III OSK 295/22

III OSK 295/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak
Piotr Korzeniowski /przewodniczący sprawozdawca/
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 937/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-09-24
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2017 poz 519
art. 305 a ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: starszy asystent sędziego Nina Muszyńska po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 937/21 w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 19 kwietnia 2021 r. nr DIiO-420/332/2017/ea w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 24 września 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt IV SA/Wa 937/21 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2021 r. sprawy ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: spółka, skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ) z dnia 19 kwietnia 2021 r. nr DIiO-420/332/2017/ea w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że GIOŚ decyzją z 19 kwietnia 2021 r., nr DliO-420/332/2017/ea, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: "k.p.a.", oraz art. 298 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony Środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1219 ze zm.), dalej: "p.o.ś.", w związku z art. 299 ust. 1 pkt 2, art. 305a, ust. 1 pkt 2 i ust. 2 p.o.ś., a także w związku z art. 545 ust. 3a pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 624), po rozpatrzeniu odwołania spółki od decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: WIOŚ) z 27 kwietnia 2017 r., znak: W1.7061.2.7.2o17.ap, w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 1 727 670 zł za wprowadzenie w 2015 r. do wód rzeki B. ścieków z oczyszczalni ścieków w K. z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty K. z 28 września 2009 r., znak: Os.6223-9(8)/08/09, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie na decyzję GIOŚ z 19 kwietnia 2021 r. wniosła Spółka.
W piśmie z 13 września 2021 r. skarżąca dodatkowo podniosła zarzut naruszenia art. 189f § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie oraz zarzut sprzeczności art. 305a, ust. 1 pkt 2 obowiązującego z mocy art. 545 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, z konstytucyjnymi zasadami praworządności, zrównoważonego rozwoju oraz proporcjonalności – art. 2, art. 5 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Główny Inspektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w przedstawionym stanie prawnym, przy bezspornym wykazaniu przez organ, że w 2015 r. skarżąca nie zapewniła pobierania próbek przez laboratorium, o którym mowa w art. 147a, ust. 1 p.o.ś., zastosowanie znajduje art. 305a, ust. 1 pkt 2 lit. a, i ust. 2 p.o.ś. Świadczy to o przekroczeniu warunków korzystania ze środowiska wynikających z posiadanego pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzania ścieków do rzeki B. po ich oczyszczeniu w mechaniczno-biologicznej oczyszczalni zlokalizowanej w K., udzielonego decyzją Starosty K. decyzją z 28 września 2009 r. W tym stanie zasadne było wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej aby chronić środowisko i wpływać na podmiot korzystający ze środowiska do podjęcia działań naprawczych.
W ocenie Sądu I instancji, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie budzi wątpliwości, a dokonana przez organy jego ocena jest prawidłowa, wbrew zarzutom skargi, odpowiadająca wymogom art. 7, 75, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
W skardze kasacyjnej spółka, reprezentowana przez r.pr., na podstawie art. 173 § 1 i 2 oraz art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.
Skargę kasacyjną oparto na podstawach wynikających z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest naruszeniu:
I. przepisów prawa materialnego przez wadliwą jego interpretację oraz brak zastosowania: naruszenie art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 299 ust. 1 pkt 2, art. 147 ust. 1, art. 305 ust. 1 pkt 1, ust. 2, ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 7 ust. 1 p.o.ś. oraz art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2021 r., poz. 162) przez wadliwą ich interpretację oraz zastosowanie co doprowadziło do utrzymanie decyzji wymierzającej skarżącej administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 1 428 395 złotych
II. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi:
a) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 Prawa przedsiębiorców oraz art. 7a § 1 k.p.a. oraz art. 81a § 1 k.p.a. przez ograniczenie zakresu sądowej kontroli jedynie do zarzutów podniesionych w skardze;
b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, p.p.s.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 oraz art. 7a § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że w rozpatrywanym przypadku zachodziły podstawy do utrzymania w mocy skarżonej decyzji, w sytuacji, w której powinna ona zostać uchylona
c) art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. przez dokonanie oceny prawnej, z której wynika, że w przedmiotowej sprawie są podstawy do wymierzenia skarżącej kary pieniężnej, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia oraz art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak uzasadnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych mających znaczenie dla rozpatrywanej sprawy.
W skardze kasacyjnej wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie; zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej.
