III OSK 2945/23

III OSK 2945/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Mierzejewski
Rafał Stasikowski /przewodniczący sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
647  Sprawy związane z ochroną danych osobowych
659
Hasła tematyczne
Ochrona danych osobowych
Skarżony organ
Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 par 1, par 1a, par 2, art. 154 par 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 37 par 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Tezy
Przepisy art. 149 § 2 i art. 154 § 6 p.p.s.a. są tylko podstawami kompetencyjnymi, a ich zastosowanie przez sąd jest ostatnim etapem skomplikowanego procesu myślowego prowadzonego na gruncie przepisów materialnych i procesowych, w oparciu o które ustalany jest stan bezczynności lub przewlekłości postępowania oraz formułowane są oceny co do jednego z tych stanów występującego na gruncie konkretnej sprawy administracyjnej, której specyfikę i istotność z punktu widzenia strony ustala się również przez pryzmat normy materialnej oraz norm procesowych formułujących ramy aksjologiczne procesu administracyjnego, który winien zakończyć się sprawnym wydaniem aktu administracyjnego.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant asystent sędziego Antoni Cypryjański po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 752/22 w sprawie ze skargi R. T. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 24 czerwca 2020 r. oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 9 sierpnia 2023 r., II SAB/Wa 752/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi R. T. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpoznania wniosku z 24 czerwca 2020 r.: 1. stwierdził, że Prezes UODO dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z 24 czerwca 2020 r.; 2. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznał skarżącemu od Prezesa UODO sumę pieniężną w wysokości 1000 zł; 4. oddalił skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądził od Prezesa UODO na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W piśmie z 24 czerwca 2020 r. skarżący zwrócił się do Prezesa UODO ze skargą na nieprawidłowości w procesie przetwarzania jego danych osobowych przez Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji. Skarga wpłynęła do organu 30 czerwca 2020 r.
W pismach z 28 września 2020 r., działając na podstawie art. 58 ust. 1 lit. a i e rozporządzenia Parlamentu Europejskiego I Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. U. UE. L. z 2016 r. Nr 119, str. 1 z późn. zm.; dalej "RODO"), Prezes UODO wezwał Komendanta CBŚP do udzielenia w terminie 7 dni informacji niezbędnych do rozpatrzenia skargi. Jednocześnie poinformował skarżącego, że wszczął postępowanie w sprawie oraz zwrócił się do wyżej wymienionego podmiotu o złożenie wyjaśnień oraz że o dalszych czynnościach zostanie poinformowany w odrębnym piśmie.
W dniu 13 października 2020 r. do Prezesa UODO wpłynęło pismo Komendanta CBŚP, stanowiące odpowiedź na wezwanie z 28 września 2020 r.
W piśmie z 8 marca 2021 r. Prezes UODO poinformował Komendanta CBŚP, że przedłożony materiał dowodowy wymaga uzupełnienia i wezwał do przedłożenia w terminie 7 dni dodatkowych dokumentów i wyjaśnień. Jednocześnie poinformował skarżącego, że ponownie zwrócił się do Komendanta CBŚP o uzupełnienie złożonych wyjaśnień. Prezes UODO wskazał ponadto, że o dalszych czynnościach skarżący zostanie poinformowany w odrębnym piśmie.
W dniu 23 marca 2021 r. do Prezesa UODO wpłynęło do organu pismo Komendanta CBŚP z 18 marca 2021 r., stanowiące odpowiedź na wezwanie z 8 marca 2021 r.
W dniu 26 czerwca 2021 r. do organu wpłynęło pismo skarżącego z 23 czerwca 2021 r., w którym przedstawił stanowisko w sprawie i wniósł o możliwie szybkie zakończenie postępowania.
W dniu 27 lipca 2022 r. skarżący złożył ponaglenie do Prezesa UODO, domagając się niezwłocznego załatwienia jego sprawy.
W piśmie z 1 sierpnia 2022 r. Prezes UODO poinformował strony postępowania o zebraniu materiału dowodowego i prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej "k.p.a.")) oraz prawie wglądu w akta sprawy (art. 73 § 1 k.p.a.), w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma. Z akt sprawy wynika, że zarówno skarżący jak i Komendant CBŚP skorzystali z prawa do zapoznania się z aktami sprawy (odpowiednio: 29 sierpnia i 26 sierpnia 2022 r.).
