III OSK 2927/21

III OSK 2927/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz
Symbol z opisem
6266 Jednostki pomocnicze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III SA/Gl 976/19 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2020-01-16
Skarżony organ
Rada Miasta~Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 506
art. 91 ust. 1 i 4, art. 18 ust. 1, art. 18a, art. 36 ust. 2
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 stycznia 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 976/19 w sprawie ze skargi Z. S., S. P. i J. H. na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia 21 sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie protestu w sprawie wyboru sołtysa 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy W. solidarnie na rzecz Z. S., S. P. i J. H. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 976/19, po rozpoznaniu skargi Z. S., S. P. i J. H. na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia 21 sierpnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie protestu w sprawie wyboru sołtysa – stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji pismem z 22 maja 2019 r. Z. S. skierował do Rady Miejskiej w W. protest wyborczy w związku z wyborem, w dniu 19 maja 2019 r. w Sołectwie P., Sołtysa i Rady Sołeckiej. Protest skierował jako Przewodniczący sprawozdawczo-wyborczego Zebrania Wiejskiego, w trakcie którego dokonano powyższych wyborów, ale z upoważnienia mieszkańców, których listę załączył do pisma. W proteście podkreślił, że nie dotyczy on wyniku wyborów, lecz sposobu ich przeprowadzenia, które miały wpływ na ten wynik. Wskazał na naruszenie § 20 i 21 Statutu Sołectwa P. stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały Rady Miejskiej w W. nr [...] z dnia 25 czerwca 2008 r. – dalej: "Statut Sołectwa".
W dniu 21 sierpnia 2019 r. Rada Miejska w W., działając na podstawie art. 18 ust. 1 , art. 18a i art. 36 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 506, ze zm.) – dalej: "u.s.g.", podjęła wskazaną wyżej uchwałę Nr [...], mocą której nie uwzględniła wniesionego protestu.
W uzasadnieniu uchwały Rada wskazała, że okoliczności podniesione w proteście były wyjaśniane przez Komisję Rewizyjną i omówione na jej posiedzeniu w dniu 19 czerwca 2019 r. z udziałem Przewodniczącego Rady, Sekretarza Gminy, wnoszącego protest oraz mieszkańca sołectwa. Z poczynionych ustaleń wynikało, że ogłoszenie Burmistrza zwołujące sprawozdawczo-wyborcze Zebranie Wiejskie zostało opublikowane w dniu 2 maja 2019 r. Z uwagi na brak regulacji kampanii wyborczej w Statucie Sołectwa, można przywołać zasady obowiązujące w wyborach powszechnych, w których kampania rozpoczyna się z dniem ich ogłoszenia. Przed dniem 2 maja kampania nie była prowadzona. Miała ona miejsce kilka dni przed wyborami (roznoszono ulotki). Pomimo przepisu w § 21 ust. 3 Statutu, że: "W pierwszej kolejności przeprowadza się wybory Sołtysa, a następnie wybór Rady Sołeckiej", w ogłoszeniu i przyjętym porządku Zebrania wskazano, że: "Wydawanie kart do głosowania i przeprowadzenie głosowania na Sołtysa oraz na członków Rady Sołeckiej Sołectwa P. w godz. 11.00 do 14.00" (pkt 13 porządku Zebrania). Powyższe wynikało z dostosowania do potrzeb Sołectwa, które liczy [...] mieszkańców, przy uwzględnieniu trudności występujących w poprzednich wyborach oraz treści interpelacji radnych - mieszkańców P. z dnia 23 stycznia 2019 r. Porządek był konsultowany z ustępującym Sołtysem, opublikowany na stronie internetowej Gminy i tablicy ogłoszeń w Sołectwie oraz przyjęty jednogłośnie w głosowaniu jawnym na Zebraniu. Komisja stwierdziła, że chociaż porządek zebrania nie koresponduje ze wskazanym przepisem Statutu, to nie miało to wpływu na wynik wyborów. Również bez znaczenia w tej kwestii była różna liczba osób uczestniczących w Zebraniu oraz głosowaniu/wyborach. Listę obecności na Zebraniu podpisało 106 osób, a w głosowaniu wzięło udział 628 osób, gdyż zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g., to nie zebranie wybiera sołtysa ale mieszkańcy i tak też było. Komisja wydała tyle kart do głosowania po sprawdzeniu tożsamości odbiorcy i potwierdzeniu ich odbioru na liście uprawnionych do głosowania. Komisja podkreśliła także, że § 6 pkt 1 Statutu Sołectwa wymaga zmiany. Nadto Komisja Rewizyjna wyjaśniła, że to Burmistrz skierował do pomocy Komisji Skrutacyjnej 3 pracowników Urzędu. Ich zadaniem była obsługa techniczna Spisu Wyborców ([...] osób uprawnionych do głosowania na dzień 19 maja 2019 r.). Nie zajmowali się kartami do głosowania i żadne zastrzeżenia nie zostały zgłoszone ani odnotowane w Protokole Zebrania. Po czasie nie można też stwierdzić, czy miało to wpływ na wynik wyborów. Nie zgodziła się również z zarzutem braku warunków do tajnego głosowania, gdyż były one tożsame z warunkami dla wyborów powszechnych (przeźroczysta urna, stoliki z przegrodami do głosowania).
