III OSK 2913/22

III OSK 2913/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący sprawozdawca/
Rafał Stasikowski
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1118/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-10-12
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 134
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: asystent sędziego Piotr Rzekiecki po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 1118/22 w sprawie ze skargi A.K. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 11 kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 12 października 2022 r., II SA/Wa 1118/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A.K. (dalej: "skarżąca") na postanowienie Komendanta Głównego Policji z 11 kwietnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z 20 maja 2021 r., nr [...], uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącej kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Komendant Główny Policji (dalej: "Komendant GP", "organ") postanowieniem z 11 kwietnia 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 739, z późn. zm., dalej: "k.p.a.") stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania skarżącej od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (dalej: Komendant WP") z 20 maja 2021 r., nr [...] w sprawie zwolnienia ze służby w Policji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że Komendant WP rozkazem personalnym z 20 maja 2021 r., nr [...] zwolnił skarżącą ze służby. W ocenie organu rozstrzygnięcie zostało skutecznie doręczone 24 maja 2021 r.
28 października 2021 r. do Komendanta WP wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącej, w którym zwrócił się o doręczenie odpisu rozkazu personalnego zwalniającego skarżącą ze służby w Policji oraz dokumentu potwierdzającego nadanie go na adres skarżącej, a także wskazanie terminu odbioru przesyłki.
Pismem z 29 listopada 2021 r., doręczonym 6 grudnia 2021 r., przesłano pełnomocnikowi skarżącej uwierzytelnioną kopię rozkazu personalnego Komendanta WP oraz kopię potwierdzenia nadania i odbioru korespondencji.
20 grudnia 2021 r. skarżąca złożyła odwołanie od rozkazu personalnego Komendanta WP, zarzucając m.in. nieskuteczność doręczenia z 24 maja 2021 r. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że przesyłka doręczona za pośrednictwem Poczty Polskiej została odebrana przez R.D., osobę jej nieznaną, która nie jest ani właścicielem nieruchomości, którą wynajmuje, ani dorosłym domownikiem, który zamieszkiwałby wspólnie z nią. Podkreśliła przy tym, że w takiej sytuacji termin na złożenie odwołania należy liczyć od momentu doręczenia rozkazu personalnego jej pełnomocnikowi, tj. od 6 grudnia 2021 r., a zatem odwołanie należy uznać za złożone w terminie.
W związku z powyższymi zarzutami, pismem z 11 stycznia 2022 r. organ wystąpił do Komendanta WP z prośbą o uzyskania od operatora pocztowego pisemnych informacji dotyczących tego, czy przesyłka doręczona została na adres zamieszkania skarżącej, w jaki sposób została zweryfikowana tożsamość oraz wiek osoby, której wydano przesyłkę, czy doręczyciel, w toku wykonywania czynności doręczenia, uzyskał wymagane przez art. 43 k.p.a. informacje, uprawniające do wydania przedmiotowej przesyłki osobie innej niż adresat (wskazanej w tym przepisie prawa), tj. w szczególności ustalił, czy osoba, której wydano przesyłkę była "domownikiem" i podjęła się oddania pisma skarżącej.
W wyniku przeprowadzonej procedury reklamacyjnej uzyskano oświadczenie listonosza, który wskazał, że 24 maja 2021 r. doręczył przesyłkę poleconą numer [...] skarżącej. Pracownik wyjaśnił, że podczas doręczania przesyłki wystąpiła awaria urządzenia mobilnego, co uniemożliwiło złożenie podpisu przez skarżącą. W trakcie rozliczania doręczonych przesyłek w placówce, listonosz w miejscu podpisu odbiorcy umieścił swój podpis na dowód doręczenia przesyłki.
W ocenie Komendanta GP, powyższe ustalenia spowodowały, że czynność doręczenia skarżącej rozkazu personalnego Komendanta WP odbyła się zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Jak stwierdził organ, 24 maja 2021 r. doręczający, będący pracownikiem operatora publicznego Poczty Polskiej S.A., stawił się osobiście w miejscu zamieszkania skarżącej, celem doręczenia jej przesyłki. Potwierdził tożsamość strony w sposób niebudzący wątpliwości, bowiem, jak sam wyjaśnił w złożonym oświadczeniu z 25 stycznia 2022 r., "sprawdził adresata z dowodu osobistego i wszystko się zgadzało". Następnie doręczył przesyłkę skarżącej do rąk własnych.
