III OSK 2953/21

III OSK 2953/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-04-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Zbigniew Ślusarczyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
IV SAB/Po 242/19 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2020-02-27
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1429
art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta i Gminy Września od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt IV SAB/Po 242/19 w sprawie ze skargi W. S. - redaktora naczelnego "[...]" na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Września w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 1 i 3, w części w jakiej zobowiązano Burmistrza Miasta i Gminy Września do rozpoznania pytań zawartych w punktach 3, 4 i 7 wniosku W. S. z 21 października 2019 r. i stwierdzono, że Burmistrz Miasta i Gminy Wrześni dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania punktów 3, 4 i 7 wniosku W. S. z 21 października 2019 r. i w tym zakresie oddala skargę, 2. zasądza od W. S. na rzecz Burmistrza Miasta i Gminy Września kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 27 lutego 2020 r. sygn. akt IV SAB/Po 242/19 w sprawie ze skargi W. S. - redaktora naczelnego "[...]" na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Września w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej "p.p.s.a." zobowiązał Burmistrza Miasta i Gminy Września do rozpoznania w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy wniosku skarżącego W. S. z 21 października 2019 roku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pytań zawartych w pkt 1 do 7 (pkt 1), umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Burmistrza Miasta i Gminy Września do rozpoznania wniosku skarżącego W. S. z 21 października 2019 roku o udostępnienie informacji publicznej w części obejmującej pytanie zawarte w pkt 8 (pkt 2), stwierdził, że Burmistrz Miasta i Gminy Września dopuścił się bezczynności (pkt 3), stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 4) oraz zasądził od Burmistrza Miasta i Gminy Września na rzecz skarżącego W. S. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 5).
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 21 października 2019 r. skarżący działający jako redaktor naczelny "[...]" złożył do organu wniosek o udostępnienie następujących informacji publicznych:
"1. oprócz drogi dla rowerów na ulicy Słowackiego, która powstała w latach 2001-2002 (I etap) i częściowo w 2010 (II etap), nie ma na terenie gminy Września dróg tylko dla rowerów, wszystkie są ścieżkami pieszo-rowerowymi. Jeśli się mylę, proszę o wskazanie jeszcze innych dróg tylko dla rowerów. Pytanie brzmi: dlaczego tak się dzieje? Dlaczego nie buduje się bezpiecznych dróg dla rowerów, wyniesionych ponad poziom jezdni i oddzielonych od jezdni dla samochodów oraz od pieszych?
2. Czy w planach są budowy ścieżek tylko dla rowerów? Jeśli tak, to gdzie i kiedy?
3. Dopuszczenie ruchu rowerowego na chodnikach dla pieszych, czyli tworzenie przy pomocy pędzla i farby "ścieżek pieszo-rowerowych" według standardów europejskich jest rozwiązaniem tymczasowym, stosowanym tylko tam, gdzie tworzenie oddzielnych dróg rowerowych i chodników jest niemożliwe, czyli najczęściej w centrach miast historycznych. W Gminie Września, przynajmniej na nowych ulicach i osiedlach miejsca jest wystarczająco dużo, aby mogły powstać i drogi dla rowerów, i chodniki dla pieszych, a jednak buduje się ścieżki pieszo- rowerowe. Dlaczego?
4. Większość ścieżek pieszo-rowerowych w Gminie Września budowana jest z kostki betonowej, która według zgodnej opinii drogowców i ekspertów, jest niewłaściwa, że rozwiązaniem lepszym, trwalszym, a często i tańszym jest nawierzchnia asfaltowa. Pytanie: dlaczego tak się dzieje i czy to się zmieni? Część ścieżek w Gminie Września, np. nad zalewem Lipówka jest asfaltowa, użytkownicy są bardzo zadowoleni. Jedna z wrzesińskich firm drogowych (p. Sobczaka) posiada sprzęt umożliwiający wylewanie asfaltu na wąskich drogach rowerowych (jest to tzw. wyściełacz składany).
5. Czy i jakie są plany na najbliższe lata rozbudowy infrastruktury rowerowej w Gminie Września?
6. Czy - a jeśli tak, to kiedy? - w ścisłym centrum Wrześni pojawią się nowe drogi dla rowerów lub ścieżki pieszo-rowerowe, umożliwiające bezpieczny przejazd rowerem, hulajnogą, na rolkach... przez centrum? Dzisiaj nie ma takiej możliwości, więc mieszkańcy, w tym starsi i młodzi, często jeżdżą chodnikami dla pieszych, co znacznie pogarsza komfort przemieszczania się pieszych.