Skarżący złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na opisaną wyżej uchwałę, zarzucając naruszenie postanowień art. 36 ust. 2 u.s.g. oraz § 22 ust. 1 Statutu Sołectwa.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne.
W ocenie Sądu meriti nie jest sporne, że przedmiotowa uchwała narusza interes prawny skarżących skoro uznaje zgłoszony przez jednego z nich protest wyborczy za niezasadny i ogranicza prawa wyborcze każdego mieszkańca Sołectwa. Przedmiotowa uchwała została także podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, bowiem sprawy wyborów do organów jednostek podziału pomocniczego gminy mieszczą się w obszarze wykonywania zadań publicznych o jakich mowa w art. 5 u.s.g. i wskazanym art. 3 P.p.s.a. Nadto celem tworzenia jednostek pomocniczych gminy jest ich włączenie w proces zarządzania gminą, wykonywania określonych zadań powierzonych w drodze statutu (w szczególności zadań o charakterze własnym), będących realizacją zasady pomocniczości w samorządzie gminnym. Zatem temat wyborów na stanowisko sołtysa, czyli funkcje organu wykonawczego jednostki podziału pomocniczego gminy, należy do określonego w art. 101 ust. 1 u.s.g. obszaru administracji publicznej, a co za tym idzie należy także do kognicji sądu administracyjnego.
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, Rada Miejska nie dopuściła się naruszenia prawa rozpatrując wniesiony przez skarżącego protest wyborczy, pomimo że związana z tym procedura nie została szczegółowo unormowana w Statucie Sołectwa, który stanowi akt prawa miejscowego, a jego podstawą jest art. 40 ust. 2 pkt. 1 u.s.g.
Rozpoznając wniesioną skargę Sąd pierwszej instancji uznał, że kontrola prawidłowości przebiegu i wyników wyborów do organów sołectwa mieści się w zakresie kompetencji rady gminy, która może wynikać ze statutu danej jednostki pomocniczej, który w ramach wyznaczonych treścią art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g., może obejmować postanowienia przyznające obywatelom prawo do złożenia stosownego środka zaskarżenia skierowanego do tego organu. Nawet jednak w sytuacji, gdyby statut sołectwa (jak w niniejszej sprawie) nie przewidywał trybu kwestionowania wyników bądź sposobu przeprowadzenia wyborów do jego organów, to możliwość zweryfikowania ich prawidłowości przez radę gminy należy wywodzić z treści ogólnej normy kompetencyjnej sformułowanej w art. 18a ust. 1 u.s.g. Rada gminy posiada uprawnienia do kontrolowania procedur wyborczych organów jednostek pomocniczych i w ramach tej kontroli ma prawo rozstrzygać protesty wyborcze oraz stwierdzać nieważność wadliwie (niezgodnie z prawem) przeprowadzonych wyborów. Najdalej idący wynik kontroli sprawowanej przez radę gminy w stosunku do organów jednostek pomocniczych może być zastosowany jedynie w przypadku gdy protestujący wskaże na niezbite dowody potwierdzające fakt naruszenia przepisów normujących tryb powoływania organów jednostek podziału pomocniczego. Dlatego też Rada nie powinna unieważnić przeprowadzonych wyborów bez dokładnego wyjaśnienia, że zostały złamane jasno wyrażone przepisy prawa powszechnie obowiązującego określające przesłanki ważności wyborów.
