III OSK 2954/24

III OSK 2954/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska
Tadeusz Kiełkowski /sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
III SA/Gl 602/24 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2024-09-02
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Chorzów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 września 2024 r. sygn. akt III SA/Gl 602/24 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Nr XXIII/380/20 Rady Miasta Chorzów z dnia 28 maja 2020 r. w sprawie przyjęcia "Zasad przeprowadzenia w mieście Chorzów naboru wniosków o zawarcie umowy najmu, w tym określenia kryteriów pierwszeństwa, zasad przeprowadzania oceny punktowej oraz wysokości obowiązkowej kaucji i maksymalnego dochodu dla mieszkań budowanych z wykorzystaniem finansowania zwrotnego i wsparcia z Funduszu Dopłat" 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Rady Miasta Chorzów na rzecz Wojewody Śląskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 2 września 2024 r., sygn. akt III SA/Gl 602/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej "WSA w Gliwicach" lub "Sąd I instancji") po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Chorzów z dnia 28 maja 2020 r., nr XXIII/380/20, w przedmiocie zasad przeprowadzania naboru wniosków o zawarcie umowy dla mieszkań budowanych z wykorzystaniem finansowania zwrotnego i wsparcia z Funduszu Dopłat, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części nieobjętej pkt 1 wyroku WSA w Gliwicach z dnia 18 lipca 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 42/22.
Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Dnia 28 maja 2020 r. Rada Miasta Chorzów (dalej "Rada") podjęła uchwałę nr XXIII/380/20 w sprawie przyjęcia "Zasad przeprowadzania w mieście Chorzów naboru wniosków o zawarcie umowy najmu, w tym określenia kryteriów pierwszeństwa, zasad przeprowadzania oceny punktowej oraz wysokości obowiązkowej kaucji i maksymalnego dochodu dla mieszkań budowanych z wykorzystaniem finansowania zwrotnego i wsparcia z Funduszu Dopłat".
Pismem z dnia 8 grudnia 2021 r. skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda Śląski (dalej "skarżący") domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości, jako sprzecznej z art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o pomocy państwa w ponoszeniu wydatków mieszkaniowych w pierwszych latach najmu mieszkania (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 551, dalej "ustawa o pomocy państwa") w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.
WSA w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 lipca 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 42/22, w pkt 1 stwierdził nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 ust. 2 pkt 1 i 2, § 2 ust. 11, § 2 ust. 13 pkt 4, § 4; zaś w pkt 2 oddalił skargę w pozostałym zakresie. Następnie skarżący wniósł od pkt 2 tego wyroku skargę kasacyjną, na skutek której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 2626/22, uchylił punkt drugi zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Zdaniem NSA zasadny był zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy państwa w związku z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559, dalej "u.s.g."), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że pomimo braku określenia maksymalnej wysokości miesięcznego dochodu gospodarstwa domowego oraz obowiązkowej kaucji brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w całości podczas, gdy każde niewypełnienie delegacji ustawowej powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w całości. W ocenie NSA trafnie podniosła strona skarżąca kasacyjnie, że art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy państwa wymaga obligatoryjnego ustalenia przez radę gminy maksymalnej wysokości miesięcznego dochodu gospodarstwa domowego lub obowiązkowej kaucji zabezpieczającej umowę najmu. Bez ustalenia maksymalnej wysokości obowiązkowej kaucji zabezpieczającej umowę najmu nie ma możliwości zawarcia takiej umowy. Wynika to wprost z § 2 ust. 13 pkt 3 załącznika do tej uchwały w którym wskazano, że wpłata kaucji ma nastąpić przed zawarciem umowy.
