III OSK 2926/21

III OSK 2926/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Mirosław Wincenciak
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
II SA/Gd 309/19 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2020-01-15
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 701
art. 27 ust.8, art.45 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S., M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 309/19 w sprawie ze skargi A. S., M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 1 października 2018 r. nr [...] w przedmiocie usunięcia odpadów oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 309/19 oddalił skargę A. S. i M. S.. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 1 października 2018 r. nr SKO.464.8.2018 utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy U. z dnia 3 sierpnia 2018 r. nr OŚR.6236.1.20.2017.MH, którą nałożono na skarżących obowiązek usunięcia zgromadzonych odpadów z terenu działki o nr [...] w obrębie geodezyjnym [...], gmina U.
W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że orzekające w sprawie organy słusznie uznały, iż w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki do wydania wobec skarżących decyzji na podstawie art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r., poz. 21 z późn. zm.). Bezsporne jest bowiem, że skarżący będący współwłaścicielami działki nr [...], obr. [...], gm. U., w okresie od 2013 do 2017 r. zwozili i zdeponowali na jej terenie odpady w postaci gruzu, betonu, żwiru, materiałów ceramicznych pochodzących z rozbiórek oraz odpadów budowlanych w ilości 24,400 Mg w celu wyrównania terenu ww. działki, poprzedzającego jej ogrodzenie. Nawiezione na ww. działkę masy stanowią odpad w rozumieniu ustawy o odpadach. Zostały one zakwalifikowane jako gruz i inne odpady budowlane o kodach 17 01 01, 17 01 02 oraz 17 01 07. Podkreślono nadto, że wskazany teren nie jest miejscem przeznaczonym do składowania lub magazynowania odpadów. Skarżący nie posiadają w odniesieniu do powyższej nieruchomości zezwolenia na magazynowanie odpadów, o którym stanowi art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach.
Za niezasadny uznano zarzut skargi dotyczący niewyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla niniejszej sprawy, w tym w szczególności w zakresie ustalenia, kiedy i jakie ilości zostały przez skarżących zdeponowane na działce nr [...], w tym w okresie 2013 - 2015. Sąd wyjaśnił, że niniejsze postępowanie zostało wszczęte 8 marca 2017 r. Ilości odpadów zdeponowane na działce nr [...] wynikają zaś z operatu technicznego, który jest wiarygodnym i rzetelnym środkiem dowodowym. W takich okolicznościach nie ma znaczenia fakt, że część odpadów została zdeponowana w latach 2013 - 2015 r. (przed 24 stycznia 2016 r.).
Odnosząc się zaś do kwestii zastosowania w sprawie przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. Nr 75, poz. 527) - które zdaniem skarżących obowiązywało w dniu nawiezienia przez nich odpadów na ww. nieruchomość - Sąd podniósł, że rozstrzyganie w postępowaniu administracyjnym polega na zastosowaniu obowiązującego prawa do ustalonego stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Oznacza to jednocześnie, że miarodajny w tym zakresie jest stan obowiązujący w dacie wydania decyzji. Skarżący powołują się na zmiany stanu prawnego, które miały miejsce przed wszczęciem postępowania administracyjnego, dlatego też właśnie z tej przyczyny nie mogą mieć one znaczenia dla wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Niewątpliwie bowiem, wraz z wejściem w życie przepisów prawa wprowadzających ograniczenia w możliwości wykorzystania określonego rodzaju odpadów na potrzeby własne skarżący powinni byli skonfrontować je z dokonanymi działaniami, a tymczasem czynności deponowania odpadów kontynuowali, skutkiem czego doprowadzili do przekroczenia wprowadzonych norm gospodarowania odpadami z wyłączeniem zasady jego reglamentacji. Z tych również przyczyn, wbrew kolejnym zarzutom skargi, bez znaczenia dla istoty sprawy były składane przez skarżących wnioski dowodowe na okoliczność kiedy, skąd, w jaki sposób i w jakiej ilości nawieziono na działkę analizowane odpady i organ zasadnie je pominął.