W dniu 12 października 2022 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność (przewlekłość) Prezesa UODO, domagając się zobowiązania organu do wydania decyzji kończącej postępowanie, stwierdzenia jego rażącej bezczynności (przewlekłości) na podstawie art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259; dalej "p.p.s.a."), wymierzenia organowi grzywny w pełnej wysokości przewidzianej w przepisach prawa na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., względnie przyznania od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Prezes UODO podał, że 17 listopada 2022 r. wydał decyzję administracyjną kończącą postępowanie w niniejszej sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi, przyznał, że postępowanie było prowadzone w terminie dłuższym niż przewidziane w art. 35 k.p.a., niemniej nie uchylał się od rozstrzygnięcia sprawy i w ramach posiadanych możliwości przedsięwziął wszelkie przewidziane prawem czynności służące wnikliwemu i rzetelnemu ustaleniu jej okoliczności faktycznych.
Orzekając, jak na wstępie, sąd I instancji wyjaśnił, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa UODO w przedmiocie rozpoznania wniosku (skargi) z 24 czerwca 2020 r.
W pierwszej kolejności sąd nie podzielił stanowiska Prezesa UODO, że przepis art. 78 ust. 2 RODO jest przepisem szczególnym względem uregulowań k.p.a., a tym samym organ ten nie jest związany terminami załatwienia sprawy określonymi w k.p.a., a jedynie ma obowiązek informować stronę o podejmowanych czynnościach w jej sprawie w odstępach czasu nieprzekraczających trzech miesięcy. Zdaniem sądu,
z uwagi na wydanie decyzji w sprawie (po wniesieniu skargi), nie miał on podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania skargi (wniosku skarżącego) w myśl art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził jednak, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że postępowanie w sprawie ze skargi na niezgodne z prawem przetwarzanie jego danych osobowych, prowadzone było w sposób przewlekły. Jak wynika z akt sprawy wniosek inicjujący postępowanie w sprawie wpłynął do organu 30 czerwca 2020 r. Pierwsza czynność jaką organ podjął w sprawie, tj. zwrócenie się do Komendanta CBŚP z wezwaniem o złożenie wyjaśnień, miała miejsce dopiero 28 września 2020 r. Nastąpiło to zatem po niespełna trzech miesiącach od wpływu skargi do organu. Wyjaśnienia Komendanta CBŚP wpłynęły do Prezesa UODO 13 października 2020 r. Kolejną czynność w sprawie organ podjął dopiero pięć miesięcy później, tj. 8 marca 2021 r., wzywając Komendanta CBŚP do złożenia dodatkowych wyjaśnień w sprawie i informując skarżącego o podjętych czynnościach. Odpowiedź na to wezwanie wpłynęła do organu 23 marca 2021 r. Prezes UODO przez kolejny rok i pięć miesięcy (aż do 1 sierpnia 2022 r., kiedy pouczył strony postępowania o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1, art. 73 § 1 i art. 73a § 1a k.p.a.) nie podejmował żadnych czynności w sprawie, mimo że skarżący w piśmie z 26 czerwca 2021 r. zwrócił się do niego z prośbą o "możliwie szybkie" zakończenie postępowania. Decyzja administracyjna w tej sprawie została wydana dopiero 17 listopada 2022 r., a więc po skierowaniu przedmiotowej skargi do sądu na przewlekłość i bezczynność postępowania administracyjnego prowadzonego przez Prezesa UODO.
Sąd stwierdził, że oceniane postępowanie było prowadzone o wiele dłużej niż jest to konieczne, ze znaczącymi, a nieznajdującymi uzasadnienia w świetle akt sprawy przerwami w podejmowanych czynnościach. Nie można uznać, że postępowanie prowadzone jest bez zbędnej zwłoki, w sytuacji gdy w okresie dwóch lat i pięciu miesięcy działania organu sprowadzały się do skierowania dwóch pism do Komendanta CBŚP (z 28 września 2020 r. i z 8 marca 2021 r.). Sąd podkreślił, że takie czynności, jak gromadzenie i rozpatrzenie materiału dowodowego są elementami postępowania wyjaśniającego i zasadniczo powinny zostać zakończone w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. W świetle akt sprawy nie ma przesłanek "usprawiedliwiających" taką opieszałość organu w niniejszej sprawie. Nie wymagała ona bowiem skomplikowanej i czasochłonnej analizy obszernego materiału dowodowego, bądź rozważania szczególnie złożonych zagadnień prawnych.