Ponadto NSA wskazał, że jeżeli Sąd I instancji w niezaskarżonym punkcie pierwszym wyroku unieważnił cały § 4 załącznika do zaskarżonej uchwały, to tym samym wyeliminował ze skutkiem ex tunc zarówno jakąkolwiek wysokość kaucji, jak i kwotę średniego miesięcznego dochodu gospodarstwa domowego. Sąd I instancji nie wyjaśnił przy tym, czy mimo unieważnienia całego § 4 załącznika do tej uchwały będzie w ogóle możliwym zawieranie umów najmu mieszkań budowanych z wykorzystaniem finansowania zwrotnego i wsparcia z Funduszu Dopłat. Ponadto stanowisko WSA w Gliwicach jest niejednolite, ponieważ Sąd ten w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że § 4 załącznika do uchwały zawiera istotne naruszenie prawa, a jednocześnie wskazał, że to naruszenie nie jest istotne. Zdaniem NSA, w uzasadnieniu wydawanego wyroku Sąd I instancji powinien zaprezentować jednolity pogląd, jednak wobec braku w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania przed Sądem I instancji, kwestia ta nie była przedmiotem kontroli zaskarżonego wyroku. Według NSA zasadny jest także zarzut naruszenia przez WSA w Gliwicach prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 8 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy w związku z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. polegającej na przyjęciu, że określając zasady przeprowadzania naboru wniosków Rada Miasta mogła nałożyć na inwestora obowiązek udostępniania druku wniosku o zawarcie umowy najmu na swojej stronie internetowej oraz w swojej siedzibie, podczas gdy w ocenie strony skarżącej kasacyjnie regulacja ta wykracza poza zakres delegacji ustawowej wynikającej z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy i należy ją uznać za sprzeczną z prawem, a w konsekwencji uchwałę należy uznać za nieważną w całości. NSA podał, że art. 8 ust. 1 ustawy zawierający delegację do wydania uchwały nie przewidywał możliwości nałożenia obowiązków na inwestora, co w istocie potwierdził Sąd I instancji wskazując, że w tym zakresie treść § 2 ust. 5 załącznika do uchwały zawiera naruszenie prawa. Jednocześnie Sąd I instancji zaznaczył, że to naruszenie prawa jest nieistotne, bowiem dodatkowy obowiązek jest dla inwestora błahy i łatwy do wykonania, a więc nie jest istotnym naruszeniem prawa. NSA w tym kontekście wskazał, że o ocenie istotności lub nieistotności naruszenia prawa nie decyduje to, czy nakładany obowiązek jest łatwy do wykonania lub mało istotny (błahy), ale to, czy dany zakres regulacji ma jakiekolwiek upoważnienie ustawowe i w jakim zakresie lub w jaki sposób organ samorządu w ramach realizacji tego upoważnienia naruszył prawo. Natomiast w myśl art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy państwa zakres upoważnienia ustawowego skierowanego do rady gminy obejmował określenie w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego zasad przeprowadzania przez gminę naboru wniosków o zawarcie umowy najmu lub podnajmu mieszkania oraz dodatkowe kryteria pierwszeństwa oraz zasady przeprowadzania oceny punktowej złożonych wniosków, a także maksymalną wysokość miesięcznego dochodu gospodarstwa domowego lub obowiązkowej kaucji, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy. Tym samym nakładanie jakichkolwiek obowiązków na inwestorów w zakresie postępowania z wnioskami o zawarcie umowy najmu nie ma żadnej podstawy prawnej i w takiej sytuacji należy uznać, że stanowi to istotne naruszenie prawa.
Zdaniem NSA nie był natomiast zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, dalej "p.u.s.a."), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uchwała Rady Miasta Chorzów z dnia 28 maja 2020 r. nr XXIII/380/20 została skontrolowana przy zastosowaniu kryteriów pozaprawnych (społecznych, słuszności, ekonomicznych) zamiast kryterium legalności. Art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. ma charakter ustrojowy i określa w sposób ogólny kompetencję sądów administracyjnych oraz kryterium legalności jako wyznacznik wykonywanej kontroli działalności organów administracji publicznej. Jednakże to, czy ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w danej sprawie była prawidłowa, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. W orzecznictwie podkreśla się, iż art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, gdy sąd dokonał kontroli w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne. Taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, gdyż Sąd I instancji w ramach określonych ustawowo kompetencji rozpoznał skargę na uchwałę Rady Miasta Chorzów z dnia 28 maja 2020 r. nr XXIII/380/2020 przy zastosowaniu kryterium zgodności z prawem, przyjmując jako wzorzec kontroli przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o pomocy państwa w ponoszeniu wydatków mieszkaniowych w pierwszych latach najmu mieszkania oraz art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. Ponadto WSA w Gliwicach uzasadniając, dlaczego niektóre zarzuty zawarte w skardze nie mogą doprowadzić do unieważnienia całej uchwały – wskazał, że w zakresie objętym punktem drugim zaskarżonego wyroku Rada Miasta Chorzów dopuściła się nieistotnego naruszenia prawa. W ocenie NSA stanowisko to jest wadliwe, jednakże nie jest to naruszenie art. 1 § 1 § 2 p.u.s.a. Sąd I instancji jedynie dodatkowo bowiem wskazał na cel podjęcia uchwały oraz ochronę praw wyłonionych najemców, z którymi miały zostać zawarte umowy najmu.