Jak wskazał Komendant GP, regułą jest, że odbierający pismo potwierdza doręczenie mu tego pisma swoim podpisem ze wskazaniem daty doręczenia (art. 46 § 1 k.p.a.). Jeżeli jednak adresat nie może tego uczynić, doręczający sam stwierdza datę doręczenia oraz wskazuje osobę, która odebrała pismo i przyczynę braku jej podpisu (art. 46 § 2 k.p.a.). Zdaniem organu niemożność potwierdzenia przez adresata doręczenia obejmuje okoliczności o charakterze obiektywnym, a więc okoliczności niezależne od woli osoby odbierającej pismo. Mogą nimi być m.in. zdarzenia, które nie są związane z adresatem kierowanej do niego korespondencji, ale które obiektywnie uniemożliwiają dokonanie tej czynności, co miało miejsce w niniejszej sprawie.
W ocenie Komendanta GP o skuteczności i prawidłowości doręczenia rozkazu personalnego Komendanta WP świadczy zarówno:
- dowód doręczenia, w którym doręczający potwierdził dokonanie czynności doręczenia, wskazał datę doręczenia, a także swoje dane, jako osoby doręczającej;
- pismo z 10 lutego 2022 r., w którym wskazano na przyczyny braku podpisu adresata korespondencji;
- wyjaśnienia samego doręczającego z 25 stycznia 2022 r., w których w sposób wyczerpujący wskazał na wszystkie okoliczności towarzyszące przeprowadzanej przez niego czynności doręczenia, w tym w szczególności na przyczyny braku podpisu adresata na dowodzie doręczenia, a przede wszystkim na fakt ustalenia w niebudzący wątpliwość sposób danych osobowych, tj. tożsamości adresata, zweryfikowanych na podstawie dowodu osobistego, a także przyjęcia przez adresata kierowanej do niego korespondencji.
Zdaniem organu skarżąca nie podniosła żadnych argumentów, które mogłyby w wiarygodny sposób wskazywać na nieprawdziwość informacji zawartych w dowodzie doręczenia i dokumentach go uzupełniających.
Z uwagi na powyższe, w ocenie organu, skuteczne doręczenie rozkazu nastąpiło 24 maja 2021 r., a zatem odwołanie z 20 grudnia 2021 r., zostało złożone po upływie ustawowego terminu na dokonanie tej czynności, co skutkowało wydaniem wskazanego na wstępie rozstrzygnięcia.
Na postanowienie organu skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który przywołanym na wstępie wyrokiem z 12 października 2022 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, z późn. zm. dalej: "p.p.s.a."), uchylił zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wydanie postanowienia w trybie art. 134 k.p.a. może nastąpić wyłącznie wtedy, gdy organ dysponuje jednoznacznym dokumentem umożliwiającym określenie terminu i prawidłowości doręczenia przesyłki.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w związku z brakiem pokwitowania odbioru przesyłki poleconej przez skarżącą oraz jej kategorycznym stwierdzeniem o jej nieodebraniu, a także rozbieżnościami zawartymi w elektronicznym dokumencie z 25 maja 2021 r. i wyjaśnieniami doręczyciela, organ nie był uprawniony do przyjęcia, iż doręczenie rozkazu personalnego Komendanta WP skarżącej miało miejsce w dniu pokwitowania korespondencji przez doręczyciela, tj. 24 maja 2021 r.
Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, zgodnie z regułą zawartą w art. 46 § 2 k.p.a., samodzielne stwierdzenie przez doręczyciela daty odbioru oraz wskazanie osoby, która odebrała pismo, może mieć miejsce w przypadku, gdy odbierający nie może się podpisać. W tej sytuacji doręczający jest obowiązany wskazać osobę, która odebrała pismo. Wskazanie osoby odbierającej pismo polega na podaniu imienia i nazwiska tej osoby oraz określeniu, czy jest to adresat (stosownie do art. 42 k.p.a.), czy też jego dorosły domownik (np. żona, córka), albo sąsiad lub dozorca domu (stosownie do art. 43 k.p.a.). Wówczas dodatkowo doręczający wskazuje przyczynę braku podpisu. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w niniejszej sprawie doręczyciel powyższych reguł nie respektował.