Sąd meriti wskazał również, że rozpoznanie przez Radę zgłoszonego protestu nie narusza prawa, ale sposób jego rozpoznania, polegający na uznaniu go za niezasadny, doprowadził do istotnego naruszenia przepisów ustawy oraz Statutu Sołectwa. Tryb wyborów sołtysa i rady sołeckiej określony został w art. 36 ust. 2 u.s.g. Zgodnie z jego treścią sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Jeżeli chodzi o sprzeczność postanowień § 6 pkt 1 Statutu Sołectwa z art. 36 ust. 2 u.s.g. to jest ona, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, oczywista. Przepis ten stanowi, że "Do kompetencji zebrania wiejskiego należy wybór i odwołanie sołtysa, rady sołeckiej". W sytuacji, gdy prawo to przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania. Jednakże zarzut ten, chociaż zasadny, okazał się zdaniem Sądu meriti, nieskuteczny, bowiem wskazane naruszenie nie miało wpływu na ważność ani wynik wyborów. Burmistrz w ogłoszeniu przedstawił porządek Zebrania Wiejskiego w trakcie którego miały być przeprowadzone wybory Sołtysa i członków Rady Sołeckiej, ale miały to być wybory mieszkańców Sołectwa (uprawnionych do głosowania i wpisanych na listy osób uprawnionych do głosowania). Zatem wybór Sołtysa i Rady został dokonany zgodnie z ustawą, ale sprzecznie ze Statutem na co wskazują skarżący. Gdyby jednak do tego doszło i Zebranie Wiejskie wybrałoby organy Sołectwa byłby to wybór nieważny, gdyż regulacja § 6 pkt 1 Statutu jest sprzeczna z ustawą, która jest aktem wyższej rangi i statut nie może regulować kwestii nią uregulowanych i to jeszcze odmiennie. Tym samym Statut musi zostać w tym punkcie zmieniony, a wybór dokonany niezgodnie z jego regulacją byłby ważny. Na przeszkodzie takiemu stwierdzeniu stoi jednak regulacja § 21 pkt 3 Statutu, która stanowi, że: "W pierwszej kolejności wybory Sołtysa, a następnie wybór Rady Sołeckiej.". W kontrolowanej sprawie wybory były prowadzone łącznie, w tym samym czasie. Powyższe potwierdza treść ogłoszenia oraz Protokół Zebrania i protokoły Komisji Skrutacyjnej. Nie neguje tego również Rada Miejska w uzasadnieniu uchwały oddalającej protest.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że Komisja Skrutacyjna liczyła 3 członków, a w wyborach uczestniczyło co najmniej 6 osób wskazanych przez Gminę, w tym Sekretarz Gminy. Potwierdza powyższe treść protokołów, podpisanych wyłącznie przez wybranych członków oraz ustalenia Komisji Rewizyjnej, czy wyjaśnienia Burmistrza a także zdjęcie przedstawione przez Radę na rozprawie. W aktach sprawy brak możliwości ustalenia tożsamości pozostałych osób uczestniczących w wyborach i wspomagających Komisje, poza Sekretarzem A. K., który został wymieniony w pkt. 8 Protokołu z Zebrania. Nie podniesiono jednak zarzutu, aby byli to mieszkańcy Sołectwa, czy podlegali wyłączeniu z innej przyczyny. Działanie takie podważa jednak prawidłowość działania Komisji. Osoby takie powinny zostać odnotowane w protokole Zebrania, jak i Komisji. Sąd meriti wskazał również, że z Protokołu Zebrania nie wynika, kto zgłaszał kandydatów i czy był to mieszkaniec Sołectwa, czego wymaga statut. Na rozprawie wybrany Sołtys oświadczył, że jego kandydaturę zgłosił M. D., następnie wybrany do Rady a drugiego kandydata Burmistrz, przy czym Sąd nie był w stanie dokonać oceny prawidłowości tego zgłoszenia w zgodzie z § 21 pkt 1 Statutu Sołectwa, gdyż jak wskazano wyżej, nie zostało odnotowane do Protokołu Zebrania nawet, kto dokonał zgłoszenia. Nie badała tego także Komisja Rewizyjna, ani nie odniósł się do tej okoliczności Burmistrz. Z protokołu wynika, że sami kandydaci dokonali prezentacji swojej osoby (pkt 7). W trakcie zebrania w godz. 11-14.00 komisja wydawała karty do głosowania i przeprowadzała głosowanie łącznie na Sołtysa i członków Rady Sołeckiej. Nie odnotowano kiedy komisja zakończyła pracę i ogłosiła wyniki wyborów ani kiedy zebranie zostało zakończone/ protokół nie został też podpisany przez protokolanta. Czas zakończenia prac komisji Skrutacyjnej nie został tez wskazany w sporządzonych przez nią protokołach z przeprowadzonych głosowań, które sporządzono odrębnie dla wyboru Sołtysa i Rady. Z akt sprawy nie wynika, czy Burmistrz i Sekretarz Gminy są mieszkańcami Sołectwa P. i czy mogli zgłaszać kandydata na Sołtysa. Nadto nowo wybrany Sołtys jest radnym i brał udział w glosowaniu nad zaskarżoną uchwałą, które było jawne.
W ocenie Sądu pierwszej instancji Rada Miejska w W. podejmując zaskarżoną uchwałę naruszyła prawa w sposób uzasadniający stwierdzenie jej nieważności. Wadliwe stanowisko Komisji i Rady ostatecznie zaważyło o nieprawidłowym nieuznaniu protestu za słusznie zgłoszony. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.".