W konkluzji NSA wskazał, że WSA w Gliwicach ponownie rozpoznając sprawę, w granicach określonych wyrokiem NSA, uwzględni stanowisko zawarte w wyroku NSA i oceni dopuszczalność pozostawienia w obrocie prawnym pozostałej części uchwały Rady Miasta Chorzów z dnia 28 maja 2020 r. nr XXIII/380/2020 przyjmując, że § 4 załącznika do tej uchwały został skutecznie unieważniony.
WSA w Gliwicach, po ponownym rozpoznaniu sprawy, wydał dniu 2 września 2024 r. opisany na wstępie wyrok. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że działa w warunkach związania wyrokiem NSA z dnia 4 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 2626/22, a kwestię tę zasadniczo reguluje art. 190, jak również odpowiednie zastosowanie znajduje art. 153 p.p.s.a. Nadto przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Sąd I instancji "granice sprawy", o których mowa w art. 134 i art. 135 p.p.s.a. podlegają zawężeniu do granic, w jakich rozpoznawał skargę kasacyjną NSA i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. WSA w Gliwicach zauważył, że NSA stwierdził, iż art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy państwa wymaga obligatoryjnego ustalenia przez radę gminy maksymalnej wysokości miesięcznego dochodu gospodarstwa domowego lub obowiązkowej kaucji zabezpieczającej umowę najmu, gdyż bez ustalenia maksymalnej wysokości obowiązkowej kaucji zabezpieczającej umowę najmu nie ma możliwości zawarcia takiej umowy. Wynika to wprost z § 2 ust. 13 pkt 3 załącznika do tej uchwały, w którym wskazano, że wpłata kaucji ma nastąpić przed zawarciem umowy. Sąd I instancji zaznaczył również, że wyrokiem z dnia 18 lipca 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 42/22, w niezaskarżonym punkcie pierwszym, unieważnił cały § 4 załącznika do zaskarżonej uchwały i tym samym wyeliminował ze skutkiem ex tunc zarówno jakąkolwiek wysokość kaucji, jak i kwotę średniego miesięcznego dochodu gospodarstwa domowego.
W konsekwencji powyższego, ponownie rozpoznając sprawę, WSA w Gliwicach uwzględnił stanowisko NSA o niedopuszczalności pozostawienia w obrocie prawnym również pozostałej części uchwały Rady Miasta Chorzów z dnia 28 maja 2020 r. nr XXIII/380/202, ponieważ prawomocne skuteczne unieważnienie § 4 załącznika do tej uchwały skutkuje tym, że niemożliwym będzie w ogóle zawieranie umów najmu mieszkań budowanych z wykorzystaniem finansowania zwrotnego i wsparcia z Funduszu Dopłat. Warunek z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy państwa wymaga bowiem obligatoryjnego ustalenia przez radę gminy maksymalnej wysokości miesięcznego dochodu gospodarstwa domowego lub obowiązkowej kaucji zabezpieczającej umowę najmu. Bez ustalenia maksymalnej wysokości obowiązkowej kaucji zabezpieczającej umowę najmu nie ma możliwości zawarcia takiej umowy, co wynika wprost z § 2 ust. 13 pkt 3 załącznika do tej uchwały, w którym wskazano, że wpłata kaucji ma nastąpić przed zawarciem umowy. W konsekwencji Sąd I instancji, na podstawie art. 147 w zw. z art. 190 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części nieobjętej prawomocnym punktem pierwszym powołanego wyroku WSA w Gliwicach z dnia 18 lipca 2022 r.