W konsekwencji, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, gdy organ nie dysponował jednoznacznym dowodem doręczenia rozkazu personalnego Komendanta WP z 24 maja 2021 r., nie mógł przyjąć, iż decyzja tego dnia weszła do obrotu prawnego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, stanowisko oparte o domniemania pozbawiłoby skarżącą prawa do skorzystania z odwołania od niekorzystnej dla niej decyzji, co byłoby niezgodne z ogólną dyrektywą wskazaną w art. 81a § 1 k.p.a., nakazującą rozstrzygania niedających się usunąć wątpliwości na korzyść strony.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł Komendant GP, zaskarżając go w całości. Na postawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. i art. 129 § 2 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że wnoszący odwołanie nie przekroczył terminu do wniesienia odwołania z uwagi na brak pokwitowania odbioru przesyłki poleconej przez adresata, podczas gdy prawidłowa ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym pocztowego dowodu nadania przesyłki rejestrowanej na właściwy adres elektroniczne potwierdzenie odbioru, pisma Poczty Polskiej S.A. z 10 lutego 2022 r. oraz pisemnego oświadczenia pracownika operatora pocztowego doręczającego przesyłkę pozwala na jednoznaczne określenie terminu skutecznego doręczenia przesyłki adresatowi, a w konsekwencji uznanie, iż odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu;
2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 1 i 80 k.p.a., poprzez uchylenie postanowienia Komendanta GP nr [...] z 11 kwietnia 2022 r., w związku z przeprowadzeniem błędnej kontroli zaskarżonej decyzji i dokonaniem błędnej oceny dowodów z dokumentów polegającej na przyjęciu, że brak pokwitowania odbioru przesyłki poleconej przez adresata, twierdzenia strony o jej nieodebraniu oraz rozbieżności w dokumencie Poczty Polskiej z 25 maja 2021 r., uniemożliwiają uznanie, że przesyłkę doręczono do rąk własnych adresata lub za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, podczas gdy w oparciu o zgromadzone w sprawie dowody z dokumentów można ustalić, że doręczenie decyzji nastąpiło 24 maja 2021 r., a pocztowy dowód doręczenia adresatowi przesyłki, potwierdzający fakt i datę doręczenia rozkazu personalnego, opatrzony podpisem przez umocowanego pracownika korzysta z domniemania prawdziwości dokumentu urzędowego;
3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 46 § 2 k.p.a., polegające na uznaniu, iż organ nie był uprawniony przyjąć, iż doręczenie stronie rozkazu personalnego nr [...] Komendanta WP z 20 maja 2021 r., miało miejsce w dniu pokwitowania korespondencji przez doręczyciela, tj. 24 maja 2021 r., w sytuacji, gdy zgromadzone w sprawie dowody z dokumentów określają przyczynę braku potwierdzenia przesyłki przez adresata, wskazują datę doręczenia, osobę, która odebrała korespondencję, sposób weryfikacji tożsamości osoby odbierającej przesyłkę oraz podpis doręczyciela, a zatem pozwalają na jednoznaczne ustalenie terminu otrzymania przesyłki przez adresata zgodnie z regułami wynikającymi z art. 46 § 2 k.p.a.;
4) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji podstawy rozstrzygnięcia, tj. uchylenie się od wyjaśnienia z jakich przyczyn uznał, że istniały rozbieżności w zgromadzonej dokumentacji oraz jakie rozbieżności uniemożliwiały uznanie przesyłki za doręczoną adresatowi, a także z jakich powodów, pomimo zgromadzonych w sprawie dowodów, przyjął twierdzenia strony o nieodebraniu przesyłki i uznał, że zaskarżone postanowienie nie weszło do obrotu prawnego, co wyklucza kontrolę instancyjną;
5) naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niezamieszczenie w uzasadnieniu wszystkich wymaganych elementów, tj. niewskazanie wytycznych co do dalszego postępowania organów pomimo uchylenia zaskarżonego postanowienia, a w konsekwencji nieudzielenie organowi jednoznacznych, zrozumiałych, precyzyjnych wskazówek zmierzających do usunięcia uchybień prawa, co wyklucza kontrolę instancyjną, jak też możliwość prawidłowego wykonania kwestionowanego wyroku.
