III OSK 2936/24

III OSK 2936/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-04-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Korzeniowski
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący/
Tadeusz Kiełkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Sz 503/24 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2024-09-12
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 162 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka Akcyjna w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 września 2024 r. sygn. akt II SA/Sz 503/24 w sprawie ze skargi [...] Spółka Akcyjna w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 22 maja 2024 r. nr SKO.4171.3254.2023 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zezwalającej na usunięcie drzew oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej "WSA w Szczecinie", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 12 września 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 503/24, oddalił skargę [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w [...] (dalej "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie (dalej "SKO", "Kolegium" lub "organ odwoławczy") z dnia 22 maja 2024 r., nr SKO.4171.3254.2023, w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zezwalającej na usunięcie drzew.
Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Dyrektor Zarządu Dróg i Transportu w [...] (dalej "Dyrektor" lub "organ I instancji), po rozpoznaniu wniosku skarżącej, decyzją z dnia 11 stycznia 2022 r., znak TZ.5040.18.2021.MS: 1) zezwolił na usunięcie 2 szt. drzew gatunku świerk pospolity o obwodach pni 172 cm i 184 cm, pomierzonych na wysokości 130 cm, rosnących na terenie działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...], w terminie do 30 marca 2022 r.; 2) ustalił opłatę administracyjną za usunięcie drzew opisanych w punkcie 1 decyzji w wysokości 10.680,00 zł, zgodnie z art. 84 ust. 1, art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1098 ze zm., dalej "u.o.p.") i z wyliczeniem w specyfikacji stanowiącej integralną część wydanej decyzji; 3) wskazał, aby ustaloną opłatę administracyjną w wysokości 10.680,00 zł wpłacić na rachunek bankowy Zarządu Dróg i Transportu [...], stosownie do art. 84 ust. 2 u.o.p.; 4) poinformował, że jeżeli przyczyną usunięcia drzew jest realizacja inwestycji wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę, zezwolenie na usunięcie drzew może zostać wykonane pod warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę, które koliduje z drzewami, będącymi przedmiotem zezwolenia, zgodnie z art. 83d ust. 5 u.o.p.; 5) wskazał, aby wycinkę drzew przeprowadzić we własnym zakresie, z zachowaniem zasad bezpieczeństwa, teren po wycince uporządkować, a pozyskane drewno przeznaczyć na swoje potrzeby. W uzasadnieniu orzeczenia organ I instancji wskazał, że zebrał materiał dowodowy i w oparciu o ten materiał wydał decyzję, starając się pogodzić interes społeczny, słuszny interes strony i ochronę przyrody.
Pismem z dnia 12 maja 2022 r. organ I instancji zawiadomił skarżącą o terminie przeprowadzenia przeglądu przedmiotowej działki celem sprawdzenia wykonania wydanej decyzji. W dniu 27 maja 2022 r. Dyrektor dokonał oględzin w terenie i stwierdził, że drzewa będące przedmiotem decyzji wycięto. Dyrektor ustalił także, że nie zostało wydane żadne pozwolenie na budowę na terenie działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...], tym samym wezwał skarżącą do przedłożenia pozwolenia na budowę obiektu mieszkalnego. Pismem z dnia 11 września 2023 r. skarżąca poinformowała, że podjęła następujące czynności: otrzymała warunki na dostawę energii elektrycznej (przyłącza itp.), otrzymała warunki na dostawę oraz odbiór ścieków (przyłącza itp.), ma dwie koncepcje zabudowy wskazanej działki, które oczekują na realizację, tj.: budynek jednokondygnacyjny z poddaszem użytkowym (niższy, mniejszy) i budynek trzykondygnacyjny (wyższy, większy). Ponadto podała, że realizacja przesunęła się w czasie z powodu czynników całkowicie niezależnych, których nie dało się przewidzieć.