Pismem z dnia 21 października 2024 r. Rada (dalej także "skarżąca kasacyjnie") wniosła skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gliwicach z dnia 2 września 2024 r., zaskarżając go w całości. Skarżąca kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
1) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 z późn. zm.), poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 8 ust. 3 EKSL, polegające na odmowie zastosowania (błąd subsumpcji) przez Sąd I instancji tego przepisu i w konsekwencji uchylenie uchwały w części nieobjętej pkt 1 wyroku WSA w Gliwicach z dnia 18 lipca 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 42/22, czego skutkiem było stwierdzenie nieważności w całości aktu prawa miejscowego, podczas gdy kontrola uchwały przez Sąd, która zostałaby przeprowadzona z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli, a znaczeniem interesów, które ma on chronić, doprowadziły do utrzymania uchwały w części nieobjętej pkt 1 wyroku WSA w Gliwicach z dnia 18 lipca 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 42/22; tym samym, uchylając uchwałę w ww. zakresie Sąd I instancji doprowadził do naruszenia istotnego interesu mieszkańców-najemców, jakim było przyznanie im dopłat do pierwszych umów najmu;
2) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 ust. 3 EKSL, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 8 ust. 2 EKSL i nieuwzględnienie zasady proporcjonalności między zakresem interwencji ze strony organu kontroli, a znaczeniem interesów, które ma on chronić.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na uchwałę poprzez jej oddalenie w całości, a także o zasądzenie od skarżącego na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Odpowiadając na skargę kasacyjną pismem z dnia 22 listopada 2024 r. Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz o zasądzenie od Rady kosztów postępowania według norm przypisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.
W obu zarzutach skargi kasacyjnej powołano – poza art. 147 § 1 p.p.s.a., będącym tzw. przepisem wynikowym – tylko postanowienia Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (dalej także "EKSL" lub "EKST"). Zarzucane Sądowi I instancji naruszenia prawa polegają – zdaniem skarżącej kasacyjnie – na niewłaściwym zastosowaniu tudzież odmowie zastosowania art. 8 ust. 2 EKSL (zarzut drugi) i art. 8 ust. 3 EKSL (zarzut pierwszy).
Odnosząc się do tak skonstruowanych zrzutów, trzeba wpierw zauważyć, że we wiążącym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 4 lipca 2024 r., III OSK 2626/22, Naczelny Sąd Administracyjny zawarł następującą ocenę: "Uwzględnienie wartości lub interesów, które reguluje akt poddany kontroli oraz wyważenie zakresu interwencji organu kontroli stanowi realizację zasady proporcjonalności stosowaną wobec kontroli aktów organów samorządu w oparciu o art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. Tym samym mimo braku powołania ww. Karty przez Sąd pierwszej instancji nie można stwierdzić, aby w tej sprawie kryterium sądowej kontroli zaskarżonej uchwały stanowiło kryterium zasadności, celowości lub gospodarności, jak sugeruje to strona skarżąca kasacyjnie. Tym kryterium była legalność z podziałem na wady istotne i wady nieistotne naruszenia prawa". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego obecnie rozpatrującego sprawę, z przytoczonej oceny wynika, że postanowienia EKSL nie są obojętne z punktu widzenia kontroli zaskarżonej uchwały, jednak – z drugiej strony – mają znaczenie tylko o tyle, o ile zostały wkomponowane w przepisy ustawowe składające się na jej determinantę prawną. Stąd też bez powiązania z relewantnymi przepisami ustawowymi zasadniczo nie mogą one stanowić samoistnej podstawy kasacyjnej.