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina W. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie:
1. przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
a) art. 133 § 1 P.p.s.a. - poprzez oparcie przez WSA w Gliwicach wyroku na dowodach i faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy i ustalenie że, cyt.:
- "Pismem z dnia 22 maja 2019 r. Z. S. skierował do Rady Miejskiej w W. protest wybroczy w związku z wyborem 19 maja 2019 roku Sołtysa i Rady Sołeckiej. Z. S. skierował protest jako Przewodniczący Sprawozdawczo - Wyborczego Zebrania Wiejskiego, w trakcie którego dokonano powyższych wyborów, ale z upoważnienia mieszkańców, których listę załączył do pisma" - podczas gdy w rzeczywistości Z. S. do pisma z dnia 22 maja 2019 roku nie załączył listy mieszkańców, z których upoważnienia miał wnieść protest, a nadto braku tego nie uzupełnił do dnia wydania przez Radę Miejską w W. w dniu 21 sierpnia 2019 roku Uchwały nr [...] w sprawie rozpatrzenia protestu wyborczego dotyczącego wyboru w dniu 19 maja 2019 Sołtysa oraz członków Rady Sołeckiej Sołectwa P.;
- "Sekretarz Gminy W. zgłaszał kandydata na Sołtysa" - podczas gdy w rzeczywistości Sekretarz Gminy W. A. K. nie zgłosił żadnego kandydata na Sołtysa;
b) art. 133 § 1 P.p.s.a. - poprzez pominięcie przez WSA w Gliwicach istotnej części akt sprawy i przyjęcie, że, cyt.:
- "z akt sprawy nie wynika, czy Burmistrz jest mieszkańcem Sołectwa P. i czy mógł zgłaszać kandydata na Sołtysa", tj. S. P., podczas gdy z listy obecności na sprawozdawczo - wyborczym Zebraniu Wiejskim Sołectwa P. w dniu 19 maja 2019 r. wynika wprost, że w Zebraniu tym uczestniczył M. T. zamieszkały przy ulicy [...] w P. (poz. nr 11 na Liście), tj. Burmistrz W.
Wskazać w tym miejscu należy, że na tej samej Liście obecności, powyżej podpisu M. T., w poz. 10 widnieje podpis M. D. zamieszkałego przy ulicy [...] w P., który zgłosił drugiego z kandydatów na Sołtysa, A. N.,
- "nie odnotowano, kiedy Komisja Skrutacyjna zakończyła pracę i kiedy ogłosiła wyniki wyborów" - podczas gdy z treści Protokołu Komisji Skrutacyjnej z dnia 19 maja 2020 r. oraz z Protokołu Sprawozdawczo - Wyborczego Zebrania Wiejskiego Sołectwa P. z tego samego dnia, wynika jednoznacznie, że wybory odbyły się od godz. 11.00 do godz. 14.00.
Nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, a co wynika wprost z pkt 15 Protokołu sprawozdawczo - wyborczego Zebrania Wiejskiego Sołectwa P. z dnia 19 maja 2019 r., że: "Po skończonym głosowaniu Komisja ogłosiła wyniki wyborów na Sołtysa Sołectwa P. oraz do Rady Sołeckiej". Ogłoszenie wyników wyborów, odbyło się więc po godz. 14-ej (po przeprowadzonym głosowaniu), a przed ostatnim, 16 pkt sprawozdawczo - wyborczego Zebrania Wiejskiego Sołectwa P., tj. przed przyjęciem Uchwał. W tych realiach, niezamieszczenie w/w Protokołach godziny ogłoszenia wyników wyborów na Sołtysa oraz do Rady Sołeckiej, a także godziny zakończenia sprawozdawczo - wyborczego Zebrania Wiejskiego Sołectwa P. w dniu 19 maja 2019 r. (brakiem tym należałoby obarczyć Z. S., Przewodniczącego w/w Zebrania) nie może stanowić, wbrew odmiennemu stanowisku WSA w Gliwicach, przesłanki do stwierdzenia nieważności wyborów na Sołtysa oraz członków Rady Sołeckiej w dniu 19 maja 2019 roku (żaden przepis prawa nie stanowi o konieczności odnotowania w protokołach godziny ogłoszenia wyników przez Komisję Skrutacyjną).
- a nadto, pominięcie przez WSA w Gliwicach wydruku z wiadomości z FB, wysłanej w dniu 13 maja 2019 r. przez S. P. (jednego ze skarżących) do niektórych mieszkańców P., o treści: "Uprzejmie proszę o udział w głosowaniu i poparcie mojej Kandydatury na Sołtysa P. w dniu 19 maja 2019 r. Najlepiej głosować po zebraniu, między godziną 12.30, a 14.00. Proszę zabrać ze sobą dowód". Wiadomość ta została wysłana przez S. P. po ogłoszeniu w dniu 2 maja 2019 r. przez Burmistrza W. terminu (19 maja 2019 r., godz. 8.00) jak i porządku sprawozdawczo - wyborczego Zebrania Wiejskiego Sołectwa P., a który to porządek, jak wynika z treści wyżej przywołanej wiadomości, nie był kwestionowany przez S. P. (ówczesnego Sołtysa Sołectwa P.) zarówno przed jak i w toku trwania w/w Zebrania, co wynika także z pkt 4 i 7 Protokołu sprawozdawczo - wyborczego Zebrania Wiejskiego Sołectwa P. z dnia 19 maja 2019 r.;
c) art. 141 § 4 P.p.s.a. wskutek sporządzenia przez WSA w Gliwicach wadliwego, bo wewnętrznie niespójnego, uzasadnienia wyroku. WSA w Gliwicach najpierw bowiem stwierdza, że: "wybór Sołtysa i Rady Sołeckiej został dokonany zgodnie z ustawą, ale sprzecznie ze Statutem", po czym dodaje: "Gdyby jednak do tego doszło i Zebranie Wiejskie wybrałoby organy Sołectwa to byłby to wybór nieważny, gdyż regulacja § 6 pkt 1 Statutu Sołectwa jest sprzeczna z ustawą, która jest aktem wyższej rangi i Statut nie może regulować kwestii nią uregulowanych i to jeszcze odmiennie. Tym samym Statut Sołectwa musi zostać w tym punkcie zmieniony, a wybór dokonany niezgodnie z jego regulacją nie narusza ustawy i byłby ważny. Na przeszkodzie takiemu stwierdzeniu stoi jednak regulacja § 21 pkt 3 Statutu, który stanowi, że: "W pierwszej kolejności przeprowadza się wybory Sołtysa, a następnie wybór Rady Sołeckiej". Podnieść w tym miejscu należy, że dokonując przytoczonych wyżej rozważań i stwierdzeń (wewnętrznie niespójnych), WSA w Gliwicach zdaje się nie dostrzegać, że przepis §21 ust. 3 Statutu Sołectwa P. stanowiący, że pierwszej kolejności przeprowadza się wybory Sołtysa, a następnie wybór Rady Sołeckiej, może mieć zastosowanie wówczas, gdy wybór Sołtysa i Rady Sołeckiej następuje na Zebraniu Wiejskim Sołectwa P.