7. Czy w najbliższych latach planowane jest całkowite lub częściowe zamknięcie, ograniczenie, spowolnienie itp. ruchu samochodowego w centrum miasta, w celu realizacji zaleceń sformułowanych w Planie Gospodarki Niskoemisyjnej dla Miasta i Gminy Września, uchwalonym przez wrzesińską radę miejską 30 grudnia 2015?
8. Jakie są wyniki ankiety przeprowadzonej przez straż miejską i urzędników wśród właścicieli i najemców lokali użytkowych w centrum Wrześni w sprawie ewentualnego zamknięcia dla samochodów centralnych ulic miasta?"
W odpowiedzi na wniosek, 4 listopada 2019 r. organ wskazał, że wszystkie planowane zadania inwestycyjne muszą być uwzględniane w budżecie Miasta i Gminy Września lub Wieloletniej Prognozie Finansowej Miasta i Gminy Września, a dokumenty te są dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta i Gminy we Wrześni, wskazując skarżącemu adres strony internetowej Biuletynu. Ponadto organ podniósł, że wyniki ankiety zostały opublikowane i wskazał dokładny adres strony internetowej, na której wyniki ankiety są opublikowane oraz poinformował skarżącego, że w pozostałym zakresie wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Następnie, 4 listopada 2019 r. skarżący poprosił o wskazanie dokładnych adresów, które odnoszą się do odpowiedzi na pytania i wskazania, które informacje nie stanowią informacji publicznej. W odpowiedzi na powyższe organ wskazał skarżącemu, że informacje na temat wydatków inwestycyjnych ujętych w budżecie Miasta i Gminy Września oraz Wieloletniej Prognozie Finansowej są publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej w zakładce: "Sprawy Finansowe/Uchwała Budżetowa oraz Sprawy Finansowe/Zmiany Budżetowe".
W takim stanie rzeczy W. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Września, domagając się zobowiązania organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenia na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi jako oczywiście bezzasadnej.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że jeżeli do realizacji pewnego zadania wykorzystywane są środki publiczne, to informacje o przebiegu jego realizacji i wykonaniu należy uznać za informacje o charakterze publicznym, w rozumieniu ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429) dalej zwanej "u.d.i.p." Odnosząc się do poszczególnych punktów wniosku z 21 października 2019 r. Sąd uznał, że punkty 1, 2, 5, 6 i 8 dotyczą informacji publicznej a organ udzielił odpowiedzi tylko na punkt 8 wniosku. Natomiast w odniesieniu do punktów 3, 4 i 7 wniosku o udostępnienie informacji publicznej Sąd wskazał, że nie przesądza, czy pytania te dotyczą informacji publicznej i uznał za zasadne zobowiązanie organu do przedstawienia swojej oceny w odniesieniu do tych pytań w zakresie tego, czy dane pytanie dotyczy sfery faktów, czy też nie. W ocenie Sądu organ powinien przeanalizować, czy w jego posiadaniu znajdują się dokumenty, z których można wywnioskować motywację i/lub wskazania, przesłanek budowy inwestycji wskazanych w pkt. 3 i 4, a w odniesieniu do pkt. 7 – czy w posiadaniu organu znajdują się dokumenty związane z działaniami w celu realizacji ograniczenia ruchu w centrum miasta, tj. wytworzone przez organ dokumenty, analizy z tym związane, ewentualny projekt uchwały rady gminy dotyczący tej materii.
Wobec powyższego Sąd pierwszej stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z 21 października 2019 r., która to bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i zobowiązał organ do rozpoznania wniosku, a w odniesieniu do punktu 8 ww. wniosku umorzył postępowanie w tej części.
Skargę kasacyjną złożył Burmistrz Miasta i Gminy Września, zaskarżając powyższy wyrok w części, tj. w zakresie pkt 1 i pkt 3 sentencji - w części w jakiej zobowiązano Burmistrza do rozpoznania pytań zawartych w punktach 3, 4 i 5 wniosku skarżącego z 21 października 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego (pkt I), tj.
1. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. przez ich niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że zakres żądania objętego wnioskiem skarżącej dotyczył informacji publicznej, ponieważ związany był z wykonaniem zadania realizowanego z wykorzystaniem środków publicznych, a następnie na zaniechaniu przez Sąd pierwszej instancji dokonania oceny, czy zawarte w pkt 3, 4 i 7 wniosku pytania – niedotyczące faktów, lecz niezmaterializowanej w jakimkolwiek dokumencie, sfery motywacji organu przy podejmowaniu określonych czynności (działań) w zakresie realizacji zadań publicznych – stanowią informację publiczną. Wskutek powyższego zaskarżone orzeczenie jest wewnętrznie sprzeczne.
Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (pkt II), tj.:
1. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że Burmistrz Miasta i Gminy Września pozostawał w bezczynności w sprawie załatwienia wniosku skarżącego obejmującego pytania wskazane w pkt. 3, 4 i 7 wniosku, podczas gdy dla stwierdzenia stanu bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej niezbędne jest dokonanie przez sąd administracyjny oceny, czy zawarte we wniosku żądanie dotyczy informacji publicznej,
2. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i w rezultacie sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku zawierającego postanowienia nie tylko pozostające bez związku z przedmiotem sporu w niniejszej sprawie, ale zwłaszcza zawierającego niespójne i wewnętrznie sprzeczne tezy, co w istocie uniemożliwia poznanie argumentacji, mającej być podstawą wydanego przez Sąd pierwszej instancji, zaskarżonego orzeczenia,
3. art. 151 p.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu w sprawie i nieoddaleniu skargi przez Sąd pierwszej instancji w zakresie pkt 3, 4 i 7 wniosku o informację publiczną w sytuacji, gdy ze stanu faktycznego oraz prawnego wynika, że zawarte w ww. punktach żądania nie dotyczą informacji publicznej, a w konsekwencji nie można w tym zakresie skutecznie postawić zarzutu bezczynności.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 1 i pkt 3 sentencji - w części zobowiązującej Burmistrza Miasta i Gminy Września do rozpoznania wniosku w zakresie pkt 3, 4 i 7 oraz dotyczącej stwierdzenia w tym zakresie bezczynności skarżącego kasacyjnie i o przekazanie sprawy w tej części do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Ponadto wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. S. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od Burmistrza Miasta i Gminy Września kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zarządzeniem z 17 stycznia 2023 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) skierowała sprawę na posiedzenie niejawne, informując strony o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Strony w niniejszej sprawie zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny, że rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Sąd I instancji przyjmując na potrzeby niniejszej sprawy definicję przedmiotową informacji publicznej, niezasadnie co do pytań z punktów 3, 4 i 7 wniosku W. S. z 21 października 2019 r., stwierdził, "że zakres informacji objętej wnioskiem skarżącego dotyczył informacji publicznej, ponieważ związany był ściśle z wykonaniem zadania realizowanego z wykorzystaniem środków publicznych" (str. 9 uzasadnienia wyroku). Tymczasem informacje żądane w punktach 3, 4 i 7 wniosku W. S. z 21 października 2019 r. nie mają charakteru informacji publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. "[k]ażda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie". Przykładowy katalog informacji kwalifikujących się jako informacja publiczna został zawarty w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. W świetle art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych oraz wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28 i nast.). Ustawowe ujęcie "informacji publicznej" zawarte w tych przepisach jest bardzo szerokie i podkreślić należy, że przedmiotem informacji publicznej są w szczególności dziedziny wymienione w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Wyliczenie zamieszczone w ostatnio wskazanym przepisie ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady – wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.i.d.p., stanowi informację publiczną (zob. np. T.R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wyd. LexisNexis, 2002 r., str. 136 i nast., M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej, Toruń 2002, str. 25 i nast.). Pojęcie informacji publicznej jest zarówno przez doktrynę, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych rozumiane bardzo szeroko, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego i podwyższenia świadomości prawnej społeczeństwa. Uwzględniając konstrukcję ustawową "informacji publicznej" oraz kierując się wyrażoną w art. 61 Konstytucji RP gwarancją do uzyskania tej informacji, przyjąć także należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest w szczególności treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, w tym treść dokumentów używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań niezależnie od tego, od kogo pochodzą. Zatem o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Jak trafnie podnosi się w skardze kasacyjnej, zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie jednomyślnie przyjmuje się również, że informacje publiczne muszą dotyczyć sfery istniejących już faktów, a nie niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań (tak m.in. I. Kamińska, M. Rozbicka -Ostrowska, Komentarz do art. 1, [w] I. Kamińska, M Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III LEX/el; wyrok NSA z 19 grudnia 2019 r., I OSK 238/19). A contrario, w orzecznictwie zdefiniowano również, które informacje nie stanowią informacji publicznej. W ramach definicji negatywnej wskazuje się m.in., że nie stanowią informacji publicznej opinie, nawet te opracowane na zlecenie organu administracji publicznej, jeżeli nie dotyczą faktów, lecz ewentualnych zamierzeń organu (patrz wyrok NSA z 16 czerwca 2009 r., I OSK 89/09). Dokumenty dotyczące zamierzeń organu stanowią informację publiczną tylko wtedy, gdy odnoszą się do projektowania konkretnych aktów prawnych, co wynika z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r. I OSK 2213/13) lub dotyczą zmaterializowanych programów związanych z realizacją zadań publicznych i sposobu ich realizacji, wykonywania i skutków ich realizacji, co wynika z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c) u.d.i.p.