Z uwagi na powyższe zarzuty, Komendant GP wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, a w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie oświadczył, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą na celu wykazanie jej zasadności.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Skargę kasacyjną zgodnie z art. 174 p.p.s.a. można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Naruszenie przepisów postępowania może nastąpić przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a więc może mieć taką samą postać jak naruszenie prawa materialnego.
W rozpoznawanej sprawie zgłoszone zostały jedynie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zwrócić w związku z tym należy uwagę, że zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może zostać uwzględniony jedynie wtedy, gdy uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie i w piśmiennictwie wskazuje się, że zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. in fine, należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z 14 lipca 2011 r., II GSK 784/10 i przywołane w nim: wyrok SN z 21 marca 2007 r., I CSK 459/06; wyrok SN z 21 marca 2006 r., I CSK 63/05; T. Wiśniewski, Apelacja i kasacja. Nowe środki odwoławcze w postępowaniu cywilnym, Warszawa 1996, str. 167; B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, str. 508).
Oceniając zarzut naruszenia art. 145 § 1pkt 1 lit. c p.p.s.a. należy przede wszystkim wskazać, że jest to przepis kompetencyjny, o ogólnym (blankietowym) charakterze. Co do zasady nie może on stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, a strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut jego naruszenia, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy.
W niniejszej sprawie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zostało kolejno powiązane z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. (zarzut nr 1), art. 134 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. (zarzut nr 2), art. 46 § 2 k.p.a. (zarzut nr 3) oraz 141 § 4 p.p.s.a. (zarzut nr 4).
Odwołanie od decyzji administracyjnej wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie, od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 k.p.a.). W przypadku uchybienia terminu do wniesienia odwołania, organ odwoławczy w formie postanowienia stwierdza o niedopuszczalności odwołania (art. 134 k.p.a.). Jeżeli odbierający pismo uchyla się od potwierdzenia doręczenia lub nie może tego uczynić, doręczający sam stwierdza datę doręczenia oraz wskazuje osobę, która odebrała pismo, i przyczynę braku jej podpisu (art. 46 § 2 k.p.a.). Oceniając powyższe kwestie organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Przy czym zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.).
Powyższe wskazuje, że zarzuty nr 1, 2, 3 są ze sobą funkcjonalnie powiązane, gdyż sprowadzają się one do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, zdaniem którego doręczenia z 24 maja 2021 r., nie można było uznać za prawidłowe, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania art. 134 k.p.a. i niesłusznego uznania odwołania za niedopuszczalne. Z uwagi na to powyższe zarzuty zostaną rozpoznane łącznie.
Rozważenie zasadności wskazanej grupy zarzutów należy rozpocząć od podkreślenia fundamentalnego znaczenia instytucji doręczenia, która stanowi gwarancję prawidłowego przebiegu postępowania administracyjnego oraz zapewnia faktyczną możliwość realizacji podstawowych uprawnień procesowych jego uczestników. Prawidłowość doręczenia niejednokrotnie warunkuje prawidłowość całego postępowania administracyjnego, a w rezultacie prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Przepisy dotyczące doręczeń mają przede wszystkim charakter gwarancyjny dla strony postępowania i nie mogą być interpretowane na ich niekorzyść (por. wyrok NSA z 23 października 2018 r., II OSK 1004/17). Obowiązek dokonania doręczenia zawsze spoczywa na organie administracyjnym prowadzącym postępowanie w sprawie. Ten organ, a nie inne podmioty, obciąża zatem wadliwość w dokonaniu doręczenia lub w ogóle brak wykonania takiej czynności (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2014 r., II OSK 2821/13).
Obligatoryjnym elementem prawidłowego doręczenia pisma (poza przypadkami tzw. fikcji doręczenia) jest potwierdzenie jego przyjęcia przez adresata lub inną uprawnioną do tego osobę, w sposób określony w Kodeksie postępowania administracyjnego. Podstawowym sposobem potwierdzenia doręczenia jest złożenie przez odbierającego pismo podpisu, wraz ze wskazaniem daty doręczenia (art. 46 § 1 k.p.a.). Jeżeli natomiast odbierający pismo uchyla się od potwierdzenia doręczenia lub nie może tego uczynić, doręczający sam stwierdza datę doręczenia oraz wskazuje osobę, która odebrała pismo oraz podaję przyczynę braku jej podpisu (art. 46 § 2 k.p.a.).