Przepis § 21 ust. 3 Statutu Sołectwa pozostaje bowiem w ścisłym związku z normą § 6 pkt 1 Statutu Sołectwa. Przepis § 6 pkt 1 Statutu Sołectwa, na co wskazuje również WSA w Gliwicach, jest niezgodny z przepisami u.s.g. Tym samym, skoro postanowienia § 6 pkt 1 Statutu Sołectwa P. (jako sprzeczne z u.s.g.) nie powinny być stosowane, to wydaje się być rzeczą oczywistą, że nie mogą być stosowane także postanowienia § 21 ust. 3 Statutu Sołectwa, które mają, charakter dopełniający regulację zawartą w § 6 pkt 1 Statutu Sołectwa (wybór Sołtysa i Rady Sołeckiej na Zebraniu Wiejskim). Tak więc, skoro w wyborach (bezpośrednich, w tajnym głosowaniu) na Sołtysa i członków Rady Sołeckiej Sołectwa P. w dniu 19 maja 2019 roku, pomiędzy godz. 11.00 a godz. 14.00 mógł wziąć udział każdy zainteresowany, uprawniony do głosowania mieszkaniec Sołectwa P., to tym samym spełnione zostały ustawowe wymogi określone w art. 36 ust. 2 u.s.g., a ponadto postanowienia § 6 pkt 1 oraz § 21 ust. 3 Statutu Sołectwa P. nie mogły mieć zastosowania, gdyż wybory nie miały miejsca na Zebraniu Wiejskim.
d) art. 141 § 4 P.p.s.a. wskutek nie odniesienia się przez WSA w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/GI 976/19 do wszystkich istotnych twierdzeń i zarzutów, podniesionych przez Radę Miejską W. w odpowiedzi na skargę z dnia 30 października 2019 oraz w toku rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach. WSA w Gliwicach zdaje się nie dostrzegać również, że w dniu 19 maja 2019 r. miały miejsca dwa odrębne akty wyborcze:
- wybór Sołtysa Sołectwa P.,
- wybór członków Rady Sołeckiej Sołectwa P.
W uzasadnieniu wyroku z dnia 16 stycznia 2020 roku, sygn. akt III SA/GI 976/10, WSA w Gliwicach, nie podjął próby ustosunkowania się do stanowiska Rady Miejskiej w W., że przeprowadzenie w tym samym czasie, co głosowanie na Sołtysa, głosowania na członków Rady Sołeckiej, nie mogło mieć i nie miało jakiegokolwiek wpływu na wyniki głosowania na Sołtysa Sołectwa P. Prawidłowość wyboru w dniu 19 maja 2019 r. A. N. na Sołtysa Sołectwa P. (spośród 2 zgłoszonych kandydatów) wydaje się być, w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy oraz przy założeniu w pełni obiektywnej oceny niepodważalna.
WSA w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/GI 976/19 stwierdza również, że: "Sąd nie neguje, że kandydować do Rady Sołeckiej mogli również kandydaci na Sołtysa, ale wówczas należało o takiej możliwości przypomnieć ze względu na łączne głosowanie".
Ustosunkowując się do powyższego stanowiska WSA w Gliwicach, należy wskazać, że Statut Sołectwa nie zakazuje kandydowania zarówno na Sołtysa jak i do Rady Sołeckiej Sołectwa P., ani też nie zawiera regulacji, który o tym rozwiązaniu nakazuje "przypominać" i to pod rygorem nieważności przeprowadzonych wyborów.
Ponadto, uchodzi uwadze WSA w Gliwicach, że w dniu 19 maja 2019 r. zgłoszono 2 kandydatów na Sołtysa (S. P., A. N.) i 13 kandydatów (w tym Z. S.) do Rady Sołeckiej Sołectwa P. Zgłoszenie kandydatów nastąpiło zgodnie z postanowieniami § 20 ust. 2 pkt 1 oraz § 21 ust. 1 i 2 Statutu Sołectwa P. Ponadto, postanowienia Statutu Sołectwa P. nie zakazują, (co zdaje się bezzasadnie kwestionować WSA w Gliwicach), aby kandydaturę na Sołtysa złożył sam zainteresowany, jak również, aby sam kandydat dokonał prezentacji swojej osoby. Żadnych innych kandydatów (w tym trzeciego ze skarżących J. H.) nie zgłoszono.