Decyzją z dnia 22 listopada 2023 r., znak TZ.5040.18.2021.MS, organ I instancji stwierdził wygaśnięcie w całości własnej decyzji z dnia 11 stycznia 2022 r., znak TZ.5040.18.2021.MS, zezwalającej na usunięcie dwóch sztuk drzew z terenu działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...], wydanej dla skarżącej, stosownie do art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu orzeczenia organ I instancji wskazał, że w art. 83d ust. 5 u.o.p. wyraźnie określono, że zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów może być wykonane pod warunkiem uzyskania pozwolenia na rozbiórkę lub pozwolenia na budowę. Skoro w świetle postanowień art. 83d ust. 5 u.o.p. przyznane w zezwoleniu na usunięcie drzew lub krzewów uprawnienia zostały powiązane z wydaniem decyzji stanowiącej podstawę wykonywania prac budowlanych, to w interesie społecznym leży wyeliminowanie jej z obrotu prawnego przez wygaszenie zezwolenia.
Na skutek odwołania skarżącej Kolegium, decyzją z dnia 22 maja 2024 r., nr SKO.4171.3254.2023, orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu podjętego orzeczenia SKO wskazało, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a., w związku z art. 83d ust. 1 pkt 2, art. 83d ust. 5 u.o.p., a także art. 1 ust. 1 i 2, art. 2, art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych. Organ odwoławczy wskazał, że zezwolenie na usunięcie drzew ma ograniczony czas obowiązywania, zdeterminowany określonym terminem usunięcia drzew. Jeśli więc zmieni się stan faktyczny sprawy (nastąpi upływ terminu usunięcia drzew, bądź wstrzymanie realizacji robót budowlanych związanych z planowaną przebudową dróg publicznych), wówczas organ ochrony przyrody powinien rozważyć, czy wydana wcześniej decyzja administracyjna nie stała się bezprzedmiotowa, a więc czy nie zachodzą podstawy do jej wygaszenia. Kolegium zwróciło jednocześnie uwagę, że właściwą podstawą prawną winien być przepis art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie jak organ I instancji przyjął 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Skoro, jak wskazał Dyrektor, z art. 83d ust. 5 u.o.p. wyraźnie wynika, że zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów może być wykonane pod warunkiem uzyskania pozwolenia na rozbiórkę lub pozwolenia na budowę, to należy przyjąć, iż możliwość skorzystania z uprawnień wynikających z zezwolenia została uzależniona od uzyskania innej decyzji, tj. w tym przypadku pozwolenia na budowę.
Kolegium wyjaśniło dalej, że decyzja z dnia 11 stycznia 2022 r. w sprawie zezwolenia na wycinkę drzew, na wniosek skarżącej, zawierała rozstrzygnięcia określone w 5 punktach, które sprawiały, że decyzja w całości miała charakter warunkowy. Otrzymanie administracyjnego pozwolenia na budowę jest zdarzeniem przyszłym i niepewnym, brak jego uzyskania uniemożliwia skorzystanie z zezwolenia na wycięcie, natomiast bezskuteczny upływ wskazanego na to terminu stanowi przesłankę do wygaśnięcia decyzji warunkowej, stosownie do art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a., również ze względu na bezpieczeństwo obrotu prawnego. Kolegium podkreśliło, że w sprawie nie ma zastosowania art. 7a k.p.a, gdyż decyzja z dnia 11 stycznia 2022 stała się bezprzedmiotowa, stąd decyzja zaskarżona nie nakłada nowych obowiązków na stronę, ani nie odbiera uprawnień. Organ II instancji wskazał także, że przedłożenie do Kolegium kopii wniosku o pozwolenie na budowę złożonego przez stronę w dniu 14 marca 2024 r. (dwa lata po wycięciu drzew) nie ma w sprawie znaczenia, ponieważ w dniu wycięcia drzew skarżąca nie dysponowała pozwoleniem na budowę ani też nie starała się o jego wydanie.
