III OSK 2910/24

III OSK 2910/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Olga Żurawska - Matusiak
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6210 Dodatek mieszkaniowy
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Bd 781/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2024-01-31
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2095
art. 15 zzzib ust. 1-3, ust. 5
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (sprawozdawca) Sędziowie sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 31 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Bd 781/23 w sprawie ze skargi T. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 26 kwietnia 2023 r. nr SKO-81-6/23 w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z 1 marca 2023 r., znak: DŚM.421.8.2023.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 31 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Bd 781/23, na podstawie 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) zwanej dalej p.p.s.a., oddalił skargę T. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z 26 kwietnia 2023 r. nr SKO-81-6/23 w przedmiocie dodatku mieszkaniowego.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z 1 marca 2023 r., znak: DŚM.421.8.2023, odmawiającą przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego na okres od 1 listopada 2022 r. do 30 kwietnia 2023 r. Materialnoprawną podstawą decyzji był art. 2 ust. 1 pkt 1-5, art. 4 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2021 – dalej "u.d.m."), oraz art. 15 zzzib ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 i innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 – dalej "ustawa covidowa").
W uzasadnieniu decyzji SKO w Toruniu wskazało, że skarżący przez okres, na który ubiega się o przyznanie dodatku mieszkaniowego posiadał tytuł prawny do zajmowanego lokalu, jednakże na dzień złożenia wniosku o dodatek mieszkaniowy (w tym dodatek z mocą wsteczną) - tego tytułu nie posiadał i nadal nie posiada. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym wobec faktu, że wnioskodawca zajmuje lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, a jednocześnie nie jest osobą oczekującą na przysługujący jej lokal zamienny, albo najem socjalny lokalu, nie spełnia przesłanki, o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o dodatku mieszkaniowym. Przywołując treść art. 15zzzib ust. 3 ustawy covidowej, organ wskazał, że poza możliwością przyznania dodatku z mocą wsteczną, wszystkie inne warunki jego przyznawania pozostają bez zmian.
Skarżący uczynił powyższą decyzję przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją I instancji oraz orzeczenie o prawie do przedmiotowego dodatku.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że w dniu 1 stycznia 2023 r. skarżący złożył w Zakładzie Gospodarki Komunalnej w Toruniu 6 odrębnych wniosków o przyznanie dodatku mieszkaniowego z mocą wsteczną tj. odpowiednio na okresy: 1. od marca 2020 r. do sierpnia 2020 r., 2. od września 2020 r. do lutego 2021 r., 3. od marca 2021 r. do kwietnia 2021 r., 4. od listopada 2021 r. do kwietnia 2022 r., 5. od maja 2022 r. do października 2022 r. i 6. od listopada 2022 r. do kwietnia 2023 r. Sąd podzielił stanowisko organów, które odmówiły przyznania dodatku za poszczególne okresy z uwagi na fakt, że skarżący w dacie złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie spełniał przesłanek, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1 i 5 u.d.m. Jakkolwiek w okresie, na który skarżący ubiega się o przyznanie dodatku mieszkaniowego, posiadał on tytuł prawny do zajmowanego lokalu w postaci umowy najmu, to na dzień złożenia wniosku o dodatek mieszkaniowy (w tym dodatek z mocą wsteczną), ani też w dacie rozstrzygania sprawy przez organy administracji obydwu instancji takiego tytułu nie posiadał. Odwołując się do treści art. 2 ust. 1 u.d.m. Sąd I instancji uznał, że wniosek o przyznanie dodatku może złożyć osoba legitymująca się tytułem prawnym do zajmowanego lokalu wymienionym w pkt 1-3 tego przepisu, innym tytułem prawnym wywodzonym ze stosunku niewymienionego w art. 2 ust. 1 pkt 1-3 u.d.m. (pkt 4), ewentualnie osoba zajmująca lokal bez tego tytułu, ale oczekująca na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny (pkt 5). W sytuacji gdy wnioskodawca w dniu składania wniosku nie legitymuje się obowiązującą umową najmu, ani żadnym innym tytułem materialnoprawnym, z którego wynikać miałby tytuł prawny do przedmiotowego lokalu, lub nie jest osobą oczekującą na przysługujący mu lokal zamienny albo socjalny, to zachodzi przeszkoda materialnoprawna do przyznania tego świadczenia.
