III OSK 2916/22

III OSK 2916/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-02-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Jezielska /sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SAB/Ke 64/22 - Wyrok WSA w Kielcach z 2022-08-17
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 185 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Spółki Akcyjnej z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SAB/Ke 64/22 w sprawie ze skargi M. Spółki Akcyjnej z siedzibą w Z. na bezczynność Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Kielcach w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, 2. zasądza od Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Kielcach na rzecz M. Spółki Akcyjnej z siedzibą w Z. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 17 sierpnia 2022 r. (sygn. akt II SAB/Ke 64/22) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. Spółki Akcyjnej z siedzibą w Z. na bezczynność Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Kielcach (dalej jako: Dyrektor Oddziału NFZ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku podano, że Spółka wniosła skargę na bezczynność Dyrektora Oddziału NFZ w zakresie rozpatrzenia jej wniosku z 27 kwietnia 2022 r. o udzielenie informacji: - dlaczego Spółka nie otrzymała od Świętokrzyskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ aneksu do łączącej ww. strony umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze w ramach opieki długoterminowej w przedmiocie podniesienia wartości świadczeń; - czy do ww. umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze w ramach opieki długoterminowej nr 13-SPO14-17-03248-026 zostanie sporządzony Aneks na kolejny okres czy też Świętokrzyski Oddział Wojewódzki NFZ planuje przeprowadzenie konkursu na świadczenia będące przedmiotem umowy. Spółka zarzuciła organowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako: u.d.i.p.). W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że swój wniosek złożyła w trybie dostępu do informacji publicznej. Podała, że organ podnosi wysokość kwoty zobowiązania z tytułu realizacji kontraktu z NFZ innym świadczeniodawcom, a Spółka takiej podwyżki nie otrzymała. Ponadto 30 czerwca 2022 r. kończy się umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze w ramach opieki długoterminowej i organ przedłuża trwanie umów z innymi podmiotami, a przedmiotowa umowa nie została przedłużona. Skarżąca Spółka wniosła w związku z tym o zobowiązanie organu do rozpoznania jej wniosku, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału NFZ wniósł o jej oddalenie. Organ podkreślił, że Spółka zwróciła się z pytaniem dotyczącym realizacji jej indywidualnych interesów, zaś wnioskowane informacje nie mają znaczenia dla większej liczby osób, grup obywateli oraz nie są istotne dla funkcjonowania organów państwa. Podano, że skarżąca i NFZ znajdują się w trakcie sporu sądowego o ustalenie istnienia umowy pomiędzy stronami. Wyjaśniono także, że 2 czerwca 2022 r. Spółka otrzymała odpowiedź na pytania zgłoszone we wniosku, a w związku z tym zarzut dotyczący bezczynności organu jest chybiony.
Oddalając skargę WSA stwierdził, że organ udzielił odpowiedzi na wniosek Spółki złożony w trybie dostępu do informacji publicznej w piśmie z 23 maja 2022 r., w którym wyjaśniono, że od 1 marca 2021 r. Spółka nie jest świadczeniodawcą organu i powołał się na postanowienie Sądu Okręgowego [...] o udzieleniu zabezpieczenia roszczeń Spółki na czas trwania postępowania o ustalenie istnienia umowy między stronami. Podano, że w sprawie nie było kwestionowane, że Dyrektor Oddziału NFZ jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Jednakże, powołując się na treść art. 1 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p. oraz orzecznictwo sądów administracyjnych WSA wskazał, że status informacji publicznej uzyskuje informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). W ocenie WSA żądanie zawarte we wniosku skarżącej nie dotyczy informacji publicznej, gdyż z jego treści wynika, że Spółka zwróciła się o udzielenie informacji dotyczącej konkretnej umowy zawartej pomiędzy Spółką i organem. Zatem Spółka nie kierowała się troską o sprawy publiczne, gdyż sama wskazała, że jej celem było uzyskanie informacji w związku z umową, której jest stroną. WSA podzielił w związku z tym stanowisko organu, że Spółka zwróciła się o udzielenie informacji dotyczącej jej indywidualnych interesów, a u.d.i.p. nie może być podstawą do otrzymania informacji we własnej sprawie. Stosownie bowiem do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jedynie informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, a sprawami publicznymi nie są konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. Przedmiotem wniosku skarżącej nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej liczby osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa, lecz realizacja lub ochrona indywidualnych interesów. Wobec tego żądane informacje nie powinny być udostępniane w trybie u.d.i.p. Dodatkowo podano, że niezadowolenie skarżącej z treści udzielonej odpowiedzi nie dowodzi, że organ pozostaje w bezczynności.
Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiodła Spółka, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie;
I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie:
- art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na bezczynność organu, niestwierdzenie bezczynności organu i niezobowiązanie Świętokrzyskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ do rozpatrzenia w ustawowym terminie wniosku Spółki z 27 kwietnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej oraz poprzez niestwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji istnienia podstaw do uwzględnienia skargi;
II. prawa materialnego, a to naruszenie:
- art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b, f, pkt 4 lit. a, b, pkt 5 lit. a u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że informacja jakiej domaga się Spółka nie jest informacją publiczną, a także poprzez przyjęcie, że za informację publiczną nie można uznać informacji, która mimo że wypełnia dyspozycję art. 1 ust. 1 u.d.i.p., to jednocześnie dotyczy indywidualnych interesów, indywidualnej umowy strony;
- art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to poprzez uznanie, że organ w przypadku przesłania skarżącemu pisma niebędącego decyzją nie pozostaje w bezczynności;
- art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, a to poprzez przyjęcie, że organ pismem z 23 maja 2022 r. udzielił skarżącej zgodnej z ustawą odpowiedzi na wniosek z 27 kwietnia 2022 r., podczas gdy zgodnie z ww. przepisem odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji, a nie można przyjąć, że pismo organu z 23 maja 2022 r. spełniało wymagania decyzji i stanowiło odmowę udostępnienia informacji publicznej zgodną z tym przepisem.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zobowiązanie Świętokrzyskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ do rozpatrzenia wniosku Spółki z 27 kwietnia 2022 r. oraz stwierdzenie że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, oświadczając że zrzeka się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że pytanie dotyczy nie tylko indywidualnej sprawy Spółki, ale także informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Wyjaśniono, że Spółka realizuje zadania istotne z punktu widzenia interesu państwa, a ewentualny konkurs kierowany jest do nieograniczonej liczby podmiotów. Zatem przynajmniej część pytania dotyczy nie konkretnej indywidualnej sprawy, ale ogólnych zadań Oddziału Wojewódzkiego NFZ. Ponadto odpowiedź ma istotne znaczenie dla pacjentów korzystających ze świadczeń opieki zdrowotnej realizowanych przez Spółkę na podstawie wskazanej we wniosku umowy. Ponadto, w ocenie Spółki, nawet jeśli informacja dotyczy także indywidualnej sprawy, to jednocześnie dotyczy spraw publicznych. Wskazano, że przesłane pismo organu z 23 maja 2022 r. nie stanowi odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej, a ponadto odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji, do której stosuje się przepisy k.p.a. Pismo organu nie może zostać uznane za decyzję, gdyż nie zawiera prawie żadnych elementów, jakie zawierać powinna decyzja administracyjna. W takiej sytuacji organ pozostaje w bezczynności, a WSA oddalając skargę naruszył art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a.
W piśmie z 19 grudnia 2022 r. Dyrektor Oddziału NFZ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.
Wniesiona skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.
Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w ocenie skarżącej kasacyjnie zaistniały podstawy do jej uwzględnienia. W pierwszej kolejności należy zatem zauważyć, że przepisy art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. w ogóle przez Sąd I instancji nie były stosowane, gdyż skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. Okoliczność oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., czy art. 149 § 1a p.p.s.a. Ponadto zarówno art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., art. 149 § 1a p.p.s.a., jak i art. 151 p.p.s.a. określają jedynie kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że tego rodzaju przepisy, mające charakter ogólny (blankietowy), nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. W związku z tym zarzut skargi kasacyjnej nie może ograniczać się do wskazania naruszenia tego rodzaju przepisu bez powiązania go z zarzutem naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania (por. wyroki NSA z: 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2383/14, 4 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 78/14, z 28 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 887/16 oraz wyroki z 17 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2483/14, z 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/13, z 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 931/08). Dla skutecznego podważenia stanowiska Sądu I instancji w podstawach do oddalenia skargi koniecznym było więc wskazanie, w ramach podniesionego zarzutu, przepisów, których naruszenie świadczy o błędnym oddaleniu skargi. Takiego wskazania w petitum skargi kasacyjnej brak.