Pismem z dnia 1 lipca 2024 r. skargę na decyzję Kolegium do WSA w Szczecinie wniosła skarżąca, zarzucając jej naruszenie: 1) art 162 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Dyrektora z 11 stycznia 2022 r. może zostać wygaszona, w sytuacji gdy decyzja ta została wykonana w całości; 2) naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy mających istotne znaczenie w sprawie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania administracyjnego. SKO wniosło o oddalenie skargi.
W dniu 12 września 2024 r. WSA w Szczecinie wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji przytoczył relewantne przepisy i wskazał, że zgodnie z 83d ust. 5 u.o.p., jeżeli przyczyną usunięcia drzewa lub krzewu jest realizacja inwestycji wymagającej uzyskania pozwolenia na rozbiórkę lub pozwolenia na budowę, zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu może zostać wykonane pod warunkiem uzyskania pozwolenia na rozbiórkę lub pozwolenia na budowę, które kolidują z drzewami lub krzewami, będącymi przedmiotem zezwolenia. Zezwolenie na usunięcie drzew ma ograniczony czas obowiązywania, zdeterminowany określonym terminem usunięcia drzew. Jeśli więc zmieni się stan faktyczny sprawy, wówczas organ ochrony przyrody powinien rozważyć, czy wydana wcześniej decyzja administracyjna nie stała się bezprzedmiotowa, a więc czy nie zachodzą podstawy do jej wygaszenia – art. 162 k.p.a. Zastosowanie art. 162 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. stanowi – zdaniem Sądu I instancji – konsekwencję zmiany okoliczności towarzyszących jej wydaniu. Konstrukcja stwierdzenia wygaśnięcia decyzji pozwala przy tym na realizację wywodzonego z art. 7 obowiązku organu kontroli zgodności z prawem wykonywania decyzji. Orzekanie o wygaśnięciu decyzji jest obligatoryjne; o ile nic innego nie wynika z przepisów szczególnych, organ nie dysponuje tu prawem wyboru konsekwencji prawnych. W czasie, kiedy doszło do usunięcia drzew, skarżąca nie dysponowała stosownym pozwoleniem na budowę, a nawet postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę nie było w toku. W tej sytuacji organ I instancji prawidłowo uznał za zasadne wszczęcie postępowania i wydanie decyzji z dnia z dnia 22 listopada 2023 r. w sprawie wygaśnięcia w całości decyzji Dyrektora z dnia 11 stycznia 2022 r.
Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że decyzja o zezwoleniu na wycięcie drzew została wykonana pomimo niedopełnienia warunku; zaistniały tym samym okoliczności, o jakich mowa w art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się do wątpliwości co do rozumienia treści art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. i zastosowania art. 7a k.p.a., Sąd I instancji wskazał, że wątpliwości takich nie ma. Z dniem usunięcia drzew (22 marca 2022 r.) powstał stan prawny uniemożliwiający wykonanie warunku i tym samym zaistniała podstawa do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zezwalającej na usunięcie drzew. Kwestia ewentualnego zwrotu opłaty administracyjnej za usunięcie drzew pozostała poza zakresem niniejszego postępowania. Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, zamieszczenie w treści decyzji różnej grubości czcionki, co miałoby mieć wpływ na zrozumienie treści rozstrzygnięcia, nie ma w sprawie znaczenia, gdyż dla zrozumienia jasno wyartykułowanej treści decyzji wystarczy znajomość języka polskiego.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Szczecinie z dnia 12 września 2024 r., wniosła skarżąca (dalej również "skarżąca kasacyjnie"), zaskarżając go w całości. Skarżąca kasacyjnie, powołując się na art. 174 pkt 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy, przez naruszenie art. 134 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – przez brak ustosunkowania się do wszystkich argumentów podniesionych w skardze, czyli przez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi na decyzję SKO w Koszalinie z 22 maja 2024 r. (art. 188 p.p.s.a.) oraz o odpowiednie orzeczenie o kosztach postępowania za postępowanie przed WSA w Szczecinie. Skarżąca kasacyjnie wniosła też o zasądzenie na jej rzecz poniesionych niezbędnych kosztów postępowania – według spisu kosztów bądź według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanego zarzutu i wniosków. W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.