Dokument urzędowy, jakim jest zwrotne potwierdzenie odbioru, jeśli jest sporządzony w przepisanej formie przez uprawniony do tego podmiot, stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Korzysta on z domniemania prawdziwości i zgodności z prawdą tego, co zostało w nim stwierdzone. Przedmiotowe domniemanie może być obalone, jednakże podejmując próbę dokonania tego, należy mieć na względzie, że dokumenty urzędowe są najbardziej wiarygodnymi środkami dowodowymi. Z całą pewnością obalenie domniemania doręczenia nie może nastąpić jedynie w oparciu o jednostronne oświadczenie strony (por. postanowienia NSA: z 5 lipca 2022 r., III OZ 85/22, z 22 lutego 2022 r., III OZ 81/22, z 12 stycznia 2022 r., I OZ 561/21).
Przekładając powyższe ustalenia na stan niniejszej sprawy należy odnotować, że ze znajdującego się w aktach administracyjnych wygenerowanego 25 maja 2021 r. dokumentu elektronicznego wynika, że przesyłka została odebrana 24 maja 2021 r., przez pełnoletniego domownika R.D.. Przy czym poza sporem jest to, że osoba ta nie jest domownikiem skarżącej, a pracownikiem poczty. Z przedstawionych 10 lutego 2022 r., wyjaśnień doręczyciela wynika, że wymieniony listonosz 24 maja 2021 r. doręczył przesyłkę poleconą skarżącej, której tożsamość potwierdził na podstawie dowodu osobistego. Jednakże z uwagi na awarię urządzenia, skarżąca nie mogła złożyć podpisu kwitującego odbiór przesyłki. Z uwagi na to, po powrocie do urzędu pocztowego, listonosz zresetował urządzenie i w miejscu podpisu odbiorcy umieścił swój podpis, co według jego zamiaru miało stanowić wystarczający dowód doręczenia przesyłki.
Z powyższym przebiegiem wydarzeń nie zgadza się skarżąca, która kategorycznie i konsekwentnie wskazuje, że nie odebrała wskazanego pisma.
W świetle powyższych informacji należy stwierdzić, że wygenerowany 25 maja 2021 r. dokument nie stanowi potwierdza prawidłowości odbioru korespondencji 24 maja 2021 r., gdyż nie został on opatrzony podpisem osoby odbierającej pismo (art. 46 § 1 k.p.a.) oraz nie zawiera wskazania osoby, która rzeczywiście odebrała pismo i przyczyny braku jej podpisu (art. 46 § 2 k.p.a.).
Jak zostało to już wcześniej podkreślone, jedynie zwrotne potwierdzenie odbioru stanowi dokument urzędowy, stanowiący dowód tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone i korzysta z domniemania prawdziwości i zgodności z prawdą tego, co zostało w nim stwierdzone. Waloru takiego nie można przypisać oświadczeniu złożonemu przez doręczyciela. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokument ten nie może wywołać oczekiwanego przez organ skutku, w szczególności zważywszy na to, że wyjaśnienie sytuacji przez listonosza nastąpiło niemal 9 miesięcy po wystąpieniu zaistniałej sytuacji, a także dlatego, że nie pokrywa się ono z wyjaśnieniami skarżącej. Jeżeli podczas doręczania przesyłki rzeczywiście wystąpiła awaria urządzenia, uniemożliwiająca złożenie podpisu przez skarżącą, to doręczyciel powinien zastosować procedurę wynikającą z art. 46 § 2 k.p.a., wskazać osobę, która odebrała pismo oraz podać przyczyny braku jej podpisu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu pierwszej instancji, który wskazał, że doręczyciel nie respektował powyższych reguł. Jak zostało to już na wstępie wykazane, obowiązek prawidłowego doręczenia pisma spoczywa na organie, a ewentualne nieprawidłowości są dla niego obciążające i nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony.