Zdaniem sądu długość postępowania, brak zintensyfikowanych działań ze strony organu zmierzających do jak najszybszego zakończenia postępowania, długotrwałe przerwy pomiędzy nielicznymi czynnościami podjętymi w tym postępowaniu przez organ nadzorczy, ale także sposób, w jaki informował skarżącego o toczącym się postępowaniu, skutkowały stwierdzeniem, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Prezes UODO nie stosował się bowiem do obowiązków spoczywających na nim mocą art. 36 § 1 k.p.a. oraz dodatkowych obowiązków informacyjnych wynikających z art. 62 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1781; dalej "u.o.d.o."). Równocześnie z dwukrotnymi wezwaniami Komendanta CBŚP do złożenia dodatkowych wyjaśnień lub dokumentów organ nadzorczy kierował do skarżącego pisma informujące o tym, że materiał dowodowy wymaga uzupełnienia, że zwrócił się do Komendanta CBŚP o uzupełnienie wyjaśnień, oraz że o wynikach podjętych czynności wyjaśniających i merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy zostanie poinformowany w odrębnym piśmie. Taka informacja nie odpowiada wynikającemu z art. 36 § 1 k.p.a. wymogowi wskazania nowego terminu załatwienia sprawy, ani wynikającemu z art. 62 u.o.d.o. wymogowi podania - szerszej względem informacji o przyczynach zwłoki przewidzianej w art. 36 § 1 k.p.a. - informacji o stanie sprawy i przeprowadzonych w jej toku czynnościach. Zdaniem sądu kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności wnikliwego rozpatrzenia skarg (wniosków) i niedoboru pracowników, nie usprawiedliwiają rażącej opieszałości organu w niniejszej sprawie. Strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. Sąd uwzględnił też fakt, że organ miał dodatkowe trudności wynikające z epidemii COVID-19..
Sąd powołał się na 149 § 2 i 154 § 6 p.p.s.a. i nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny, natomiast w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznał skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 1000 zł, uznając ją za swoiste zadośćuczynienie za ignorowanie jego uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy. Zdaniem sądu przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w tej kwocie rekompensuje okres oczekiwania na załatwienie sprawy. Sąd nie znalazł podstaw do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości. Skarżący nie powołał bowiem żadnych stosownych okoliczności, które by za tym przemawiały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a stwierdził, że Prezes UODO dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z 24 czerwca 2020 r. Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznał skarżącemu od Prezesa UODO sumę pieniężną w wysokości 1000 zł, zaś na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie. O kosztach postępowania sądowego orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Do kosztów tych zaliczył uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł., nie uwzględnił natomiast kosztów przejazdów do sądu strony, których domagał się skarżący w piśmie z 28 kwietnia 2023 r. Wskazał, że za niezbędne uznaje się tylko koszty przejazdu strony związane ze stawiennictwem na rozprawie. Nie mogą za niezbędne być uznane przejazdy wiążące się jedynie z chęcią zapoznania się strony z aktami sprawy (a na takie wydatki wskazał skarżący), bowiem strona informowana jest o wszelkich czynnościach procesowych podejmowanych przez pozostałych uczestników postępowania, w szczególności doręczane są jej wszystkie odpisy pism składanych do akt sprawy, a ponadto ma możliwość zwrócenia się o udostępnienie akt sprawy w portalu PASSA.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając wyrok w części dotyczącej punktów 3-5 w zakresie oddalonych i nieuwzględnionych żądań skarżącego ponad przyznane mu sumy pieniężnej. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi przez przyznanie mu sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zgodnie z załączonym do skargi zestawieniem. Nadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
1. art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie, iż przyznanie sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości wymaga zaistnienia szczególnych przesłanek, podczas gdy jedyną przesłanką jej wymierzenia jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (lub pozostawanie w bezczynności), gdyż unormowanie to nie zawiera żadnych wskazań, czy katalogu zdarzeń, jakie muszą zaistnieć do jego zastosowania;