W skardze kasacyjnej został sformułowany jeden zarzut naruszenia przepisów postępowania. Przepisem, który – zdaniem skarżącej kasacyjnie – został naruszony przez Sąd I instancji, jest art. 134 § 1 p.p.s.a., stanowiący o tym, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. "Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez Sąd I instancji, a granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – pomimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane w skardze, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu (...). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd I Instancji oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 23 lipca 2024 r, III OSK 2045/22). Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Co więcej, Sąd I instancji przytoczył art. 134 p.p.s.a. i tym samym podkreślił, że baczył także na ewentualne inne uchybienia niż wskazane w skardze, jednak ich stwierdził. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w postępowaniu przed Sądem I instancji nie doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w żadnej z wchodzących w rachubę postaci.
Sformułowany przez skarżącą kasacyjnie zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. potencjalnie mógłby odnieść skutek wtedy, gdyby skarżąca kasacyjnie wykazała, że Sąd I instancji "z urzędu" nie dostrzegł naruszenia prawa przez organ. Rzecz jasna, konieczne byłoby przy tym sprecyzowanie, o jakie naruszenie prawa chodzi – z podaniem konkretnych przepisów administracyjnego prawa materialnego lub procesowego. Tymczasem skarżąca kasacyjnie wskazuje, że naruszenie odnośnego przepisu nastąpiło "poprzez brak ustosunkowania się do wszystkich argumentów podniesionych w skardze, czyli poprzez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy".
Sformułowaniem o "braku wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy" skarżąca kasacyjnie zdaje się kwestionować podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, jednak zarazem nie przytacza żadnych przepisów mogących stanowić w postępowaniu kasacyjnym wzorzec kontroli tejże podstawy. Z kolei sformułowanie o "braku ustosunkowania się do wszystkich argumentów podniesionych w skardze" tudzież wskazywany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak odpowiedzi Sądu I instancji na nurtujące skarżącą kasacyjnie pytania prawne dotyczące możliwości stwierdzenia wygaśnięcia decyzji "całkowicie wykonanej" – zdają się naprowadzać na potencjalną wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jednak i w tym przypadku skarżąca kasacyjnie nie podaje miarodajnego wzorca kontroli, a w szczególności nie powołuje art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tego względu jedynie na marginesie należy dodać, że nawet "brak odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze sam w sobie nie stanowi uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, albowiem jest, czy też może nim być – to jest uchybieniem stanowiącym uzasadnioną podstawę uchylenia wyroku – pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz – co istotne – wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, a mianowicie, że należycie je oceniając oraz prawidłowo identyfikując z ich punktu widzenia istotę spornego w sprawie zagadnienia, sąd ten mógłby jednak inaczej orzec w sprawie" (wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2025 r., II GSK 1073/22). Notabene, Sąd I instancji w istocie zajął stanowisko – pozytywne – co do możliwości stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zezwalającej na wycinkę drzew, mimo że do tej wycinki de facto już doszło (ewentualne zakwestionowanie tego stanowiska Sądu I instancji wymagałoby sfomułowania adekwatnego zarzutu naruszenia prawa materialnego w ramach podstawy kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ściśle biorąc, w okolicznościach niniejszej sprawy określenie "wykonanie decyzji", którym posługuje się skarżąca kasacyjnie, stanowi swego rodzaju skrót myślowy i nie oddaje istoty rzeczy, bowiem wobec nieziszczenia się warunku decyzja nie uzyskała przymiotu wykonalności. Wycinka drzew tak naprawdę nie była zatem wykonaniem decyzji.
Zarzut skargi kasacyjnej okazał się niezasadny. Powołany w nim przepis postępowania (art. 134 § 1 p.p.s.a.) – nie został naruszony. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.