W piśmie procesowym z 10 grudnia 2021 r. skarżąca kasacyjnie reprezentowana przez radców prawnych przedstawiła sprostowanie i uzupełnienie skargi kasacyjnej, polegające na:
I. sprostowaniu oczywistych omyłek pisarskich w treści skargi kasacyjnej z dnia 7 grudnia 2021 roku: "(a) w zakresie błędnego (omyłkowego) oznaczenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej wymierzonej skarżącej spółce decyzją P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 27.04.2017 roku na kwotę 1.428.395,00 złotych, zamiast prawidłowo na kwotę 1.727.670,00 złotych (w treści pkt I petitum skargi oraz w treści uzasadnienia skargi); (b) w zakresie wskazania w zdaniu pierwszym uzasadnienia skargi nieprawidłowej daty i sygnatury decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, której dotyczy postępowanie w niniejszej sprawie, a mianowicie: 13 lutego 2018 r. i nr WI.7061.2.35.2017.ap, zamiast prawidłowo: 27 kwietnia 2017 r. i nr WI.7061.2.7.2017.ap";
II. uzupełnienia skargi kasacyjnej, "zgłaszając jako dodatkową podstawę skargi zarzut sprzeczności art. 305 a, ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 519), zastosowanego w niniejszej sprawie z mocy art. 545 ustawy z dnia 20.07.2017 roku Prawo wodne (t.j. Dz.U. 2021 r. poz. 624), z konstytucyjnymi zasadami praworządności, zrównoważonego rozwoju oraz proporcjonalności (art. art. 2, 5 i 31 Konstytucji RP), co uprawnia Sąd orzekający do odmowy jego zastosowania w ramach sądowej kontroli konstytucyjności prawa".
W piśmie procesowym z 10 grudnia 2021 r. złożono oświadczenie, że zostało złożone "z dochowaniem terminu, o którym mowa w art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego.
W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności co do zasady rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego, chyba, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).
W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt II. a) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia "art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 Prawa przedsiębiorców oraz art. 7a § 1 k.p.a. oraz art. 81a § 1 k.p.a. przez ograniczenie zakresu sądowej kontroli jedynie do zarzutów podniesionych w skardze". Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku jednoznacznie stwierdził, że "W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd dokonując kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie".
Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., którego naruszenia dopatruje się strona skarżąca kasacyjnie stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.
Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w sprawie ze skargi Spółki na decyzję GIOŚ z 19 kwietnia 2021 r. nr DIiO-420/332/2017/ea w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd I instancji oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m.in. wyroki NSA: z 25 marca 2011 r. I FSK 1862/09; z 11 kwietnia 2007 r. II OSK 610/06; z 15 października 2015 r. I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r. I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r. I GSK 264/09). Zob. także np. wyroki NSA z 3 listopada 2021 r., sygn. II OSK 3805/18 oraz sygn. II OSK 2094/19. To bowiem, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną materiału dowodowego i oceną okoliczności sprawy dokonaną przez Sąd nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 17 stycznia 2025 r., sygn. III OSK 2446/23).
Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że Sąd I instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale również wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie żadna ze wskazanych wyżej okoliczności nie wystąpiła.
Nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia "art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2021 r., poz. 162)" przedstawione w pkt I. oraz pkt II. a) petitum skargi kasacyjnej. Odnosząc się do tych zarzutów oraz ich uzasadnienia wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie NSA, według którego "Zaufanie do przedsiębiorcy, o którym stanowi art. 10 ust. 1 Prawa przedsiębiorców nie oznacza, że przedsiębiorca może zaniedbać obowiązków związanych z prowadzoną przez siebie działalnością (...)" (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2023 r., sygn. III OSK 3103/21). Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 10 ust. 2 Prawa przedsiębiorców wyjaśnić należy, że w niniejszej sprawie w postępowaniu przed orzekającymi organami I i II instancji nie pozostały niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że przy bezspornym wykazaniu przez organ, że w 2015 r. skarżąca nie zapewniła pobierania próbek przez laboratorium, o którym mowa w art. 147a, ust. 1 p.o.ś., znalazł zastosowanie art. 305a, ust. 1 pkt 2 lit. a, i ust. 2 p.o.ś.
Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. przedstawione w pkt II. a), b) petitum skargi kasacyjnej. Odnosząc się do tych zarzutów oraz ich uzasadnienia wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, że w art. 7a § 1 k.p.a. nie chodzi o sytuacje, w których pojawiają się wątpliwości interpretacyjne przepisów mających zastosowanie w danej sprawie. Zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. i rozstrzyganie na jego podstawie na korzyść strony może mieć miejsce tylko wówczas, gdy wystąpią niedające się usunąć wątpliwości, co do wykładni przepisów stosowanego prawa, tzw. "pat interpretacyjny" (por. np. wyroki NSA: z 23 lutego 2021 r., III OSK 3286/21, z 14 września 2021 r., III OSK 582/21, z 5 lutego 2025 r., I GSK 218/24).
Taki stan rzeczy w rozpoznawanej sprawie nie miał miejsca. Jeśli wynik przeprowadzonej wykładni daje jasność co do treści normy prawnej, to nie ma podstaw do zastosowania art. 7a § 1 k.p.a. Tylko niedające się usunąć wątpliwości co do treści przepisów stosowanego prawa rozstrzyga się na korzyść strony. W przedmiotowej sprawie w następstwie przeprowadzonej wykładni w sposób jednoznaczny ustalono treść obowiązujących przepisów prawa, który stosowały orzekające w sprawie organy.
Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 81a § 1 k.p.a. przedstawiony w pkt II. a) petitum skargi kasacyjnej. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że zgodnie z art. 81a § 1 k.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Przesłanka niedających się usunąć wątpliwości występuje, gdy nie ma dowodów i nie ma możliwości ich uzyskania. Zasada ta oznacza, że wątpliwości faktyczne rozstrzygnąć należy na korzyść strony tylko wtedy, gdy przez reguły oceny dowodów wskazane w art. 80-81 k.p.a. organ nie jest w stanie ustalić jednoznacznie stanu faktycznego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2020 r., sygn. II OSK 3031/19 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2024 r., sygn. III OSK 630/23). Celem art. 81a § 1 k.p.a. jest przeciwdziałanie przyjmowaniu przez organu wersji niekorzystnej dla strony w sytuacji, w której w sprawie są co najmniej dwie zasadniczo sprzeczne, ale równie prawdopodobne w realiach danej sprawy, możliwe wersje stanu faktycznego. Celem tego przepisu nie jest natomiast uchylanie się strony od obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, przez wykazanie zaistnienia w sprawie jakichkolwiek wątpliwości, pomimo tego, że zebrany materiał dowodowy, oceniony zgodnie z art. 80 k.p.a., pozwala na przyjęcie w sposób stanowczy, że zaszły okoliczności opisane w hipotezie relewantnej normy prawa materialnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz ustalony stan faktyczny wykazał w sposób jednoznaczny, że skarżąca kasacyjnie spółka, w 2015 r. nie zapewniła pobierania próbek przez laboratorium, o którym mowa w art. 147a ust. 1 p.o.ś., a zastosowanie znajduje art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a, i ust. 2 p.o.ś. Świadczy to o przekroczeniu warunków korzystania ze środowiska wynikających z posiadanego pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzania ścieków do rzeki B. po ich oczyszczeniu w mechaniczno-biologicznej oczyszczalni zlokalizowanej w K., udzielonego decyzją Starosty K. decyzją z 28 września 2009 r. W tym stanie zasadne było wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej aby chronić środowisko i wpływać na podmiot korzystający ze środowiska do podjęcia działań naprawczych.
Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt II. b) petitum skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, i c, p.p.s.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 oraz art. 7a § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że w rozpatrywanym przypadku zachodziły podstawy do utrzymania w mocy skarżonej decyzji, w sytuacji, w której powinna ona zostać uchylona. Zarzut ten został postawiony w sposób wadliwy.
Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 145 § 1, czy art. 151 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (zob.m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 22 lutego 2023 r., sygn. III OSK 3380/21 oraz z 28 października 2024 r., sygn. I OSK 2993/23). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów, zobowiązana była powiązać taki zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie tych przepisów jest bowiem zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (zob.m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 czerwca 2023 r., sygn. I GSK 943/22). Wyjaśnienia przy tym wymaga, że przepisem takim nie jest przywołany w tym zarzucie art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się bowiem, że aby zakwestionować zasadność zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., konieczne jest uprzednie skuteczne wskazanie, że do wydania decyzji przez organ odwoławczy doszło z naruszeniem określonych przepisów prawa materialnego lub procesowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2916/20). Przepis ten również ma charakter przepisu ogólnego określającego uprawnienia organu odwoławczego w związku z zastosowaniem określonych przepisów prawa materialnego lub procesowego.