2. naruszenie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyznanie sumy pieniężnej na rzecz skarżącego w wysokości rażąco zaniżonej, stanowiącej 3,15% żądanej kwoty, poprzez błędne przyjęcie, iż w sprawie jest brak podstaw do wymierzenia sumy pieniężnej w żądanej przez skarżącego wysokości, podczas gdy skarżący przedstawił szczegółowo negatywne konsekwencje, jakie wiązały się dla niego z przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organ;
3. naruszenie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 i art. 141 § 4 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na pominięciu podnoszonych przez skarżącego twierdzeń oraz nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia zdawkowo odnoszącego się do przyczyn wysokości przyznanej sumy pieniężnej, a uniemożliwiające odtworzenie procesu myślowego oraz podstaw wydanego w pkt 3 orzeczenia;
4. naruszenie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, iż koszty przejazdu strony do sądu celem zapoznania się z aktami nie stanowią niezbędnych kosztów postępowania, podczas gdy uprawnieniem strony jest dostęp i zapoznawanie się z aktami postępowania, które stanowi realizację prawa do sądu, a zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wyłącznie w odniesieniu do uiszczonego wpisu sądowego stanowi ograniczenie rzeczonego prawa.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Z kolei art. 149 § 1a p.p.s.a. zobowiązuje sąd do jednoczesnej oceny czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie zaś z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
W sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania sąd administracyjny kontroluje co do zasady tok i poprawność czynności organu, ich właściwe natężenie, koncentrację materiału dowodowego, prawidłowość i celowość z punktu widzenia rozstrzygnięcia.
Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., jako stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Ustawodawca nie określił stanu przewlekłości posługując się skonkretyzowaną jednostką czasu (np. co najmniej 6 miesięcy). Ustalenie znaczenia tego pojęcia wymaga więc sięgnięcia do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminu określonego w art. 78 ust. 2 RODO, a nie błędnie przyjętych przez sąd I instancji, terminów z art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Z orzecznictwa wynika, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w ustawowym terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Jest to sytuacja, gdy organowi można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej, niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego konkretnej sprawy. Konkludując, uznać należy, że pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy konkretna sprawa, ze względu na charakterystyczne dla niej okoliczności prawne i faktyczne, mogłaby być załatwiona w terminie krótszym.
Ustawodawca słusznie uznał, że przewlekłość prowadzenia postępowania przez organ winna być stopniowalna (zwykła albo kwalifikowana, czyli rażąca), zależnie od okoliczności konkretnej sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pojęcie "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art.149 § 1a p.p.s.a., jako postać kwalifikowana naruszenia prawa, powinno być interpretowane ściśle. Muszą tym samym wystąpić szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiej postaci naruszenia prawa. Samo pojęcie "rażące" oznacza, że chodzi tu o działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Tym samym rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do "normalnego" naruszenia prawa. Musi być to naruszenie prawa, które wyraźnie odróżnia się wśród innych naruszeń prawa, stanowiąc pewien przypadek wyjątkowy na ich tle. W przypadku bezczynności chodzi o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym takim jak drastyczne przekroczenie ustawowego terminu do załatwienia sprawy, oczywiście lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony, duże natężenie braku woli organu w załatwieniu wniosku, działanie organu wbrew określonym standardom, bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki. Każda z tych okoliczności samodzielnie świadczyć może o rażącym naruszeniu prawa. Przewlekłość o charakterze rażącego naruszenia prawa wyłącza pojawienie się okoliczności ekskulpujących (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14, publ. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że do okoliczności ekskulpujących organ nie zaliczają się jego organizacyjne problemy, takie jak obciążenie ilością spraw, czy braki kadrowe z tego względu, że nie mogą one rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (tak wyrok NSA z 17 lipca 2018 r., I OSK 2542/16; wyrok NSA z 21 kwietnia 2017 r., II OSK 521/16; wyrok NSA z 1 sierpnia 2017 r., II OSK 2614/16).