Z tego względu należy uznać, że informacje publiczne to informacje już istniejące w chwili ich udzielania, a nie niezmaterializowane w jakiejkolwiek postaci zamierzenia podejmowania przez podmiot zobowiązany określonych działań (por wyrok NSA z 20 czerwca 2002 r. II SAB 70/02). Informacja publiczna powinna istnieć w formie utrwalonej w chwili złożenia wniosku oraz odnosić się do istniejącego już stanu rzeczy, do czynności już dokonanych. W literaturze przedmiotu słusznie wskazano, że "sam wniosek nie może służyć wytworzeniu takiej informacji, tak więc wniosek zawierający pytania o zdarzenia przyszłe lub takie, które jeszcze nie nastąpiły, należy zakwalifikować jako niedotyczący informacji publicznej" (tak I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Komentarz do art. 6, [w] I. Kamińska, M Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III LEX/el). W świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej wnioskiem może być objęte jedynie pytanie o określone fakty, o stan pewnych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi, w szczególności w sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Wnioskodawca nie może żądać informacji, które nie znajdują się w dyspozycji organu, bądź nie są zmaterializowane w dokumentach. Jednocześnie, organ nie jest zobowiązany do tworzenia takich danych, zestawień czy ocen na wniosek złożony na podstawie art. 10 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 19 września 2007 r., I OSK 1992/06).
W tym kontekście pytania z punktów 3, 4 i 7 wniosku nie mogą być zakwalifikowane jako dotyczące informacji publicznej.
Pytanie 3 brzmi: "Dopuszczenie ruchu rowerowego na chodnikach dla pieszych, czyli tworzenie przy pomocy pędzla i farby "ścieżek pieszo-rowerowych" według standardów europejskich jest rozwiązaniem tymczasowym, stosowanym tylko tam, gdzie tworzenie oddzielnych dróg rowerowych i chodników jest niemożliwe, czyli najczęściej w centrach miast historycznych. W Gminie Września, przynajmniej na nowych ulicach i osiedlach miejsca jest wystarczająco dużo, aby mogły powstać i drogi dla rowerów, i chodniki dla pieszych, a jednak buduje się ścieżki pieszo- rowerowe. Dlaczego?" Jak słusznie podnosi organ pytanie "Dlaczego?" dotyczy uzasadnienia dla istnienia ścieżek pieszo-rowerowych we Wrześni. Organ twierdzi, że odpowiedź na to pytanie nie znajduje się w żadnym dokumencie, którym dysponuje Burmistrz Wrześni. Zatem pytanie to dotyczy sfery polityki administracyjnej i podejmowania w jej ramach wyborów, które jednak nie znajdują odzwierciedlenia w istniejących dokumentach. Ze względu na powyższe, nie można tego pytania zakwalifikować jako pytania dotyczącego informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p., a jedynie jako pytanie dotyczące sfery motywacji do podjęcia określonych działań przez organ.