Odnosząc dalej do zarzutów przedstawionych w pkt II. b) petitum skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienia wskazać należy, że z wyroku Sądu I instancji wynikają przyczyny, które spowodowały, że Sąd I instancji zasadnie ocenił, że nie zachodzą podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 19 kwietnia 2021 r. nr DIiO-420/332/2017/ea w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.
Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że naruszenie przywołanego w petitum skargi kasacyjnej art. 151 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce jedynie wówczas, gdyby sąd - wydając zaskarżone orzeczenie - stwierdził naruszenie prawa (a co nie miało miejsca w niniejszej sprawie), które powinno skutkować uwzględnieniem skargi, a pomimo powyższego ją oddalił. W doktrynie przyjmuje się bowiem, że dopiero ewentualne naruszenie przepisów powiązanych z ww. uregulowaniem decyduje o zasadności zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. Sąd I instancji nie naruszył przepisów powiązanych z treścią art. 151 p.p.s.a. powołanych w pkt II. b) petitum skargi kasacyjnej w sposób opisany w skardze kasacyjnej. Takie rozstrzygnięcie Sądu I instancji jest właśnie zgodne z dyspozycją mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej wynikającej z treści art. 151 p.p.s.a.
Nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. przedstawione w pkt II. b), c) petitum skargi kasacyjnej. Odnosząc się do tych zarzutów oraz ich uzasadnienia wskazać należy, że zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie okoliczności faktycznych, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się opierał jak i przyczyn, które spowodowały, iż innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Ponadto uzasadnienie prawne decyzji musi także zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Oznacza to, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego jest konieczne dla późniejszego prawidłowego zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego lub ich wykładni w stanie faktycznym sprawy, który nie może budzić żadnych wątpliwości. Zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 19 kwietnia 2021 r. nr DIiO-420/332/2017/ea w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej spełnia wskazane wyżej wymagania.
Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt II. c) petitum skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. przez dokonanie oceny prawnej, z której wynika, że w przedmiotowej sprawie są podstawy do wymierzenia skarżącej kary pieniężnej, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia oraz art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak uzasadnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych mających znaczenie dla rozpatrywanej sprawy.
Odnosząc się do tych zarzutów oraz ich uzasadnienia wskazać należy, że przepis art. 153 ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże ich w sprawie (por. wyrok NSA z 21 marca 2014 r., sygn. I GSK 534/12 i wyrok NSA z 24 czerwca 2015 r., sygn. II FSK 1404/13). Związanie sądu administracyjnego oznacza, że nie może on w przyszłości, orzekając w tej samej sprawie, formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania.
Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie przedstawionym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że utrzymanie w mocy prawnej decyzji naruszających prawo stanowi naruszenie art. 153 p.p.s.a. przez brak jego zastosowania, a co za tym idzie brak dyrektyw co dalszego przebiegu postępowania wówczas, gdy były one wymagane.
Odnosząc się dalej do zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. wskazać należy, że zarzut przedstawiony w pkt II. c) petitum skargi kasacyjnej dotyczący tego przepisu został błędnie sformułowany. W piśmiennictwie wyrażono pogląd, według którego "Bez wątpienia kasacyjny charakter orzeczeń sądów administracyjnych kształtuje również treść art. 153 PPSA, który odnosi się do kwestii związania adresata wyroku oceną prawną wyrażoną w nim przez sąd. W myśl orzecznictwa NSA, rezultat kontroli sądowoadministracyjnej trzeba więc rozpatrywać w kontekście sposobu wykonania zapadłego wyroku uwzględniającego skargę (por. wyr. NSA z 24.5.2016 r., I OSK 1823/14, Legalis; wyr. NSA z 9.11.2007 r., II FSK 833/07, Legalis)" (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, M. Stankiewicz, M. Grzywacz, [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2021, s. 787). Orzeczenie Sądu I instancji wydane w niniejszej sprawie nie miało kasacyjnego charakteru. Sąd I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.
Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 7 k.p.a. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie budzi wątpliwości, a dokonana przez organy jego ocena jest prawidłowa, wbrew zarzutom skargi, odpowiadająca wymogom art. 7 k.p.a.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 189 § 1 pkt 1 k.p.a. W trafnej ocenie Sądu I instancji, w realiach niniejszej sprawy nie zaszły przesłanki, umożliwiające odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej zarówno w trybie obligatoryjnym (art. 189f § 1 k.p.a.), jak i fakultatywnym (art. 189f § 2 k.p.a.). Przede wszystkim, w sprawie nie można było przyjąć, że waga naruszenia była znikoma. Sąd I instancji prawidłowo podkreślił, że celem obowiązujących przepisów zastosowanych w niniejszej sprawie, a skutkujących ww. dotkliwymi sankcjami, jest ochrona interesu środowiska przez realizację zasady wyrażonej w art. 7 p.o.ś. ("zanieczyszczający płaci"), znajdującej odzwierciedlenie również w art. 276 ust. 2 p.o.ś.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że skarga kasacyjnie niezasadnie zarzuca, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia, określonych tym przepisem, wymogów. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji.
Odnosząc się zaś do uzasadnienia rozpoznawanego zarzutu zawartego przez skarżącą kasacyjnie w skardze kasacyjnej jeszcze raz podkreślić należy, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Jak bowiem przyjmuje judykatura, z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd administracyjny pierwszej instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Jeżeli wyczerpujące przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy, to tym bardziej zbędne jest ustosunkowanie się do tych argumentów skargi, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej, której prawidłowość interpretacji i zastosowania przez organ stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2017 r., sygn. II GSK 5181/16 oraz z 25 marca 2025 r., sygn. III OSK 273/22). Konfrontując tę część rozważań z treścią zarzutu kasacyjnego i jego uzasadnieniem Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż Sąd I instancji w prawidłowy sposób ocenił prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia organu umożliwiając tym samym przeprowadzenie kontroli zaskarżonego orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W drugiej kolejności wskazać należy, że nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt I. petitum skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia "przepisów prawa materialnego przez wadliwą jego interpretację oraz brak zastosowania: naruszenie art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 299 ust. 1 pkt 2, art. 147 ust. 1, art. 305 ust. 1 pkt 1, ust. 2, ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (dalej p.o.ś.) w zw. z art. 7 ust. 1 p.o.ś. oraz art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2021 r., poz. 162) poprzez wadliwą ich interpretację oraz zastosowanie co doprowadziło do utrzymania decyzji wymierzającej skarżącej administracyjnej kary pieniężnej". W uzasadnieniu tego zarzutu, skarżąca kasacyjnie podnosi, że "przyjęcie zatem, że w przypadku wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia pomiarów zawsze występują podstawy do ich pominięcia, czyniłoby zbędnym przyznanie organowi możliwości oceny w tym zakresie. Ustawodawca jednak tylko taką możliwość przewidział. Nie nałożył natomiast obowiązku. W związku z tym pozbawienie organu takiej możliwości w trybie interpretacji, czyniłoby zbędną tę część normy prawnej, która taką możliwość przewiduje. Tego zaś czynić nie wolno, gdyż stanowi to naruszenie zasad wykładni. Dlatego też brak dokonania zindywidualizowanej oceny pominięcia przedłożonych pomiarów narusza postanowienia art. 305 ust. 2 p.o.ś. przez przyjęcie, że taki obowiązek występuje zawsze. Stanu tego nie zmieniają również postanowienia art. 305 ust. 3 p.o.ś. wskazującego, kiedy wyniki pomiarów nasuwają zastrzeżenia. Jest to bowiem tylko fakultatywna przesłanka dająca możliwość pominięcia pomiarów, a nie obowiązek. Stanu tego nie zmienia również pogląd zaprezentowany w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. II OPS 1/14. Z przedstawionych wyżej względów uległa ona bowiem dezaktualizacji".
Nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut przedstawiony w piśmie procesowym z 10 grudnia 2021 r. stanowiącym uzupełnienie skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 305a ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 519), zastosowanego w niniejszej sprawie z mocy art. 545 ustawy z dnia 20.07.2017 roku Prawo wodne (t.j. Dz.U. 2021 r. poz. 624), z konstytucyjnymi zasadami praworządności, zrównoważonego rozwoju oraz proporcjonalności (art. art. 2, 5 i 31 Konstytucji RP), co uprawnia Sąd orzekający do odmowy jego zastosowania w ramach sądowej kontroli konstytucyjności prawa.
Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że biorąc pod uwagę sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego przedstawione w pkt I. petitum skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie podkreślić należy, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. Z utrwalonego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że na drodze podnoszenia zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego nie można podważać wadliwości w zakresie ustalania stanu faktycznego (zob. wyrok NSA z 7 grudnia 2021 r., sygn. II FSK 3780/18 oraz powołane tam orzecznictwo NSA). Niedopuszczalne jest postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego zamiast zarzutu naruszenia przepisów postępowania i podważanie za jego pomocą ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może bowiem nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości.
Dalej odnosząc się do zarzutu przedstawionego w piśmie procesowym z 10 grudnia 2021 r. stanowiącego uzupełnienie skargi kasacyjnej i dotyczącego naruszenia art. 305a ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 519), zastosowanego w niniejszej sprawie z mocy art. 545 ustawy z dnia 20.07.2017 roku Prawo wodne (t.j. Dz.U.2021 r. poz. 624), z konstytucyjnymi zasadami praworządności, zrównoważonego rozwoju oraz proporcjonalności (art. art. 2, 5 i 31 Konstytucji RP), wyjaśnić należy, że art. 305a ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska został uchylony przez art. 493 pkt 30) ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 ze zm., dalej: p.w.).
Jednocześnie zgodnie z art. 545 ust. 3a pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 624), do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dotyczących: 1) administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w art. 298 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy zmienianej w art. 493, w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe (ustawy Prawo ochrony środowiska). Nie stanowi to przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Art. 545 ust. 3a pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne reguluje to, że do spraw w toku stosuje się przepisy dotychczasowe – co prawidłowo miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Takie uregulowanie spraw w toku nie narusza konstytucyjnych zasad praworządności, zrównoważonego rozwoju oraz proporcjonalności (art. 2, 5 i 31 Konstytucji RP).
Odnosząc się dalej do zarzutu przedstawionego w pkt I. petitum skargi kasacyjnej, zgodzić należy się z Sądem I instancji, że wbrew zarzutowi skargi, organ w zaskarżonej decyzji prawidłowo powołał się na treść uchwały z 17 grudnia 2014 r., sygn. akt. II OPS 1/14, podjętej w składzie 7 sędziów NSA, zgodnie z którą "z art. 305a ust. 2 p.o.ś. wynika norma, że jeżeli nie jest spełniony warunek prowadzenia pomiarów, o których mowa w art. 147a p.o.ś., to stosuje się odpowiednio art. 305a ust. 1 p.o.ś. Odpowiednie stosowanie art. 305a ust. 1 dotyczy tego, że przepis ten określa różnego rodzaju przekroczenia warunków korzystania ze środowiska i określa zarazem konsekwencje w zakresie wielkości tych przekroczeń, które nie są zależne od tego, jaka była rzeczywista wielkość emisji. Podmiot korzystający ze środowiska nie może kwestionować wielkości przekroczeń określonych w tym przepisie powołując się na to, że nie przekroczył warunków korzystania ze środowiska, jeżeli nie prowadzi wymaganych pomiarów. Jest to zasada, która na podstawie art. 305a ust. 2 p.o.ś. ma wprost zastosowanie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie spełnia warunku prowadzenia pomiarów, o których mowa art. 147a p.o.ś., przez to, że nie dopełnia ustawowego obowiązku zapewnienia wykonywania pomiarów przez odpowiednie laboratorium, co oznacza, że nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji. Z tego względu odpowiednie stosowanie art. 305a ust. 1 p.o.ś. nie może prowadzić do podważenia zasady, że do podmiotu korzystającego ze środowiska, który nie zapewnia wykonania pomiarów wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska przez uprawnione do tego laboratorium, stosuje się wielkości przekroczeń określone w art. 305a, ust. 1 p.o.ś. bez względu na rzeczywiste wielkości emisji. Odpowiednie stosowanie art. 305a ust. 1 p.o.ś., w przypadku niezapewnienia wykonywania pomiaru wielkości emisji przez uprawnione laboratorium, dotyczy przede wszystkim tego, że przepis ten określa różne konsekwencje w zakresie wielkości przekroczeń w zależności od rodzajów emisji". Ma rację Sąd I instancji, że wbrew stanowisku skarżącej, w świetle art. 305a, ust. 2 p.o.ś. w związku z art. 147a, ust. 1 p.o.ś. wystarczającą przesłanką do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 298 ust. 1 w związku z art. 305a, ust. 1 pkt 2 p.o.ś. jest stwierdzenie, że pomiary w rozumieniu art. 147a, ust. 1 p.o.ś. nie zostały przeprowadzone przez uprawnione akredytowane laboratorium lub certyfikowane jednostki badawcze.