W wyniku rozpoznawania skargi na przewlekłość sąd bada, czy postępowanie organu prowadzone było w sposób nieprawidłowy z punktu widzenia wymogów efektywności. W związku z tym, że przewlekłe prowadzenie postępowania może zostać stwierdzone jedynie w przypadku, gdy organ mając kompetencje do wydania konkretnego aktu bądź podjęcia określonej czynności nie realizuje tych kompetencji w zgodzie z prawnymi standardami szybkości i efektywności postępowania określonymi w konkretnych przepisach prawa (wskazanych wyżej lub w przepisach szczególnych), to zarzut błędnego stwierdzenia przez sąd przewlekłego postępowania w sprawie musi obejmować łączne wskazanie tych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które stanowiły podstawę do orzekania przez sąd w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ oraz przepisów, które naruszył organ, a których prawidłowe zatasowanie uwalniałoby go z zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania.
Zarzut pierwszy i drugi, tj. zarzuty naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Przepisy te mają bowiem charakter ogólny oraz kompetencyjny i zasadniczo nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, tj. poza np. przypadkiem, gdy strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość wykładni tych przepisów przez sąd I instancji. W tej sprawie taka sytuacja nie występuje. Oznacza to, że autor skargi kasacyjnej, chcąc powołać się na zarzut naruszenia powyższych przepisów, w przypadku, gdy zarzuca wadliwość kontroli sądowadministracyjnej dokonanej w ramach kompetencji wyznaczonych normą wynikającą z tych przepisów, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać omawiane zarzuty z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jego zdaniem – sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy, błędnie oceniając działanie organu, a tym samym ustalając konsekwencje prawne jakie winno ono pociągnąć. Dodatkowo – jak wskazano to wyżej – prawidłowa konstrukcja zarzutu wymaga powiązania nie tylko przepisów postępowania sądowoadministracyjnego z przepisami postępowania administracyjnego, lecz także wplecenia w treść zarzutu okoliczności faktycznych wskazujących na ich naruszenie i uzasadniających zdaniem strony skarżącej kasacyjnie zasądzenie sumy pieniężnej w określonej wysokości.
Z przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. nie wynika brak możliwości orzekania sumy pieniężnej (lub grzywny) w przypadku zaistnienia przewlekłości lub bezczynności. Świadczenia te mogą być orzekane więc w przypadkach "zwykłej" jak i rażącej bezczynności lub przewlekłości. Podjęcie przez sąd pozytywnej decyzji o zasądzeniu sumy pieniężnej, jak również ustalenie kwoty sumy pieniężnej w granicach wynikających z przepisu art. 154 § 6 p.p.s.a. musi być zatem uzależnione od specyfiki danej sprawy, a zatem od naruszenia innych przepisów, zarówno procesowych, jak i materialnych, z których wywodzić należy charakter danej sprawy administracyjnej, jak i od skonkretyzowanych okoliczności faktycznych sprawy. Prowadzi to do wniosku, iż to rodzaj sprawy administracyjnej, czyli jej elementy faktyczne i prawne, jak i naruszone przez organ na etapie jej rozpoznawania przepisy procesowe będą wpływać na formułowanie ocen sądu co do zasądzenia sumy pieniężnej i limitować będą jednocześnie wysokość sumy pieniężnej lub grzywny. Oceny te i ustalenie wysokości świadczeń następować będą przez pryzmat naruszonych przepisów określających terminy załatwienia sprawy. Nie można wykluczyć konieczności uwzględniania również innych przepisów, takich jak np. regulujących zasadę zaufania jednostki do administracji. Postępowanie organu na gruncie danej sprawy może być wyjątkowo naganne lub karygodne, nawet jeśli samo przekroczenie terminu jej załatwienia nie będzie mogło być uznane za wyjątkowo drastyczne. Nie ulega zatem wątpliwości, że przepisy art. 149 § 2 i art. 154 § 6 p.p.s.a. są li tylko podstawami kompetencyjnymi, a ich zastosowanie przez sąd jest ostatnim etapem skomplikowanego procesu myślowego prowadzonego na gruncie przepisów materialnych i procesowych, w oparciu o które ustalany jest stan bezczynności lub przewlekłości postępowania oraz formułowane są oceny co do jednego z tych stanów występującego na gruncie konkretnej sprawy administracyjnej, której specyfikę i istotność z punktu widzenia strony ustalamy również przez pryzmat normy materialnej oraz norm procesowych formułujących ramy aksjologiczne procesu administracyjnego, który winien zakończyć się sprawnym wydaniem aktu administracyjnego. Zakwestionowanie wysokości przyznanej sumy pieniężnej/grzywny i decyzji sądu co do tego w jakich sytuacjach może być orzeczona ona w maksymalnej wysokości nie da się tym samym skutecznie przeprowadzić podnosząc jedynie zarzuty naruszenia przepisów art. 149 § 2 i art. 154 § 6 p.p.s.a. Wykazanie błędnego ustalenia wysokości sumy pieniężnej przez sąd I instancji winno nastąpić przez przywołanie przepisów regulujących postępowanie administracyjne oraz okoliczności faktycznych sprawy. Te dwa elementy mogą bowiem wskazywać, iż sąd wymierzył sumę pieniężną w niewłaściwej wysokości.