Podkreślono nadto, że rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod odzysku (Dz.U. z 2016 r. poz. 93) zwanego dalej w skrócie rozporządzeniem z 2015 r., wskazując w tabeli listę rodzajów odpadów, które osoba fizyczna może poddawać odzyskowi na potrzeby własne – określa w jednej z rubryk ilości tych odpadów możliwych do przyjęcia w ciągu roku lub na sposób określenia tych ilości, dla niektórych rodzajów odpadów. Stanowisko skarżących, którzy wywodzą możliwość corocznego deponowania na gruncie odpadów w ilości 0,2 Mg na 1 metr kwadratowy, nie znajduje potwierdzenia w przepisach ww. rozporządzenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:
1) prawa materialnego:
a) art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżący nie byli zwolnieni z obowiązku uzyskania zezwolenia na przetwarzanie odpadów;
b) art. 27 ust. 8 ustawy o odpadach w związku z § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2015 r. i załącznikiem do rozporządzenia - kolumna 7 wiersze 30, 31 i 33, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżący nie są osobami, które poddawały na swojej nieruchomości odzyskowi odpady w dopuszczalnych ilościach możliwych do wykorzystania na potrzeby własne;
2) przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 145 § 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. i w związku z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 9 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 138 § 2 K.p.a. poprzez nie uznanie, że organ drugiej instancji naruszył przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, poprzez nieprzyjęcie, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem oddalił składane przez stronę wnioski dowodowe, a przy tym oparł decyzję na opinii biegłego, nieprzydatnej dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. wydanej przedwcześnie, przed ustaleniem kiedy i jakie ilości odpadów skarżący nawieźli na działkę nr [...] przed datą 24 stycznia 2016 r. i po tej dacie;
b) art. 6 K.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP i z § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2015 r. i załącznikiem do rozporządzenia - kolumna 7 wiersze 30, 31 i 33, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 6 K.p.a. i wskazanych przepisów rozporządzenia i uznanie, że wynikająca z art. 6 K.p.a. zasada legalizmu nakazuje stosować przepisy prawa materialnego (powołane zapisy rozporządzenia) obowiązującego w dacie wydawania decyzji, także do oceny stanu faktycznego powstałego w okresie, kiedy przepisy te nie obowiązywały, czym sąd naruszył zasadę niedziałania prawa wstecz, wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Skarga kasacyjna nie może odnieść zamierzonych przez stronę skarżącą kasacyjnie skutków.
Wprawdzie w skardze kasacyjnej zawarto zarówno zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania i co do zasady jako pierwsze powinny podlegać rozpoznaniu zarzuty dotyczące przepisów procesowych, tym niemniej w tej sprawie zostaną rozpoznane zarzuty skargi kasacyjnej łącznie bez ich wyraźnego podziału. Wynika to stąd, że oba ww. rodzaje zarzutów dotyczą tej samej okoliczności, a mianowicie błędnego w ocenie strony skarżącej kasacyjnie przyjęcia, że do stanu faktycznego, który rozpoczął swój bieg przed wejściem w życie przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji w tej sprawie, należy stosować przepisy obowiązujące w dniu wydawania decyzji, czyli przepisy rozporządzenia z 2015 r. Trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, że ani przepisy ustawy o odpadach, ani też przepisy rozporządzenia z 2015 r. nie uregulowały kwestii intertemporalnych związanych z wyraźnym wskazaniem, które przepisy należy stosować w takich jak ta sprawach.
Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OPS 1/06, opubl. w ONSAiWSA 2006/3/71 w sytuacji, gdy nowa ustawa nie reguluje kwestii intertemporalnych, taką "lukę" powinny wypełnić w drodze wykładni organy stosujące prawo i taki brak nie oznacza istnienia luki w prawie (uchwała składu pięciu sędziów NSA z 20 października 1997 r. sygn. akt FPK 11/97, ONSA 1998, z. 1, poz. 10; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 maja 2004 r. sygn. SK 39/03, OTK ZU 2004, nr 5/A, poz. 40). Rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnych przy braku regulacji prawodawcy może polegać na przyjęciu jednej z trzech zasad: po pierwsze - zasady bezpośredniego działania nowego prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości); po drugie - zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to, mimo wejścia w życie nowych regulacji, ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; po trzecie - zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń sprzed wejścia w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 31 stycznia 2005 r. sygn. akt P 9/04, OTK 2005, nr 1/A, poz. 9). Za ww. uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OPS 1/06 należy przyjąć, że nowe prawo ma nie tylko zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, ale również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej, tj. po wejściu w życie nowej regulacji. Jest to zasada retrospektywności (lub inaczej retroaktywności pozornej – wyrok TK z 10 października 2001 r. sygn. K 28/01, OTK 2001, nr 7, poz. 212) dotycząca trwania stanu faktycznego, który nie został ostatecznie określony na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów i nadal jest kształtowany po ich zmianie. Czym innym jest zasada retroaktywności (lex retro non agit), która zakazuje stosowania przepisów nowo obowiązującego prawa do stanów faktycznych ostatecznie ukształtowanych pod rządem już nieobowiązującego prawa.
W okolicznościach tej sprawy trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro skarżący kasacyjnie w okresie od 2013 r. do końca 2016 r. nawozili odpady na działkę nr [...] w miejscowości L. i do końca 2016 r. był to stan faktyczny zmienny, wynikający z periodycznego dowożenia odpadów na tę działkę, to tym samym dopiero koniec 2016 r. stanowił w tej sprawie o ostatecznym ukształtowaniu stanu faktycznego.
Stosując przepisy obowiązujące w dacie wydawania w tej sprawie decyzji i także w dacie zakończenia kształtowania stanu faktycznego sprawy (tj. nawożenia odpadów na działkę nr [...]), ani organy administracyjne, ani Sąd pierwszej instancji nie naruszyły zasady retrospektywności. W tej sprawie nie zaistniała sytuacja stosowania nowych przepisów do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. W sytuacji objęte tą sprawą mamy do czynienia z retrospektywnością prawa polegającą na tym, że nowe przepisy są stosowane do zdarzeń o charakterze "otwartym" ciągłym, czyli takim, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie nowych przepisów. Taki sposób stosowania prawa potwierdzało już wcześniejsze orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego z 5 listopada 1986 r. sygn. U 5/86, OTK 1986, poz. 1 oraz z 28 maja 1986 r. sygn. U 1/86, OTK 1986, poz. 2).
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 31 stycznia 2005 r. sygn. P 9/04 stwierdził, że zasada natychmiastowego (bezpośredniego) działania nowych przepisów do sytuacji istniejących w momencie ich wejścia w życie jest uznawana za podstawową regułę międzyczasową zarówno we współczesnej doktrynie, w prawie państw członkowskich, jak i w orzecznictwie Trybunału. Europejski Trybunał Sprawiedliwości nadał zasadzie działania natychmiastowego charakter ogólnej zasady intertemporalnej. Nowe przepisy mają natychmiastowe zastosowanie do przyszłych skutków sytuacji, które powstały na podstawie dawnych przepisów (orzeczenie ETS w sprawie 270/84, Licata v. Economic and Social Committe, [1986] ECR 2305, par. 31).
Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod uwagę i te stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, które wskazują na potrzebę dodatkowej refleksji w zakresie stosowania zasady retrospekcji. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 9 czerwca 2003 r. sygn. SK 12/03 podkreślił, że przy retroakcji niewłaściwej (zasadzie bezpośredniego działania nowego prawa dla stosunków powstałych pod działaniem prawa dotychczasowego, czyli retrospekcji) ustawodawca może korzystać z zasady bezpośredniego działania prawa, jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki. Sprawdzenie (analiza), czy w danym wypadku taki ważny interes występuje, dokonuje organ stający wobec wątpliwości intertemporalnej, a więc Trybunał Konstytucyjny lub sąd orzekający. Kwestię intertemporalną o tyle tylko rozwiązuje się optując za zasadą stosowania ustawy nowej, o ile przemawia za tym konieczność ochrony innych konstytucyjnie uznanych praw, wartości czy interesów i pod warunkiem zastosowania procedur umożliwiających zainteresowanym dostosowania się do zaistniałej sytuacji (wyrok TK z 15 września 1998 r. sygn. K 10/98, OTK ZU nr 5/1998, poz. 64).
Mając powyższe należy stwierdzić, że w tej sprawie stosując zarówno restrykcyjne stanowisko o bezpośrednim stosowaniu nowego prawa do zdarzeń, które rozpoczęły się przed jego wejściem w życie i nadal trwają, jak i podejście nakazujące ocenę, czy za stosowaniem zasady retrospekcji przemawia ważny interes publiczny oraz konieczność ochrony innych konstytucyjnie uznanych praw, wartości czy interesów należy dojść do wniosku, że zaskarżony wyrok jest prawidłowy i właściwym było stosowanie przepisów rozporządzenia z 2015 r.
Nie budzi bowiem żadnych wątpliwości, że skarżący kasacyjnie do końca listopada 2016 r. nawozili odpady na działkę nr [...], co do której posiadali jedynie prawo współwłasności i składowali te odpady na tej działce bez zgody pozostałych współwłaścicieli, a także dodatkowo składowali na działce nr [...], której właścicielem jest Skarb Państwa reprezentowany przez jednostkę organizacyjną Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe. Ponadto nawożąc odpady o ilości ok. 30 ton skarżący kasacyjnie nie dysponowali żadną zgodą administracyjną i nie poczynili żadnych czynności celem uzyskania informacji co do legalności podejmowanych działań. Jak przy tym wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego podwyższono w ten sposób teren działki nr [...] o kilka metrów zasypując rosnące na niej drzewa, co bez wątpienia nie mogło być obojętne dla dalszego zachowania stanu zdrowotności tych drzew. Mając powyższe należy stwierdzić, że także za stosowaniem nowego prawa w tej sprawie przemawia wzgląd na istoty interes publiczny, który wynika z konieczności nie tylko przestrzegania przepisów nakazujących legalne składowanie odpadów, ale także zakazu podejmowania działań zmierzających do niszczenia środowiska naturalnego którego ochrona stanowi wartość konstytucyjną (art. 5 i art. 74 Konstytucji RP). Nie można w tej sprawie uznać interesu skarżących kasacyjnie za podlegającego ochronie kosztem niewątpliwego interesu publicznego, jak również podlegającego ochronie indywidualnego interesu pozostałych współwłaścicieli działki nr [...].
W związku z tym nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w zakresie braku dostrzeżenia uchybienia przez organy administracji art. 6 K.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP i z § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2015 r. i załącznikiem do rozporządzenia - kolumna 7 wiersze 30, 31 i 33 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. W tej sprawie zgodnie z zasadą legalności wynikającą z art. 6 K.p.a. organy wydały decyzje i nie została naruszona wywodzona z art. 2 Konstytucji RP zasada niedziałania prawa wstecz, ponieważ organy nie stosowały nowego prawa do stanów faktycznych ukształtowanych w ostateczny sposób pod rządem uchylonych przepisów. Zgodnie z § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2015 r. właściwy minister określił w załączniku do tego aktu listę rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalne metody ich odzysku, warunki magazynowania niektórych odpadów przeznaczonych do wykorzystania i dopuszczalne ilości, które te podmioty mogą przyjąć i magazynować w ciągu roku, lub sposób określenia tych ilości dla niektórych rodzajów odpadów.