W trafnej ocenie Sądu I instancji, niespełnienie przez skarżącą warunku prowadzenia pomiarów, o których mowa art. 147a, p.o.ś., przez niedopełnienie ustawowego obowiązku zapewnienia wykonywania pomiarów przez odpowiednie laboratorium, jest równoznaczne z nieprowadzeniem wymaganych pomiarów wielkości emisji i w takiej sytuacji przyjmuje się, że doszło do przekroczenia warunków pozwolenia. Zatem stwierdzenie, że pomiary w rozumieniu art. 147a, ust. 1 p.o.ś. nie zostały przeprowadzone przez uprawnione akredytowane laboratorium lub certyfikowane jednostki badawcze, w świetle art. 305a, ust. 2 p.o.ś. w związku z art. 147a, ust. 1 p.o.ś., było wystarczającą przesłanką do wymierzenia skarżącej administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 298 ust. 1 w związku z art. 305a, ust. 1 p.o.ś.
Jak wskazano w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów NSA z 17 grudnia 2014 r., sygn. II OPS 1/14, podmiot korzystający ze środowiska nie może kwestionować wielkości przekroczeń określonych w tym przepisie powołując się na to, że nie przekroczył warunków korzystania ze środowiska, jeżeli nie prowadzi wymaganych pomiarów. Jest to zasada, która na podstawie art. 305a, ust. 2 p.o.ś. ma wprost zastosowanie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie spełnia warunku prowadzenia pomiarów, o których mowa art. 147a, p.o.ś., przez to, że nie dopełnia ustawowego obowiązku zapewnienia wykonywania pomiarów przez odpowiednie laboratorium, co oznacza, że nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji. Z tego względu odpowiednie stosowanie art. 305a, ust. 1 p.o.ś. nie może prowadzić do podważenia zasady, że do podmiotu korzystającego ze środowiska, który nie zapewnia wykonania pomiarów wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska przez uprawnione do tego laboratorium, stosuje się wielkości przekroczeń określone w art. 305a, ust. 1 p.o.ś. bez względu na rzeczywiste wielkości emisji. Odpowiednie stosowanie art. 305a, ust. 1 p.o.ś., w przypadku niezapewnienia wykonywania pomiaru wielkości emisji przez uprawnione laboratorium, dotyczy przede wszystkim tego, że przepis ten określa różne konsekwencje w zakresie wielkości przekroczeń w zależności od rodzajów emisji (zob. wyrok NSA z 11 października 2024 r., sygn. III OSK 7730/21).
Odnosząc się do zarzutu przedstawionego w uzupełnieniu skargi kasacyjnej dotyczącego sprzeczności art. 305a, ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 519), zastosowanego w niniejszej sprawie z mocy art. 545 ustawy z dnia 20.07.2017 roku Prawo wodne (t.j. Dz.U.2021 r poz. 624), z konstytucyjnymi zasadami praworządności, zrównoważonego rozwoju oraz proporcjonalności (art. art. 2, 5 i 31 Konstytucji RP), wskazać należy, że w uzasadnieniu uzupełnienia skargi kasacyjnej nie przedstawiono adekwatnego uzasadnienia odnoszącego się do treści ww. zarzutu. Ponadto art. 545 ustawy Prawo wodne składa się z wielu jednostek redakcyjnych o zróżnicowanej treści normatywnej.