Nie miała miejsce także sytuacja, aby czyjaś zgłoszona kandydatura (na Sołtysa, do Rady Sołeckiej) nie została ujęta na liście kandydatów na Sołtysa, czy też na liście kandydatów do Rady Sołeckiej, a które to listy sporządziła w dniu 19 maja 2019 r. Komisja Skrutacyjna.
Tak więc, także wybór członków Rady Sołeckiej Sołectwa P. został dokonany w dniu 19 maja 2019 roku w sposób prawidłowy, zgodny z u.s.g.
2) naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), tj. "art. 94 Konstytucji RP, art. 18a ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt u.s.g." oraz "art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g." wskutek niewłaściwego zastosowania.
Podczas wyborów Sołtysa i członków Rady Sołeckiej Sołectwa P., przeprowadzonych w dniu 19 maja 2019 r. postanowienia § 6 pkt 1 oraz § 21 ust. 3 Statutu Sołectwa P. nie mogły mieć zastosowania, gdyż jak to podkreślono wyżej, wybory te nie miały miejsca na Zebraniu Wiejskim. Byłoby to bowiem sprzeczne z u.s.g.
W tym stanie rzeczy, skoro nie zostały naruszone przepisy prawa miejscowego (Statutu Sołectwa P. - w części w której postanowienia tego Statutu nie są sprzeczne z u.s.g.) to podnieść należy, że nieuprawnione jest stanowisko WSA w Gliwicach, że Rada Miejska w W.: "uznając za bezzasadny zgłoszony przez skarżącego protest dopuściła się zatem istotnego naruszenia art. 94 Konstytucji RP, art. 18a ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt u.s.g." co uzasadnia na podstawie art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w W. z dnia 21 sierpnia 2019 roku, Nr [...] w przedmiocie wyboru Sołtysa WSA w Gliwicach niewłaściwie zastosował wskazane w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 stycznia 2020 roku, sygn. akt III SA/GI 976/19, przepisy prawa materialnego, tj. "art. 94 Konstytucji, art. 18a ust. 1 i art. 40 ust. 2 u.s.g." oraz "art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g." w wyniku czego doszło do ich naruszenia.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o:
1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach;
2) oddalenie w całości skargi Z. S., S. P. i J. H. na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia 21 sierpnia 2019 roku, nr [...];
ewentualnie:
3) uchylenie na podstawie art. 185 P.p.s.a. w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.
Nadto na podstawie art. 176 ust. 2 P.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty dodatkowo umotywowano.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. S., S. P. i J. H. wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.s.g. w gminie mogą być tworzone jednostki pomocnicze sołectwa oraz dzielnice miejskie i osiedla. Sołectwo tworzy rada gminy w drodze uchwały po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy (art. 5 ust. 2 u.s.g.), natomiast zasady tworzenia tych jednostek określa się w statucie gminy (art. 5 ust. 3 u.s.g.). Przepis art. 36 ust. 1 u.s.g. wskazuje organy uchwałodawcze w sołectwie - zebranie wiejskie oraz organy wykonawcze - sołtys, rada sołecka. Z kolei przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. przewiduje wybór sołtysa oraz członków rady sołeckiej w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Organizację i zakres działania sołectwa określa właściwa rada gminy odrębnym statutem (art. 35 u.s.g.), który normuje między innymi zasady i tryb wyborów jednostek pomocniczych (art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g.). Statut jest aktem prawa miejscowego, o czym przesądza art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. stanowiący, że na podstawie tej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju jednostek pomocniczych gminy. Prawo takie zgodnie z art. 87 Konstytucji, jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który je ustanowił. Organizację i zakres działania Sołectwa P. reguluje statut stanowiący załącznik nr 1 do uchwały Rady Miejskiej w W. nr [...] z dnia 25 czerwca 2008 r.
Przepis art. 18a ust. 1 u.s.g. przyznaje uprawnienia kontrolne nad działalnością jednostki pomocniczej radzie gminy. Uprawnienia kontrolne i nadzorcze rady gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej wynikają także z art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. Podkreślić należy, że prawo kontrolowania przez radę gminy przebiegu i wyników wyborów do organów jednostek pomocniczych, na podstawie ogólnej normy kompetencyjnej wynikającej z art. 18a i art. 35 u.s.g., nie było dotychczas kwestionowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. np. wyroki NSA: z dnia z 5 lutego 2013 r., sygn. akt: II OSK 3029/12, LEX nr 1346612; z dnia 13 lipca 2023 r., sygn. III OSK 1786/22, LEX nr 3595126). Rada gminy posiada uprawnienia do kontrolowania procedur wyborczych organów jednostek pomocniczych i w ramach tej kontroli ma prawo rozstrzygać protesty wyborcze oraz stwierdzać nieważność wadliwie (niezgodnie z prawem), przeprowadzonych wyborów. Jednak najdalej idący wynik kontroli, może być przez radę gminy zastosowany jedynie w przypadku, gdy przedstawione, w ramach protestu wyborczego, dowody wskażą niezbicie na fakt naruszenia przepisów ustaw (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 września 2008 r., sygn. III SA/Wr 393/08, LEX nr 518520).