Przechodząc do dalszej kontroli zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej należy stwierdzić, że nie są zasadne zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji zarówno art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżący nie byli zwolnieni z obowiązku uzyskania zezwolenia na przetwarzanie odpadów, jak i art. 27 ust. 8 ustawy o odpadach w związku z § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2015 r. i załącznikiem do rozporządzenia - kolumna 7 wiersze 30, 31 i 33 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżący nie są osobami, które poddawały na swojej nieruchomości odzyskowi odpady w dopuszczalnych ilościach możliwych do wykorzystania na potrzeby własne.
Zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy z obowiązku uzyskania odpowiednio zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów zwalnia się osobę fizyczną niebędącą przedsiębiorcą, wykorzystującą odpady na potrzeby własne zgodnie z art. 27 ust. 8 ustawy o odpadach. Natomiast art. 27 ust. 8 tejże ustawy stanowi, że osoba fizyczna niebędąca przedsiębiorcą może poddawać odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów, za pomocą takich metod odzysku, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 10, i w takich ilościach, które mogą bezpiecznie wykorzystać na potrzeby własne. Przepisy załącznika do rozporządzenia z 2015 r. w kolumnie 7 wierszach 30-31 i 33 wyraźnie stanowią, że w przypadku utwardzania powierzchni dopuszczalna maksymalna ilość odpadów do przyjęcia wynosi 0,2 Mg/m2 utwardzanej powierzchni, a w przypadku budowy fundamentów dopuszczalna maksymalna ilość odpadów do przyjęcia wnosi 0,2 Mg/m3 fundamentu lub podsypki pod posadzki na gruncie. Przepisy rozporządzenia z 2015 r. jedynie doprecyzowały maksymalną ilość odpadów przyjmowaną do utwardzania powierzchni bez stosowanego zezwolenia. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie także stan prawny wynikający z poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach i wydanego na podstawie jej art. 33 ust. 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku nie dopuszczał do przyjmowania nieograniczonej ilości odpadów.
Przepisy tego rozporządzenia nie mogły być interpretowane w taki sposób, aby prowadziły do naruszenia ustawowej definicji odzysku. Przyjmowanie odpadów przez osobę fizyczną i ich późniejszy odzysk musiał być zgodny z definicją zawartą w art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Zgodnie z tym przepisem pod pojęciem odzysku należało rozumieć wszelkie działania, niestwarzające zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska, polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub w części lub prowadzące do odzyskania z odpadów substancji, materiałów lub energii i ich wykorzystania, określone w załączniku nr 5 do ustawy. Tym samym składowanie odpadów na działce w postaci stwarzania zagrożenia dla środowiska nie mogło być traktowane jako dopuszczalny odzysk w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy o odpadach z 2001 r. jak i przepisów rozporządzenia z 2006 r.
Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym art. 145 § 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. i w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 138 § 2 K.p.a. poprzez brak uznania, że organ drugiej instancji naruszył przepisy postępowania utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, który nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem oddalił składane przez stronę wnioski dowodowe, a przy tym oparł decyzję na opinii biegłego nieprzydatnej dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. wydanej przedwcześnie, przed ustaleniem kiedy i jakie ilości odpadów skarżący nawieźli na działkę nr [...] przed datą 24 stycznia 2016 r. i po tej dacie.