W konsekwencji należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i słusznie uznał, że nie pozwala on na jednoznaczne ustalenie, że skuteczne doręczenie przesyłki nastąpiło 24 maja 2021 r. Doprowadziło to do prawidłowego stwierdzenia, że przy wydaniu zaskarżonego postanowienia doszło do naruszenia art. 134 k.p.a.
Powyższe oznacza, że zarzuty nr 1, 2 i 3 nie zasługują na uwzględnienie.
Co się zaś tyczy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (zarzuty nr 4 i 5), zgodnie z jego treścią uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z powyższego przepisu wynikają formalne warunki uzasadnienia wyroku, jednak nie formalizuje on sposobu realizacji tych warunków. Art. 141 § 4 p.p.s.a. wylicza obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku, ale sposób ich ujęcia pozostawia autorowi uzasadnienia.
Zarzucając naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać, jakich konkretnie elementów brak lub który z nich nie został w sposób należyty zastosowany oraz wykazać, jaki to miało wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem organu, brak ten dotyczy niewyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia (zarzut nr 4) oraz braku wskazań, co do dalszego postępowania (zarzut nr 5).
W każdym uzasadnieniu wyroku szczególne znaczenie ma wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymogu tego nie spełnia ani ogólne powołanie się na zastosowane w sprawie przepisy prawa, ani też ograniczenie się do stwierdzenia, że nie doszło do naruszenia prawa. Za takim stwierdzeniem musi podążać dokonana samodzielnie przez sąd analiza całej sprawy, łącznie z wyjaśnieniem podstawy prawnej i argumentami przemawiającymi za jej zastosowaniem. Ogólnikowe, uzasadnienie stanowi więc uchybienie, które może mieć wpływ na wynik sprawy, w praktyce uniemożliwia stronie polemikę z oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy (por. wyrok NSA z 10 czerwca 2014 r., II GSK 649/13). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji, nie sposób przypisać powyższej nieprawidłowości.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób prawidłowy przedstawił swoją ocenę prawną oraz odniósł ją do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił dlaczego organ nie był uprawniony do przyjęcia, iż doręczenie miało miejsce w dniu pokwitowania korespondencji przez doręczyciela oraz wskazał konsekwencje takiego stanu rzeczy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający przeprowadzenie jego kontroli instancyjnej oraz umożliwiało organowi polemikę z oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy, o czym świadczy także skonstruowanie zarzutów nr 1, 2 i 3 przez skarżącego kasacyjnie.
Odnosząc się do zarzutu nr 5 należy wskazać, że art. 141 § 4 p.p.s.a. nakazuje zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji. Nie wskazuje on natomiast konkretnego sposobu w jaki rezultat ten powinien zostać osiągnięty.
Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję zaprezentowanej w orzeczeniu oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. S. Hanausek [w:] System Prawa Procesowego Cywilnego, t. 3, red. W. Siedlecki, s. 319). Wskazania mają wytyczać kierunek działalności organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy, ale w żadnym wypadku nie mogą zawierać apriorycznego rozstrzygnięcia problemów związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia. Zgodnie z poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, wymóg ten należy uznać za zachowany, nawet jeśli uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera typowego stwierdzenia sprowadzającego się do formuły, jakie czynności należy podjąć przy ponownym rozpoznaniu sprawy, ale wynika to w sposób oczywisty z treści uzasadnienia tego wyroku (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2019 r., I OSK 1654/19, wyrok NSA z 1 lutego 2005 r., OSK 1695/04).
W przedmiotowym postępowaniu Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżone postanowienie stwierdzając, że w warunkach niniejszej sprawy brakuje podstaw do uznania, że do skutecznego doręczenia rozkazu doszło 24 maja 2021 r. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany jest uwzględnić tak ukształtowany stan faktyczny i ponownie ocenić, czy odwołanie skarżącej zostało złożone w terminie wynikającym z art. 129 § 2 k.p.a. oraz czy do otwarcia terminu do złożenia odwołania w ogóle doszło. W istocie Sąd pierwszej instancji nie wskazał literalnie wskazań odnoszących się do ponownego rozpoznania sprawy, ale w sytuacji, gdy wynikają one z istoty wywodu prawnego Sądu, to nie można uznać, że doszło do zarzucanego przez organ uchybienia, a w szczególności, że miało ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze i uznając niezasadność zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.