III OSK 235/24

III OSK 235/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II SA/Bd 923/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2023-09-12
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art.147 §1, art.141 §4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2019 poz 1461
art.13 pkt 2
Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1372
art.91 ust.4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 września 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 923/23 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w R. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia diet dla radnych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 12 września 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 923/23 uwzględnił skargę Prokuratora Rejonowego w R. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia diet dla radnych i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych jednostek samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego. Przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w niej funkcję. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji, przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości to, że uchwała taka zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Ponadto, zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372) zwanej dalej u.s.g.
Skoro zatem zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, powinna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem w § 7 określono jedynie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Nie przewidziano więc jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tym samym, w ocenie Sądu, zaskarżona uchwała nie została ogłoszona prawidłowo i skutecznie. Niespełnienie zaś wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji – wynikających z art. 4 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) zwanej dalej u.o.a.n., jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rady Gminy S., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
1) przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 P.p.s.a. z powodu naruszenia art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Powołany przepis zawiera katalog aktów prawnych ogłaszanych w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie z powołanym przepisem, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się wprawdzie akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy, jednakże w żadnym akcie prawnym nie ma sformułowanej legalnej definicji aktu prawa miejscowego. Nadto, trzeba wskazać, że wówczas pozostaje tylko ocena aktu normatywnego czy zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, która niestety bywa różna, o czym przekonuje chociażby stanowisko właściwego organu nadzorczego, który nie zaskarżył ww. uchwały do Sądu, ani wcześniej nie stwierdził nieważności uchwały czy też nawet naruszenia prawa bądź też stanowisko innego wojewody przywołane w odpowiedzi na skargę Prokuratury. Sąd nie rozpatrzył kompleksowo sprawy, lecz oparł się tylko na tym, że winna być publikacja;
2) art. 147 § 1 P.p.s.a. z powodu naruszenia art. 91 ust. 4 u.s.g., który stanowi, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, pomijającego analizę nie wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność skarżonej uchwały przez właściwego wojewodę w przedmiotowej sprawie. Z zasady kompetencyjności wynika obowiązek realizowania kompetencji przez organy administracji publicznej. Nierealizowanie kompetencji nadzorczych bez uzasadnionych podstaw i przekazywanie sprawy do rozstrzygnięcia sądowi administracyjnemu godzi w standardy państwa prawnego. W przedmiotowej sprawie, Prokuratura Rejonowa w żadnym zakresie nie wskazała z czego wynika fakt braku wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały, a Sąd nawet nie badał;
3) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie ogólnikowego uzasadnienia skarżonego wyroku, które stanowi powtórzenie błędnych tez Prokuratury oraz w którym brak jest odniesienia się w sposób konkretny zebranego w sprawie materiału dowodowego: do zarzutów skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w tym materiału dowodowego zaoferowanego przez organ w odpowiedzi na skargę.
W oparciu o wskazane zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.
Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.
Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Istota sporu w tej sprawie dotyczy charakteru prawnego uchwały ustalającej diety dla radnych rady gminy. Delegację ustawową do podjęcia takiej uchwały zawiera art. 25 ust. 4, ust. 6 i ust. 8 u.s.g. Tak podjęta uchwała jest aktem prawa miejscowego. Taki pogląd prezentowany jest w sposób spójny w orzecznictwie sądowym (por. np. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19; wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5279/21; wyrok NSA z 7 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2794/16; wyrok NSA z 4 marca 2025 r. sygn. akt III OSK 2777/23; wyrok NSA z 16 lipca 2024 r. sygn. akt III OSK 62/23). Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie podtrzymuje to stanowisko. Przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ odnosi się do zasad ustalania wysokości diet mających charakter powtarzalny, nie dotyczy jedynie konkretnego, pojedynczego zdarzenia obejmującego jednorazowe wypłacenie diety. Przepisy te mają - wbrew odmiennej argumentacji strony skarżącej kasacyjnie - charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję radnego. Tym samym adresaci tej uchwały zostali określeni poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób imiennie zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie mandatu radnego, przepisy te mają charakter generalny.
Taka uchwała zawiera unormowania, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do otrzymania diet. Uchwała ta obowiązuje aż do jej uchylenia lub zmiany i jej okres obowiązywania nie jest związany z kadencyjnością organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego.
Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej należy stwierdzić, że wprawdzie żaden przepis nie zawiera wprost generalnej definicji aktu prawa miejscowego, tym niemniej będzie nim każdy akt zawierający normy generalne, abstrakcyjne i bezpośrednio przyznające prawa bądź nakładające obowiązki na jego adresatów pozostających poza strukturą organizacyjną wydającego go organu lub jednostkami administracyjnymi wykonującymi określone takim aktem zadania. Zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ gminy, a uchwała ustalająca wysokość diet dla radnych jest takim aktem prawa miejscowego. Tym samym Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 13 pkt 2 ww. ustawy
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji także art. 91 ust. 4 u.s.g. zgodnie z którym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Brak opublikowania aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym stanowi istotną wadę, ponieważ tylko taka publikacja stanowi warunek jego wejścia w życie. Wyjątek dotyczy przepisów porządkowych, których nie dotyczy ta sprawa.
Nie jest też zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez ogólnikowe uzasadnienie zaskarżonego wyroku.
Przepis ten może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39). Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd (por. wyrok NSA z 7 marca 2023 r. sygn. akt II GSK 1329/19). Jeśli w uzasadnieniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego znajduje się ocena ustaleń stanu faktycznego dokonana na podstawie akt, to nawet w sytuacji, gdy jest ona odmienna od oceny prezentowanej przez stronę, nie można zasadnie twierdzić, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.
Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 141 § 4 P.p.s.a. Ponadto nie można dostrzec niespójności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie jest wadą uzasadnienia zaskarżonego wyroku to, że Sąd pierwszej instancji w znacznym zakresie podzielił argumentację zawartą w skardze Prokuratora Rejonowego w R. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji samodzielnie dokonał wykładni zastosowanych przepisów prawa, a okoliczność, że wykładnia ta jest zgodna ze stanowiskiem strony skarżącej nie stanowi wady.
Ponadto zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jako uchybienie procesowe może stanowić skuteczną podstawą kasacyjną tylko wówczas, jeżeli jego naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można na tej podstawie uchylić zaskarżony wyrok, jeżeli nie stwierdza się jakiegokolwiek jego uchybienia.
Podnoszona przez stronę skarżącą okoliczność braku zastosowania aktu nadzoru przez właściwego wojewodę nie może stanowić przesłanki pozbawiającej sąd administracyjny prawa do sądowej kontroli takiego aktu. Żaden przepis czy to ustawy o samorządzie gminnym, czy też Przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi nie zawiera regulacji zawierającej przeszkodę przed rozpoznaniem skargi wniesionej na akt prawa miejscowego, którego wcześniej nie stwierdził nieważności organ nadzoru.
Mając powyższe należy stwierdzić, że nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 147 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W tej sprawie zaskarżona uchwała stanowiła akt prawa miejscowego i tym samym kognicja sądu administracyjnego do jego kontroli opierała się na art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., a żaden przepis szczególny nie wyłączył kognicji do jego unieważnienia w przypadku dostrzeżenia istotnej wady. Taka wada w tej sprawie zaistniała i polegała ona na tym, że zaskarżona uchwała będąca aktem prawa miejscowego nie została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Z uwagi na to, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.