Rada gminy nie może unieważnić wyborów w jednostce pomocniczej bez udowodnienia, że zostały złamane przepisy prawa powszechnie obowiązującego określającego przesłanki ważności wyborów, bowiem to prowadziłoby do naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i zasady praworządności (art. 7 Konstytucji), a także do naruszenia art. 35 ust. 2 u.s.g., w tej części, w jakim wybór sołtysa powierza mieszkańcom gminy. W wyroku z dnia 25 września 2008 r., sygn. II OSK 945/08 (LEX nr 511468) NSA stwierdził, że: "Gdy, zgodnie ze statutem sołectwa, protesty wyborcze dotyczące wyborów sołtysa składane są do burmistrza miasta i gminy, a o protestach rozstrzyga rada miejska, która stwierdza też ważność wyborów, to uchwała rady gminy może być podjęta dopiero po przeprowadzeniu właściwych czynności wyjaśniających i winna posiadać uzasadnienie.".
W świetle powyższych rozważań, analiza zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że organizacja i tryb wyborów Sołtysa w Sołectwie P., uchybiały normom i standardom dotyczącym zasad i trybu przeprowadzania wyborów organów w demokratycznym państwie prawa.
Nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Z dyspozycji tego przepisu wynika, adresowany do sądu administracyjnego, obowiązek orzekania na podstawie akt sprawy. Naruszenie tego obowiązku może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., jeżeli polega ono na oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (zob. K. Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009, nr 2, s. 56 - 60). Jednocześnie należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie służy on również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2021 r., sygn. II GSK 1158/18, LEX nr 3198083).
Sąd Wojewódzki, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zauważył, że: "Czas zakończenia prac Komisji Skrutacyjnej nie został też wskazany w sporządzonych przez nią protokołach z przeprowadzonych głosowań". Zwraca przy tym uwagę na nieprawidłowy skład Komisji Skrutacyjnej, jak też na uczestniczenie w jej pracach osób, które nie sposób w jakikolwiek sposób zidentyfikować, gdyż ich dane nie zostały zawarte w żadnych dokumentach. Podkreślić należy, że pod protokołem Komisji Skrutacyjnej podpisały się 3 osoby, natomiast de facto w Komisji pracowało 6 osób, co potwierdza także Rada, wskazując, że byli to pracownicy Urzędu Gminy, którzy nie zostali jednak w żadnych dokumentach zidentyfikowani.
Strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że były podane godziny przeprowadzenia wyborów ("od godz. 11.00 do godz. 14.00"), co jednakże w w/wym. kontekście nie ma znaczenia, gdyż, jak wynika z materiału aktowego, nieprawidłowości w pracy Komisji Skrutacyjnej są ewidentne. Także wywody skargi kasacyjnej dotyczące wydruku z wiadomości z FB nie mają żadnego znaczenia dla niniejszej sprawy. Okoliczności te, a także pozostałe, nie mają bowiem istotnego wpływu na wynik sprawy, zresztą w skardze kasacyjnej takiego związku także nie wskazano. Przypomnienia przy tym wymaga, że przez "wpływ" na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem, a związek ten, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, a więc innymi oznacza obowiązek wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były - co trzeba podkreślić - na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu pierwszej instancji byłby (mógłby być) inny.
Nie może podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku zarzut skargi naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.
Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem stwierdzić należy, że Sąd Wojewódzki odniósł się do okoliczności faktycznych i prawnych sprawy; ustosunkował się do istotnych zarzutów skargi; wyjaśnił motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność uchwały. Zresztą jak pokazuje lektura skargi kasacyjnej, postawione w jej petitum zarzuty, a także ich uzasadnienie dobitnie dowodzą, że stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone zostało w sposób na tyle zrozumiały, iż pozwoliło skarżącej kasacyjnie Gminie na polemikę i jego negowanie. Polemika ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może jednak usprawiedliwiać zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.