Zwrócić należy uwagę, że orzeczona suma pieniężna jest w wysokości, która odpowiada treści przepisów art. 149 § 2 i art. 154 § 6 p.p.s.a. Nie można zatem wyłącznie poprzez zarzut naruszenia tych przepisów kwestionować orzeczonej kwoty sumy pieniężnej, gdyż kwota orzeczona w tej sprawie jest zgodna z tymi przepisami. Tymczasem w przedmiotowej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają takiego powiązania. Oznacza to, iż kwestionowanie wysokości zasądzonej sumy pieniężnej musi być skonfigurowane dodatkowo z przepisem określającym ustawowy termin załatwienia sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również zasadności zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., za pomocą którego zakwestionowano pominięcie twierdzeń skarżącego przy ustalaniu wysokości sumy pieniężnej oraz niemożność odtworzenia procesu myślowego przez analizę uzasadnienia.
Zgodnie z treścią art. 149 § 2 p.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą wymierzenie organowi grzywny (jak również przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej) jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu. Podstawowe znaczenie ma zastosowanie grzywny, która pełni względem organu funkcje prewencyjno-represyjne. Sąd może także w ramach realizacji tej funkcji przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości, która rekompensuje, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty itd.) jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji.
Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi pisemnego uzasadnienia wyroku. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych warunków. Wyrok sądu I instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Nie może on również służyć także kwestionowaniu ustaleń faktycznych sprawy. Uzasadnienie jest bowiem sporządzane na piśmie już po wydaniu wyroku, a zatem później niż sąd na potrzeby wyrokowania podejmuje decyzję o przyjęciu określonego stanu faktycznego uzasadniającego daną treść wyroku.
Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego, sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika także jaki stan faktyczny ustalił i przyjął za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia sąd I instancji. Wskazał on wyraźnie, jakimi okolicznościami faktycznymi kierował się podejmując decyzję o wymierzeniu organowi grzywny i ustalając jej kwotę. Treść zaś zarzutu wskazuje, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z ustaleniami faktycznymi sądu, bowiem wskazuje on już w samym zarzucie na błędne jego zdaniem pominięcie przez sąd twierdzeń skarżącego. Z tych względów zarzut ten nie mógł zostać uznany za uzasadniony.
Zarzut czwarty jest nieuzasadniony. Zakres kosztów niezbędnych określa przepis art. 205 § 1 p.p.s.a. Nie każde stawiennictwo strony w sądzie powoduje powstanie kosztów podlegających rozliczeniu między stronami. Rację należy przyznać stanowisku, iż w toku postępowania poprzedzającego wydanie wyroku strona jest informowana o wszystkich czynnościach procesowych podejmowanych w sprawie oraz doręczane są jej wszystkie pisma procesowe drugiej strony. Nie ma zatem konieczności jej osobistego stawiennictwa celem zapoznania się z aktami. Jeśli zamierza ona z tego prawa procesowego skorzystać musi wówczas ponieść samodzielnie koszty przyjazdu do sądu. Takie rozwiązanie procesowe jest sprawiedliwe względem obu stron postępowania. Całość rozwiązań prawnych w tym zakresie nie narusza prawa do sądu, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Strona jest informowana bowiem o wszystkich czynnościach procesowych przez sąd z urzędu, ma zapewniony dostęp do akt sądowych, a jeśli mimo to zamierza skorzystać ze swego prawa procesowego, to winna to czynić na własny koszt. Z tych względów zarzut ten nie znajduje usprawiedliwienia.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.