Pytanie 4 brzmi: "Większość ścieżek pieszo-rowerowych w Gminie Września budowana jest z kostki betonowej, która według zgodnej opinii drogowców i ekspertów, jest niewłaściwa, że rozwiązaniem lepszym, trwalszym, a często i tańszym jest nawierzchnia asfaltowa. Pytanie: dlaczego tak się dzieje i czy to się zmieni? Część ścieżek w Gminie Września, np. nad zalewem Lipówka jest asfaltowa, użytkownicy są bardzo zadowoleni. Jedna z wrzesińskich firm drogowych (p. Sobczaka) posiada sprzęt umożliwiający wylewanie asfaltu na wąskich drogach rowerowych (jest to tzw. wyściełacz składany)." W odniesieniu do tego pytania należy wskazać, że informacja dotycząca tego jakiego rodzaju nawierzchni użyto na ścieżkach pieszo-rowerowych wynika wprost z ogłoszeń o zamówieniach publicznych na budowę konkretnych ścieżek. Ogłoszenia te są dostępne w BIP. Pytanie to dotyczyło jednak wytłumaczenia się przez organ, dlaczego użyto takich a nie innych materiałów. Stawiane pytanie dotyczące motywacji organu co do wyboru konkretnego materiału, jako budulca ścieżki pieszo-rowerowej oraz ewentualnej zmiany tej motywacji, jak twierdzi organ nie zostało zawarte w żadnym dokumencie. Motywacja podjęcia określonych działań i niezmaterializowane w jakiejkolwiek postaci zamierzenia organu nie mieszczą się w sferze faktów, zatem nie mogą być traktowane jako informacja publiczna w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p.
Natomiast pytanie 7 brzmi: "Czy w najbliższych latach planowane jest całkowite lub częściowe zamknięcie, ograniczenie, spowolnienie itp. ruchu samochodowego w centrum miasta, w celu realizacji zaleceń sformułowanych w Planie Gospodarki Niskoemisyjnej dla Miasta i Gminy Wrześna, uchwalonym przez wrzesińską radę miejską 30 grudnia 2015?" Plan Gospodarki Niskoemisyjnej dla Miasta i Gminy Wrześna, o którym mowa w pytaniu jest dokumentem strategicznym, opisującym kierunki działań zmierzających do osiągnięcia celów pakietu klimatyczno-energetycznego, tj. redukcji gazów cieplarnianych, zwiększenia udziału energii pochodzącej ze źródeł odnawialnych, zwiększenia efektywności energetycznej, poprawy jakości powietrza oraz zmiany postaw konsumpcyjnych użytkowników energii. Wszelkie planowane działania w tym zakresie są przedstawione w przywołanym dokumencie, który został zamieszczony w BIP. Natomiast żądana we wniosku informacja dotyczy sfery zamierzeń organu, których dokładna data oraz zakres realizacji, o którą pyta wnioskodawca, nie została określona w szerszym zakresie, niż wynika to z udostępnionego publicznie Planu Gospodarki Niskoemisyjnej dla Miasta i Gminy Wrześna. Wobec tego również to żądanie nie dotyczy sfery faktów, ani udokumentowanych zamierzeń organu, wykracza poza zakres przyjętych w przywołanym dokumencie założeń i jako takie nie mieści się w zakresie pojęcia informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p.
Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że "zakres informacji objętej wnioskiem skarżącego dotyczył informacji publicznej, ponieważ związany był ściśle z wykonaniem zadania realizowanego z wykorzystaniem środków publicznych". Mimo tego stwierdzenia, w odniesieniu do przywołanych pytań 3, 4 i 7 wniosku, Sąd I instancji wskazał, że postanowił nie przesądzać o tym, czy wskazane pytania dotyczą informacji publicznej. Nadto zobowiązał organ do dokonania analizy, czy z posiadanych dokumentów można wywnioskować motywację i/lub wskazania co do podejmowania przez organ określonych działań w ramach realizowania wskazanych zadań publicznych. Dokonanie oceny w powyższym zakresie Sąd pozostawił Burmistrzowi, w sytuacji, kiedy organ ten już na etapie rozpoznania wniosku, a następnie w odpowiedzi na skargę uznał, że żądania wskazane w 3, 4 i 7 informacją publiczną nie są.
Słusznie zarzuca skarżący kasacyjnie, że w tej sytuacji zobowiązanie skarżącego kasacyjnie do poszukiwania odpowiedzi na w/w pytania w posiadanych, dostępnych publicznie dokumentach jest, na gruncie zasad udostępniania informacji publicznej, jako odnoszącej się do sfery faktów, niezasadne. W związku z tym, należy wskazać, że twierdzenie Sądu, że cały zakres żądania dotyczył informacji publicznej, a następnie pominięcie przez Sąd oceny, czy żądane w pkt. 3, 4 i 7 wniosku informacje są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. jest o tyle niezrozumiałe, że Sąd prawidłowo wskazał w wyroku, że "w sytuacji, gdy po rozpatrzeniu wniosku skarżącego organ informuje go pismem odmawiającym udzielenia żądanej informacji, stwierdzając, że nie stanowi ona informacji publicznej, sąd administracyjny rozpoznający skargę ma obowiązek zbadać, czy żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy".