Wywody dotyczące nieprawidłowości uzasadnienia zaskarżonego wyroku są bez znaczenia, istotny jest bowiem fakt, że wybór Sołtysa i Rady Sołeckiej został dokonany sprzecznie ze Statutem Sołectwa. W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że określone przepisy Statutu Sołectwa są sprzeczne z przepisami prawa. Jak stanowi § 21 ust. 3 w pierwszej kolejności przeprowadza się wybory Sołtysa, a następnie wybór Rady Sołeckiej. Przepis ten pozwala kandydatom, którzy nie zostali wybrani na Sołtysa wziąć udział w wyborach do Rady Sołeckiej, przepis ten pozwala również wyborcom przemyśleć dobór Rady Sołeckiej w zależności od wyboru Sołtysa. Tymczasem w dniu 19 maja 2019 r. przeprowadzono, w godzinach od 11.00 do 14.00 równolegle wybory na Sołtysa i do Rady Sołeckiej Sołectwa P., tym samym w stopniu oczywistym naruszono Statut Sołectwa. Natomiast w § 6 pkt. 1 Statutu Sołectwa stwierdza się, że do kompetencji Zebrania Wiejskiego należy wybór i odwołanie Sołtysa, Rady Sołeckiej. Sąd Wojewódzki uznał, że przepis ten jest sprzeczny z art. 36 ust. 2 u.s.g., stanowiącym, że sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Sprzeczność polega na tym, że Statut Sołectwa wskazuje zebranie wiejskie jako uprawnione do wyboru sołtysa i rady sołeckiej. W tym kontekście całkowicie nieuprawnione jest twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, że skoro § 6 pkt. 1 Statutu Sołectwa jest sprzeczny z ustawą, to również jest sprzeczny z ustawą § 21 ust. 3 Statutu Sołectwa. Przepis § 21 ust. 3 w żaden sposób nie odnosi się do zebrania wiejskiego - stanowi o tym, że wybory na Sołtysa i do Rady Sołeckiej powinny odbyć się osobno, a w pierwszej kolejności należy przeprowadzić wybory Sołtysa, a następnie wybór Rady Sołeckiej. Nie sposób dopatrzyć się tutaj jakiejkolwiek sprzeczności z ustawą; wręcz przeciwnie to unormowanie prawidłowo określa zasady przeprowadzania wyborów organów jednostki pomocniczej.
Chybiony jest zarzut, że Sąd Wojewódzki nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w odpowiedzi na skargę. Treści zawarte w odpowiedzi na skargę, nie mają znaczenia dla legalności kwestionowanego rozstrzygnięcia. Pismo to ma bowiem charakter jedynie pomocniczy i treści w nim zawarte mają jedynie stanowić dodatkowe wyjaśnienie motywów postępowania organu.
W skardze kasacyjnej podniesiono, że mimo równoczesnego przeprowadzenia wyborów na Sołtysa i do Rady Sołeckiej, wybór Sołtysa był prawidłowy, zaś każdy kto chciał, mógł zgłosić swoją kandydaturę do Rady Sołeckiej, tak więc wybory odbyły się zgodnie z u.s.g. Należy podzielić ocenę zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w Sołectwie P. wybory Sołtysa i Rady Sołeckiej, w dniu 19 marca 2019 r., przeprowadzono z rażącym naruszeniem przepisu § 21 ust. 3 Statutu Sołectwa.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie Gminy nie miała miejsce sytuacja. aby czyjaś kandydatura (na Sołtysa, do Rady Sołeckiej), nie została ujęta na liście kandydatów. Twierdzenie takie ma charakter spekulacji, albowiem nie jest możliwe obiektywne stwierdzenie jaka ilość kandydatów zgłosiłaby się do wyborów do Rady Sołeckiej gdyby - zgodnie z § 21 ust. 3 Statutu – przeprowadzono je po wyborach na Sołtysa.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że autor skargi kasacyjnej, w ramach odwoływania się do niewłaściwego zastosowania norm prawa materialnego, nie określił postaci tego naruszenia. W przypadku związania naruszenia prawa materialnego z niewłaściwym zastosowaniem przepisu istotne jest wykazanie, czy idzie o niezastosowanie czy o nieprawidłowe zastosowanie, a także, w przypadku wskazania na nieprawidłowe zastosowanie, czy wiąże się ono z niewłaściwą sądową kontrolą podstawy orzekania przez organ, czy też z zaakceptowaniem w toku kontroli sądowej błędnej kwalifikacji faktów lub ustalenia jej konsekwencji przez organ administracji (błąd subsumpcji) lub z błędem sądu co do kwalifikacji kontrolowanej uchwały z punktu widzenia treści zrekonstruowanej normy prawnej. Towarzyszyć temu powinna argumentacja wskazująca na sposób, w jaki przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy lub, w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, wyjaśnienie, dlaczego wskazany w skardze kasacyjnej przepis powinien być zastosowany. W skardze kasacyjnej w żaden sposób nie wykazano, na czym miałoby polegać niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 94 Konstytucji, art. 18a ust. 1 i art. 40 ust. 2 oraz art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.
Nie można podzielić argumentu strony skarżącej, że ewentualne uprawomocnienie się zaskarżonego wyroku mogłoby doprowadzić do niepożądanych skutków społecznych, tj. do zniesienia wyników wyborów na Sołtysa i członków Rady Sołeckiej Sołectwa P., a także spowodowałoby niewątpliwe pokrzywdzenie osób wybranych na Sołtysa i do Rady Sołeckiej. Argument ten abstrahuje od konstytucyjnej zasady wymierzania sprawiedliwości przez sąd administracyjny poprzez kontrolę zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2, art. 205 § 2 P.p.s.a. mając na uwadze stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. II FPS 4/12 (ONSAiWSA 2013 r., nr 3, poz. 38), że wskazane przepisy stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie, sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika, odpowiedzi na skargę kasacyjną.