawnego, w szczególności omówił materialnoprawne podstawy rozstrzygnięć organów obu instancji. Jednocześnie Sąd Wojewódzki wyjaśnił w uzasadnieniu z jakich przyczyn odstąpił od szerszych rozważań związanych z zastosowaniem przez organy orzekające Wód Polskich przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2023 r. poz. 1478 ze zm.) oraz wskazał motywy i podstawy prawne uwzględnienia skarg Zakładu [...] Spółki z o.o. w Ł.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować oceny prawnej sprawy wojewódzkiego sądu administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2025 r. sygn. akt III OSK 5161/21). Tymczasem, w ramach ww. zarzutu, skarżący kasacyjnie podjął próbę zanegowania oceny postępowania organów w badanej sprawie, którą Sąd Wojewódzki dokonał przez pryzmat zasad ujętych w art. 12 ustawy Prawo przedsiębiorców oraz w przepisach art. 8 § 1 i 2 k.p.a. Polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego nie usprawiedliwia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 listopada 2024 r., sygn. akt III FSK 1551/23). Z przedstawionych przyczyn zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za chybiony.
Zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważyły także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. W ich treści organ zarzuca Sądowi Wojewódzkiemu odstąpienie od zbadania prawidłowości zastosowania w postępowaniu przepisów Prawa wodnego, nieuwzględnienie wyników kontroli podmiotu oraz nieuwzględnienie kompetencji organów do zmiany opłat za pobór wody. Skarżący kasacyjnie zakwestionował również sądową ocenę sprawy, która w istocie koncentrowała się na naruszeniu reguł ochrony zaufania jednostki (przedsiębiorcy) do organów administracji publicznej. W rezultacie przeprowadzonej kontroli zaskarżonych decyzji Sąd Wojewódzki doszedł do wniosku, że w ustalonych okolicznościach sprawy ich wydanie nie powinno mieć miejsca, a postępowania, jako bezprzedmiotowe, umorzył.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę, stanowisko Sądu Wojewódzkiego zasługuje na akceptację.
Trafnie zwrócono uwagę w kwestionowanym wyroku, że możliwość obciążenia Zakładu [...] wyższymi opłatami zmiennymi za pobór wody z różnych lokalizacji, za kilkuletni okres wstecz wymagała oceny również w kontekście zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności reguły prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Zasada ta jest pochodną zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP, którą organy administracji publicznej orzekające w indywidualnych sprawach powinny także mieć na uwadze. Jest ona fundamentem koncepcji państwa prawnego. Konstytucyjny postulat ochrony zaufania do państwa i prawa oznacza, że organy władzy publicznej powinny działać w sposób lojalny i uczciwy względem jednostki, budzący w niej poczucie stabilności i bezpieczeństwa prawnego.
W rozpatrywanej sprawie istotna okazała się podnoszona przez Zakład okoliczność, że weryfikacja złożonych przez Spółkę oświadczeń w zakresie deklarowanego celu poboru wody, mogła i powinna nastąpić już na etapie ustalania stawki opłat informacją roczną. Organ Wód Polskich (jako podmiot profesjonalny) nie był związany treścią oświadczenia podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne, lecz dysponował wynikającym z art. 552 ust. 2 i ust. 2a ustawy Prawo wodne katalogiem podstaw ustalenia we własnym zakresie wysokości opłaty za usługi wodne.
Nie bez znaczenia jest również to, że Zakład [...], od wielu lat, jako jedyny przedsiębiorca realizujący zadania własne gminy, dostarczał wodę zarówno ludności, jak i podmiotom gospodarczym, czy publicznym, każdorazowo wskazując na te same cele poboru wód, czyli zaopatrzenie ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi.
Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że z racji specyfiki działalności Zakładu [...], będącego monopolistą w zakresie dostarczania wody na danym obszarze, organy odpowiedzialne za gospodarowanie wodami (obecnie Wody Polskie), musiały posiadać z urzędu wiedzę o tym, że Zakład ten dokonuje sprzedaży pobranej wody różnym grupom odbiorców (osobom fizycznym, podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą, jednostkom administracji). Pomimo tego uprzednio składane przez Zakład oświadczenia w zakresie celu poboru wód nie były przez organy kwestionowane. Twierdzenie przez profesjonalny organ (Wody Polskie), że Zakład w rzeczywistości pobierał wody również do innych celów niż wyłącznie do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi - może ewentualnie być skuteczne na przyszłość. W takim przypadku Zakład może oczywiście skorzystać z instrumentów przewidzianych przez obowiązujące prawo. Jeżeli bowiem podmiot zobowiązany nie zgadza się z ustaloną w informacji opłatą co do zasady lub wysokości i nie uiszcza jej w zakreślonym terminie lub wnosi reklamację, organ ma obowiązek określić jej wysokość w sposób władczy, przez wydanie decyzji wymiarowej.
W takim stanie rzeczy uprawnione jest uznanie przez Sąd Wojewódzki jako uzasadnionych wyjaśnień Zakładu, że miał prawo pozostawać on w przekonaniu o prawidłowości sporządzanych oświadczeń o ilości poboru wód do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (art. 274 pkt 4 Prawa wodnego).
Pomimo tożsamego stanu prawnego, przy niezmienionych okolicznościach faktycznych, nieoczekiwana dla Zakładu okazała się odmienna i niekorzystna dlań ocena złożonych przed laty oświadczeń Spółki co do celu poboru wód, pomimo że były one dotychczas przez organ w pełni akceptowane. Potwierdzeniem tego były wydane przez organ informacje roczne. Przypomnieć należy, że opłaty zmienne za usługi wodne nie wynikają bezpośrednio z przepisów prawa, bowiem każdorazowo konieczne jest dokonanie obliczenia ich wysokości z uwzględnieniem zmiennych in casu. Organ dokonuje tego w sposób niewładczy, w formie informacji wydanej na podstawie art. 272 ust. 17 Prawa wodnego a informacja taka jest "przeddecyzyjną" czynnością materialno-techniczną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 1964/22).
W związku z tym, uprawniona jest teza Sądu Wojewódzkiego o naruszeniu przez organy Wód Polskich zasady zaufania do organów władzy publicznej wynikającej z art. 8 § 1 k.p.a. i zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Nie będzie sprzyjać realizacji zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej podejmowanie w takiej samej sprawie przeciwstawnych działań przez organy państwa, dokonywanie skrajnie różnej oceny tego samego stanu faktycznego przez organy administracji, jak również zmienność rozstrzygnięć podejmowanych w sprawie przez organy administracji. Zmienność poglądów prawnych wyrażonych na tle tego samego stanu faktycznego - od pozytywnego przez negatywne rozstrzygnięcie - jest działaniem niezgodnym z tą zasadą i wpływa ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 15 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Po 583/23).
Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że Sąd Wojewódzki co do zasady nie zanegował uprawnienia organów Wód Polskich do określenia należnej opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych w trybie art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 ze zm.). Nie zakwestionował również trafności dokonanej przez organy Wód Polskich oceny istnienia podstaw do zróżnicowania poboru wody przez przedsiębiorstwo wodnokanalizacyjne na różne cele. Zasadnie jednak doszedł do wniosku, że przy wadze oraz skutkach (szczególnie finansowych) wynikających z naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, materialnoprawne przesłanki wydania decyzji korygujących opłaty zmienne za pobór wód podziemnych nie okazały się najistotniejsze do rozstrzygnięcia sprawy.
Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd Wojewódzki uwzględnił przy ocenie sprawy okoliczność doraźnej kontroli Zakładu, w wyniku której doszło do weryfikacji oświadczeń w zakresie celu poboru wód. Jednak przyczyną uchylenia decyzji nie była obecnie prezentowana przez organy orzekające wykładnia przepisów ustawy Prawo wodne lecz stwierdzenie naruszenia zasady zaufania jednostki do organów władzy publicznej, która miała istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając prawidłowość tej oceny za uzasadnione uznał skorzystanie przez Sąd Wojewódzki z kompetencji wynikającej z art. 145 § 3 p.p.s.a. i umorzenie poszczególnych postępowań administracyjnych, bowiem ich dalsze prowadzenie byłoby bezprzedmiotowe.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd II instancji orzekł w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935), uwzględniając stawkę minimalną w sprawie w wysokości 2.700 zł (§ 2 pkt 6 rozporządzenia).