W wyroku z dnia 9 kwietnia 2024 r., III OSK 1283/23 – oceniając postawiony Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 8 ust. 1, 2 i 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego – Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że: "Zarzut ten może być adresowany co najwyżej pod adresem ustawodawcy, a nie Sądu stosującego przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Należy mieć bowiem na uwadze, że EKST jest umową międzynarodową, w której państwa – sygnatariusze Karty zobowiązują się: »do uznania poniższych artykułów za wiążące w sposób i w zakresie przewidzianym w art. 12 niniejszej Karty« (art. 1 EKST). Wśród tych zobowiązań znajdują się także ww. postanowienia art. 8 ust. 1, 2 i 3 Karty, zgodnie z którymi: wszelka kontrola administracyjna społeczności lokalnych może być dokonywana wyłącznie w sposób oraz w przypadkach przewidzianych w Konstytucji lub w ustawie (ust. 1); wszelka kontrola administracyjna działalności społeczności lokalnych powinna w zasadzie mieć na celu jedynie zapewnienie przestrzegania prawa i zasad konstytucyjnych. Kontrola administracyjna może jednakże obejmować kontrolę celowości realizowaną przez organ wyższego szczebla w odniesieniu do zadań, których wykonanie zostało społecznościom lokalnym delegowane (ust. 2) oraz, że kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić (ust. 3). Wyżej wskazane zobowiązania podjęte przez państwa – strony realizowane są poprzez ustawodawstwo krajowe, a zatem zarzut naruszenia ww. przepisów EKST można postawić jedynie ustawodawcy, a nie organom (sądom) stosującym prawo krajowe".
Z zastrzeżeniem powyższego, wypada podkreślić, że wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji działał w warunkach związania wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 p.p.s.a.). We wspomnianym już wyroku z dnia 4 lipca 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał zaś, że rozpoznając sprawę ponownie, Sąd I instancji "oceni dopuszczalność pozostawienia w obrocie prawnym pozostałej części uchwały Rady Miasta Chorzów z dnia 28 maja 2020 r. nr XXIII/380/2020 (...) przyjmując, że § 4 załącznika do tej uchwały został skutecznie unieważniony". Wcześniej tenże Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, iż: "Bez ustalenia maksymalnej wysokości obowiązkowej kaucji zabezpieczającej umowę najmu nie ma możliwości zawarcia takiej umowy. Wynika to wprost z § 2 ust. 13 pkt 3 załącznika do tej uchwały, w którym wskazano, że wpłata kaucji ma nastąpić przed zawarciem umowy. Jeżeli Sąd pierwszej instancji w niezaskarżonym punkcie pierwszym wyroku unieważnił cały § 4 załącznika do zaskarżonej uchwały, to tym samym wyeliminował ze skutkiem ex tunc zarówno jakąkolwiek wysokość kaucji, jak i kwotę średniego miesięcznego dochodu gospodarstwa domowego".
Stosując się do tych wskazań, Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku stwierdził, że: "Unieważnienie § 4 załącznika do tej uchwały skutkuje tym, że niemożliwym będzie w ogóle zawieranie umów najmu mieszkań budowanych z wykorzystaniem finansowania zwrotnego i wsparcia z Funduszu Dopłat. Warunek bowiem z art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.p. wymaga obligatoryjnego ustalenia przez radę gminy maksymalnej wysokości miesięcznego dochodu gospodarstwa domowego lub obowiązkowej kaucji zabezpieczającej umowę najmu. Bez ustalenia maksymalnej wysokości obowiązkowej kaucji zabezpieczającej umowę najmu nie ma możliwości zawarcia takiej umowy, co wynika wprost z § 2 ust. 13 pkt 3 załącznika do tej uchwały, w którym wskazano, że wpłata kaucji ma nastąpić przed zawarciem umowy". W konsekwencji Sąd I instancji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części nieobjętej punktem pierwszym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnym w Gliwicach z dnia 18 lipca 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 42/22 – a zatem w efekcie obu wyroków doszło stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Jest to rozstrzygnięcie prawidłowe, zgodne z prawem.
Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W zakresie kontroli uchwał organów gmin kryterium zgodności z prawem zostało sprecyzowane w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej "u.s.g."). Zgodnie z tym przepisem uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo że przepisy prawa nie zawierają wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń prawa zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992 r., II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 u.s.g, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji trafnie zidentyfikował naruszenie prawa, prawidłowo ocenił to naruszenie prawa jako istotne, zastosował odpowiednią sankcję (sankcję nieważności) i – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – adekwatnie określił jej zakres. Nie doszło zatem do naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. ani zasady proporcjonalności. Uzasadnienie skargi kasacyjnej, które nie tyle kwestionuje samą wadliwość zaskarżonej uchwały, ile antycypuje hipotetyczne implikacje stwierdzenia jej nieważności – nie naprowadza na żadną okoliczność, która w świetle przytoczonych przepisów prawa mogłaby stanowić podstawę odmiennego rozstrzygnięcia.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.