W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor skargi kasacyjnej miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi kasacyjnemu dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia (zob. wyrok NSA z 4 marca 2025 r., III OSK 7233/21)
W uzasadnieniu tego zarzutu wskazano m.in., że "Przykładem orzeczenia o niekonstytucyjności regulacji prawnej ze względu na nieproporcjonalność kary jest wyrok TK z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. SK 6/1239 w sprawie usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia". Według autora uzupełnienia skargi kasacyjnej "Zdecydowanie można znaleźć tutaj analogię tegoż wyroku z niniejszą sprawą, ponieważ kara nałożona zaskarżonymi decyzjami zastosowana została bez badania okoliczności sprawy wbrew zasadzie panującej w międzynarodowym prawie, czyli "zanieczyszczający płaci". Według uzupełnienia skargi kasacyjnej, "Przykładem europejskiego aktu prawnego określającego warunki nakładania kar administracyjnych jest chociażby RODO. W art. 83 tego dokumentu zostały wymienione dyrektywy jakie organ winien zbadać w każdym indywidualnym przypadku przy nakładaniu kary pieniężnej. Tego rodzaju dyrektywy stanowią narzędzie do prawidłowego i sprawiedliwego rozstrzygnięcia, co do zasadności kary".
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 305a, ust. 1 pkt 2 p.o.ś. oraz jego uzasadnienia przedstawionego w uzupełnieniu skargi kasacyjnej wskazać należy, że obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się zatem do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną bez możliwości ich uzupełnienia, skorygowania, dopowiedzenia brakujących elementów (zob. wyrok NSA z 20 marca 2025 r., III OSK 1435/24).
Odnosząc się dalej do zarzutu dotyczącego art. 545 ustawy Prawo wodne w orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, "że określony w art. 545 ust. 3d ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310 z późn. zm.; dalej: Prawo wodne, p.w.) termin, po upływie którego wojewódzki inspektor ochrony środowiska utracił możliwość wymierzania administracyjnych kar pieniężnych za odprowadzanie ścieków, a tym samym wszczynania postępowań w tym zakresie, dotyczy jedynie organu I instancji. Ustawodawca nie wprowadził bowiem żadnych zapisów, który regulowałyby kwestie dotyczące postępowań toczących się przed organem odwoławczym" (zob. wyrok NSA z 11 października 2024 r., III OSK 7730/21). W uzasadnieniu tego wyroku NSA stwierdził również, że "Ustawodawca nie uzależnia zastosowania tej sankcyjnej normy od winy podmiotu korzystającego ze środowiska. Dla zastosowania art. 305a, ust. 1 pkt 2 p.o.ś. nie ma również znaczenia, czy skład ścieków lub stan ścieków faktycznie przekraczał określone w pozwoleniu wodnoprawnym normy jakościowe. Odpowiedzialność na podstawie tego przepisu ma charakter formalny, związany z naruszeniem warunków pozwolenia w odniesieniu do liczby wymaganych pomiarów. Taki charakter odpowiedzialności na gruncie art. 305a, p.o.ś., tj. niezależny od faktycznego przekroczenia dopuszczalnych norm jakości ścieków, został przyjęty m.in. w uchwale składu 7 sędziów NSA z 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II OPS 1/14. Uchwała ta dotyczyła wprost naruszenia wymogu przeprowadzania badań przez uprawnione podmioty wymienione w art. 147a, p.o.ś., ale istota argumentacji przedstawionej przez skład powiększony NSA zachowuje aktualność również na gruncie niniejszej sprawy. Jak wskazano w uzasadnieniu uchwały, podmiot korzystający ze środowiska nie może kwestionować wielkości przekroczeń określonych w tym przepisie powołując się na to, że nie przekroczył warunków korzystania ze środowiska, jeżeli nie prowadzi wymaganych pomiarów. Jest to zasada, która na podstawie art. 305a, ust. 2 p.o.ś. ma wprost zastosowanie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie spełnia warunku prowadzenia pomiarów, o których mowa art. 147a, p.o.ś., przez to, że nie dopełnia ustawowego obowiązku zapewnienia wykonywania pomiarów przez odpowiednie laboratorium, co oznacza, że nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji. Z tego względu odpowiednie stosowanie art. 305a, ust. 1 p.o.ś. nie może prowadzić do podważenia zasady, że do podmiotu korzystającego ze środowiska, który nie zapewnia wykonania pomiarów wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska przez uprawnione do tego laboratorium, stosuje się wielkości przekroczeń określone w art. 305a, ust. 1 p.o.ś. bez względu na rzeczywiste wielkości emisji. Odpowiednie stosowanie art. 305a, ust. 1 p.o.ś., w przypadku niezapewnienia wykonywania pomiaru wielkości emisji przez uprawnione laboratorium, dotyczy przede wszystkim tego, że przepis ten określa różne konsekwencje w zakresie wielkości przekroczeń w zależności od rodzajów emisji".
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.