Natomiast zasadne okazały się zarzuty naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b, f, pkt 4 lit. a, b, pkt 5 lit. a, u.d.i.p poprzez błędną wykładnię i uznanie, że żądana informacja nie jest informacją publiczną.
Podstawą oddalenia skargi przez Sąd I instancji było ustalenie, że wprawdzie Dyrektor Oddziału NFZ jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., ale informacja publiczna to informacja o sprawach publicznych, a za taką nie może być uznana konkretna i indywidualna sprawa określonej osoby lub podmiotu.
Należy jednak zauważyć, że w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że brak jest podstaw do utożsamiania treści pojęcia informacji publicznej, jako przedmiotu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, z kwestią prawidłowości korzystania z tego prawa. Przedmiot prawa dostępu do informacji publicznej, jakim jest informacja publiczna, określona w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP jako "informacja o działalności" podmiotów określonych w tym przepisie, a w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jako "każda informacja o sprawach publicznych", jest kategorią prawną podlegającą wykładni. Zarówno Konstytucja, jak i u.d.i.p. wiążą pojęcie informacji publicznej z aktywnością podmiotów wskazanych w tych aktach prawnych, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Wynika to z faktu, że zarówno działalność podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji, jak i sprawa, o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., wtedy mogą być kwalifikowane jako informacja publiczna, gdy spełniają kryterium "publiczności". W doktrynie prawa administracyjnego pojęcie "publiczności" służące m.in. tak podstawowym celom jako definiowanie administracji publicznej, czy kategorii interesu publicznego, jest wiązane z działalnością państwa jako przejętego przez nie zadania polegającego na zaspokajaniu zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli, wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach (zob. J. Boć, Pojęcie administracji, w: J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2004, s. 16; J. Supernat, Pojęcie administracji publicznej – "państwowe", "powszechnie pojemne i ponadczasowe" oraz "pozapaństwowe, w: J. Korczak (red.): Układ administracji publicznej, Warszawa 2020, s. 114). Ustawodawca nie definiuje pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem, trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, t. 4; por. wyrok NSA z 14 września 2010 r., I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi. Granica pomiędzy sprawą "publiczną" a sprawą "prywatną" jest zatem jednocześnie jedną z granic pomiędzy informacją publiczną a informacją niepubliczną. Granica ta nie jest ostra, stąd jej ustalenie w konkretnych sprawach może być problematyczne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle wykładni art. 61 ust. 1 Konstytucji i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wypracowano stanowiska ułatwiające kwalifikowanie określonej informacji jako publicznej, m.in. przyjęto, że nie ma znamion informacji publicznej informacja dotykająca bezpośrednio sfery ad personam (por. wyroki NSA z 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/10; z 6 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3429/18; z 27 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2710/17; z 18 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2434/16; z 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1586/16; z 19 grudnia 2017 r., I sygn. akt OSK 1380/17) i wiążąca się z ujawnieniem prywatnych danych określonej osoby. Przyjęto również, że przymiot informacji publicznej bez wątpienia posiadają dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zatwierdzono lub podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast przymiotu informacji publicznej nie mają dokumenty prywatne, które podmiot kieruje do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 11 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 189/11). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się także, że nie jest informacją publiczną wniosek w sprawie indywidualnej, stanowiący dokument prywatny (zob. wyrok NSA z 27 września 2002 r., II SAB 180/02; wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., I OSK 1797/10; postanowienie NSA z 29 listopada 2011 r., I OSK 2154/11), jak i inne pisma procesowe stron (zob. wyrok NSA z 22 marca 2012 r., I OSK 2487/11).