Mimo wskazania szeregu przepisów postępowania administracyjnego, strona skarżąca kasacyjnie nie wyjaśniła ani nie uzasadniła, na czym miałoby polegać ich naruszenie przez Sąd pierwszej instancji. Wskazanie w zarzucie skargi kasacyjnej naruszonych przepisów nie oznacza automatycznie uzasadnienia podstaw kasacyjnych. Strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek uzasadnienia podstaw kasacyjnych, co znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Przykładowo NSA w uzasadnieniu wyroku z 4 lipca 2023 r. sygn. akt II FSK 248/23 stwierdził, że wymogiem dla skargi kasacyjnej jest nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale także ich uzasadnienie co oznacza, że niezbędne jest wyjaśnienie, na czym zarzucane naruszenie polegało, a w przypadku podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wykazanie, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Analogiczne stanowisko zajął NSA przykładowo w wyrokach z dnia: 15 czerwca 2023 r. sygn. akt I FSK 1373/18; 7 czerwca 2023 r. sygn. akt III FSK 1279/22 oraz 1 czerwca 2023 r. sygn. akt II FSK 44/23.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca wskazuje jedynie, że sporządzona w tej sprawie opinia biegłego nie zawiera stanowiska co do istotnych okoliczności takich jak kiedy i jakie odpady skarżący kasacyjnie nawozili na działkę nr [...] a w tym ustalenia, w jakiej dacie odpady były nawożone w konkretnych terminach i jakie odpady znajdowały się na ww. działce przed dniem 24 stycznia 2016 r., a jakie po tej dacie.
Brak przeprowadzenia w tej sprawie dowodu dotyczącego ww. okoliczności nie stanowi uchybienia w ustalaniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Takie stanowisko zajął Sąd pierwszej instancji i jest ono trafne. Skoro składowanie odpadów na działce nr [...] miało miejsce od 2013 r. do końca 2016 r. i był to proces ciągły, to ewentualne ustalenia, które z tych odpadów przywieziono np. w 2014 r. i w którym miejscu one się znajdują – nie ma znaczenia w tej sprawie. Organy administracyjne ustaliły łączną ilość odpadów na datę wydawania w tej sprawę decyzji i tak sposób ustalania ilości odpadów był prawidłowy. Organ administracyjny nie ma obowiązku przeprowadzania dowodów celem ustalenia okoliczności nie mających znaczenia w sprawie, a taką byłoby ustalanie, w jakim okresie jaka część odpadów była przywożona na działkę nr [...]. Ponadto wątpliwym jest dokonanie rzeczywistego ustalenia ilości odpadów przywożonych w poszczególnych okresach czasu. Uwzględnienie tego zarzutu, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego służyłoby jedynie przedłużaniu samego toku postępowania administracyjnego celem odsunięcia w czasie jego zakończenia, a nie wyjaśnienia istotnej okoliczności w sprawie. Brak przeprowadzenia wnioskowanego w skardze kasacyjnej dowodu w okolicznościach tej sprawy nie stanowiło ani naruszenia art. 7 K.p.a. nakazującego w toku postępowania organowi administracji do podejmowania z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, ani też art. 77 § 1 K.p.a. zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W tej sprawie materiał dowodowy został prawidłowo zebrany i wszystkie istotne okoliczności zostały ustalone. Tak ocenił to również Sąd pierwszej instancji z tą oceną należy się zgodzić. Strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała natomiast, na czym miałoby polegać naruszenie art. 8 K.p.a. regulującego zasadę zaufania do władzy publicznej oraz art. 9 K.p.a. zawierającego zasadę informowania stron w toku postępowania administracyjnego. Organ drugiej instancji utrzymując w mocy decyzję Wójta Gminy U. z dnia 3 sierpnia 2018 r. znak: OŚR.6236.1.20.2017.MH prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i nie było podstaw do stosowania art. 138 § 2 K.p.a. Tym samym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w związku z brakiem uznania, że w tej sprawie naruszył organ odwoławczy art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 138 § 2 K.p.a. nie znajduje uzasadnienia.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a.
Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie przekroczył granic rozpoznawania sprawy, ponieważ skarga dotyczyła decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 1 października 2018 r. nr SKO.464.8.2018 w przedmiocie usunięcia odpadów i przedmiot tej sprawy został rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro zaskarżony wyrok odpowiada prawu, to Naczelny Sąd Administracyjny stosując art. 184 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.