Sąd I instancji co prawda prawidłowo stwierdził, że "[i]nformacją jest więc jakaś wiadomość dotyczącą faktów, a wniosek o udostepnienie informacji może dotyczyć jedynie określonych faktów, stanu określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Faktem jest każda czynność i każde zachowanie organu wykonującego zadania publiczne podjęte w zakresie wykonywania takiego zadania. Fakt dotyczy konkretnego zdarzenia lub czynności wykonanej przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej". Jednak ostatecznie nieprawidłowo nie dokonał kwalifikacji żądanych w punktach 3, 4 i 7 wniosku informacji z uwzględnieniem stanowiska, które w istocie sam zaprezentował w uzasadnieniu wyroku, naruszając przez to art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p.
Odnosząc się do stanowiska przedstawionego w odpowiedzi na skargę kasacyjną należy dodatkowo stwierdzić, że wbrew twierdzeniom wnioskodawcy żądane w punkcie 3, 4 i 7 wniosku informacje nie są informacjami o "programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań" w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt. 1 lit. c) u.d.i.p. Przedmiotowy przepis dotyczy bowiem programów (planów) już skonkretyzowanych i zmaterializowanych i ich realizacji a pytania w punkcie 3, 4 i 7 wniosku są pytaniami o niezmaterializowaną przyszłość i niezmaterializowane stanowisko organu w tych kwestiach. Tak bowiem należy zakwalifikować pytania dotyczące tego, dlaczego buduje się ścieżki pieszo-rowerowe zamiast dróg dla rowerów i chodników, dlaczego buduje się ścieżki z kostki brukowej zamiast asfaltowych i co w najbliższym czasie jest planowane w odniesieniu do ruchu samochodowego w centrum Wrześni?
Nie budzi wątpliwości Sądu kasacyjnego, że na gruncie przepisów u.d.i.p. o bezczynności możemy mówić o ile wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udostępnienia, który pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy, wobec braku realizacji obowiązku jej udostępnienia w formie i terminach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Z niepodważonych ustaleń Sądu I instancji wynika, że Burmistrz w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poinformował wnioskodawcę o tym, że wniosek w części, m.in. co do jego punktów 3, 4 i 7 nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Jak już wykazano wyżej, stanowisko organu w tym zakresie jest prawidłowe. Nie można zgodzić się z wnioskodawcą, że organ nie określił w jakim zakresie żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Należy bowiem wskazać, że w odpowiedzi na wniosek organ podał, że "w pozostałym zakresie", tj. niedotyczącym zamierzeń inwestycyjnych i pkt 8 wniosku, żądanie nie dotyczy "informacji publicznej". Na gruncie złożonego wniosku i udzielonej odpowiedzi nie trzeba większych zabiegów interpretacyjnych, by uznać, że waloru informacji publicznej odmówiono m.in. żądaniom zawartym w punktach 3, 4 i 7 wniosku.
Nie budzi wątpliwości również to, że w sytuacji, w której organ uznał, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną, dla skutecznego załatwienia wniosku i zwolnienia się z zarzutu bezczynności w rozpoznaniu tej części wniosku wystarczające było powiadomienie wnioskodawcy o tym fakcie w ustawowo przewidzianym terminie.
W tych okolicznościach, Sąd I instancji błędnie uznał, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu punktów 3, 4 i 7 wniosku i zobowiązał go do rozpoznania tego wniosku w zakresie pytań zawartych w punktów 3, 4 i 7. W konsekwencji Sąd I instancji naruszył art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. bowiem nie oddalił skargi w tej części.
Z uwagi na zasadność omówionych wyżej zarzutów, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako pozostający bez wpływu na wynik sprawy nie wymaga jego dalszej oceny.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, dlatego na mocy art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok punktach 1 i 3, w części w jakiej Sąd zobowiązał Burmistrza Miasta i Gminy Wrześni do rozpoznania wniosku W. S. z 21 października 2019 r. co do pytań z punktów 3, 4 i 7, i Sąd ten stwierdził, że Burmistrz Miasta i Gminy Wrześni dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu punktów 3, 4 i 7 wniosku W. S. z 21 października 2019 r. Uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona w tym zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę (punkt I wyroku).
O kosztach postępowania kasacyjnego od W. S. na rzecz Burmistrza Miasta i Gminy Wrześni, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. (pkt II wyroku).