Natomiast wbrew stanowisku Sądu I instancji kryterium rozróżnienia sprawy publicznej od niepublicznej, a tym samym informacji publicznej od innej informacji nie jest kryterium interesu wnioskodawcy w uzyskaniu informacji publicznej. Jak wskazano w wyroku NSA z 24 marca 2023 r. (sygn. akt III OSK 7440/21) i w orzeczeniach tam przytoczonych, dla odkodowania treści pojęcia informacji publicznej jako informacji o działalności organów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie ma znaczenia ocena charakteru interesu w uzyskaniu informacji publicznej przez wnioskodawcę, który jest podmiotem publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, również w powiązaniu z kategorią "sprawy własnej", ani cel i motywy, które towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania udostępnienia informacji publicznej. Cel i motywy, które towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania udostępnienia informacji publicznej, mają charakter subiektywny i mogą mieć znaczenie przy ocenie sposobu czynienia użytku przez wnioskodawcę z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej. Sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego wiąże się z problematyką "używania" tego prawa, w tym również jego nadużywania. Zatem ewentualne zjawisko nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej może być brane pod uwagę nie na etapie dokonywania wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p., czyli na etapie odkodowywania normy prawnej wraz z jej percepcją dla ustalenia przedmiotowych granic prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, lecz na etapie późniejszym, tj. po stwierdzeniu, że wnioskowana informacja odpowiada ustawowemu pojęciu informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, a zatem na etapie oceny prawidłowości korzystania z publicznego prawa dostępu do takiej informacji. Dopiero sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, a tym samym i interesu stanowiącego podstawę tego prawa może być analizowany z perspektywy ewentualnego zjawiska nadużywania tego prawa. Z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej, wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 799/12). Odmowa ochrony nie następuje jednak poprzez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Nieprawidłowe jest zatem stanowisko Sądu I instancji, z którego wynika, że jeśli celem wniosku jest realizacja subiektywnego indywidualnego interesu podmiotu, który go złożył, to wniosek ten nie dotyczy z tego właśnie powodu informacji o sprawie publicznej. Wniosek "każdego" o udostępnienie informacji publicznej jest wnioskiem podmiotu publicznego prawa podmiotowego do udostępnienia informacji publicznej, a zatem z istoty swojej skierowany jest na realizację tego prawa, a więc i będącego jego istotnym elementem interesu prawnego, który – jako właśnie interes prawny - jest obiektywnym interesem indywidualnym. Natomiast przyjęcie interptracji zaprezentowanej przez WSA prowadzi do konkluzji, zgodnie z którą - wbrew normatywnie określonemu zakresowi podmiotowemu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej - prawo to nie służy "każdemu", a kwalifikacja określonej informacji jako informacji publicznej będącej przedmiotem tego prawa zależy od tego, kto występuje z wnioskiem o tę informację. Oznacza to, że ta sama informacja raz może mieć charakter informacji publicznej (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot spoza "sprawy własnej"), a innym razem nie (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot w "sprawie własnej"). Pogląd, zgodnie z którym nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie prowadziłby zatem do absurdalnego wniosku, że informacja o podejmowanej w takiej sprawie działalności bezpośrednio ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych byłaby dostępna dla "każdego", za wyjątkiem osoby, której ta działalność dotyczy. W związku z tym, jak wskazano wyżej, ocena charakteru żądanej informacji jako informacji publicznej nie może odbywać się poprzez pryzmat "sprawy własnej" wnioskodawcy.
W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał za trafny zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b, f, pkt 4 lit. a, b, pkt 5 lit. a, gdyż dla oceny, czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej nie ma znaczenia ocena charakteru interesu w jej uzyskaniu przez skarżącą kasacyjnie Spółkę. Sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, a tym samym i interesu stanowiącego podstawę tego prawa może być, jak wskazano wyżej, analizowany z perspektywy ewentualnego zjawiska nadużywania tego prawa, a w konsekwencji prowadzić do odmowy jego ochrony.
W tych okolicznościach przedwczesne są zarzuty naruszenia art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., gdyż ocena, czy doszło do ich naruszenia może być dokonana dopiero po właściwej kwalifikacji charakteru żądanej informacji. Wprawdzie słusznie skarżąca kasacyjnie Spółka twierdzi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej może nastąpić wyłącznie w drodze decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., ale kwestia oceny, czy żądana informacja jest informacją publiczną na tym etapie postępowania nie została jeszcze prawidłowo dokonana przez Sąd I instancji.
Wobec powyższego WSA ponownie rozpozna sprawę i oceni charakter wnioskowanej informacji uwzględniając wskazaną wyżej wykładnię prawa, a także ponownie oceni, czy organ pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku na podstawie przepisów u.d.i.p.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i dlatego, na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a., ją uwzględnił i uchylił zaskarżony wyrok oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
O kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącej kasacyjnie orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.