Zdaniem Sądu I instancji art. 15zzzib ustawy covidowej umożliwia przyznanie dodatku mieszkaniowego z mocą wsteczną, jeżeli osoba uprawniona do dodatku mieszkaniowego we wniosku o przyznanie tego dodatku wskazała okres poprzedzający dzień złożenia tego wniosku jako okres objęty tym wnioskiem. Jednakże skarżący składając wniosek o dodatek mieszkaniowy z mocą wsteczną, w dacie złożenia wniosku i w dacie orzekania przez organy nie był już osobą uprawnioną do otrzymania dodatku mieszkaniowego według ustawy o dodatku mieszkaniowym, a w konsekwencji również w rozumieniu art. 15zzzib ust. 3 ustawy covidowej. Tym samym w ocenie Sądu nie ma znaczenia prawnego okoliczność, że wnioskiem o przyznanie dodatku z mocą wsteczną skarżący objął okres, w którym posiadał tytuł prawny do lokalu mieszkalnego. Art. 15zzzib ust. 3 ustawy covidowej nie jest samodzielną podstawą przyznawania dodatków mieszkaniowych z mocą wsteczną bez względu na to, jak odległy okres wsteczny wskazał wnioskodawca. Ustawodawca w ustawie covidowej nie wprowadził zasady przyznawania dodatku za dowolnie wybrany "wsteczny okres", lecz jedynie ułatwienie w postaci możliwości złożenia wniosku, który pozwoli organowi na przyznanie świadczenia "z mocą wsteczną", jeżeli taką wolę wyrazi wprost wnioskodawca i wskaże okres poprzedzający dzień złożenia wniosku jako okres objęty tym wnioskiem.
W dalszej części Sąd wskazał, że skarżący wnioskował o przyznania dodatku mieszkaniowego częściowo z mocą wsteczną, od 1 listopada 2022 r. do 30 kwietnia 2023 r. Ponieważ skarżący w dniu składania wniosku o przyznanie spornego dodatku z mocą wsteczną, nie był osobą uprawnioną do uzyskania dodatku mieszkaniowego na zasadach określonych w ustawie o dodatkach mieszkaniowych, skarga podlegała oddaleniu.
Skargę kasacyjną wniósł skarżący, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie przepisów:
a) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 15zzzib ust. 3 ustawy covidowej przez przyjęcie, że przepis ten pozostaje bez wpływu dla oceny spełnienia przesłanek określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych warunkujących przyznanie pomocy socjalnej w formie dodatku mieszkaniowego, bowiem treść art. 15zzzib ust. 3 ustawy covidowej nie stanowi podstawy do przyjęcia, że ocena spełnienia przesłanek określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych powinna nastąpić z uwzględnieniem stanu jaki istniał w okresie objętym wnioskiem o przyznanie dodatku mieszkaniowego, podczas gdy intencją ustawodawcy było, by celem przepisu art. 15zzzib ust. 3 ustawy covidowej było zapobieżenie negatywnym skutkom pandemii, co powoduje, że prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że ocena spełnienia przesłanek określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych powinna nastąpić z uwzględnieniem stanu jaki istniał w okresie objętym wnioskiem o przyznanie dodatku mieszkaniowego, nawet jeżeli w dacie złożenia wniosku skarżący nie posiadał już tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego,
b) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 15zzzib ust. 5 i 6 ustawy covidowej polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu przez przyjęcie, że złożony przez skarżącego wniosek o przyznanie pomocy w formie dodatku mieszkaniowego za okres wsteczny obejmuje dowolnie wybrany sześciomiesięczny okres ze stanu epidemii albo zagrożenia epidemicznego, podczas gdy przyjęcie w oparciu o treść art. 15zzzib ust. 3 ustawy covidowej, że wniosek skarżącego złożony w dniu 2 stycznia 2023 r. powinien być traktowany jako złożony w terminie, czyli dacie właściwej dla możliwości przyznania dodatku mieszkaniowego za okres od 1 listopada 2022 r. do 30 kwietnia 2023 r. powoduje, że wniosek ten obejmuje okres sześciu miesięcy bezpośrednio poprzedzający złożenie wniosku,
c) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy z 21 czerwca 2001 o dodatkach mieszkaniowych przez ich niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie, że skarżący nie spełnia ustawowych przesłanek warunkujących przyznanie pomocy socjalnej w formie dodatku mieszkaniowego, bowiem w dacie złożenia wniosku, tj. 2 stycznia 2023 r. nie posiadał tytułu prawnego do lokalu, podczas gdy przyjęcie w oparciu o treść art. 15zzzib ust. 3 ustawy covidowej, że wniosek skarżącego złożony w dniu 2 stycznia 2023 r. powinien być traktowany jako złożony w terminie, czyli dacie właściwej dla możliwości przyznania dodatku mieszkaniowego za okres od 1 marca 2021 r. do 30 kwietnia 2021 r. implikuje konieczność przyjęcia, iż skarżący spełnia przesłanki do przyznania dodatku mieszkaniowego określone w art. 2 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy, bowiem posiadał tytuł prawny do lokalu mieszkalnego położonego w T. przy ul. [...],
d) naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1) p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niepełne odniesienie się do przedstawionego w skardze stanowiska, iż skarżący w dacie złożenia wniosku przyznanie pomocy w formie dodatku mieszkaniowego posiadał tytuł prawny do lokalu mieszkalnego powstały w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta [...] z 2018 r., co powoduje, że rozstrzygnięciem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy nie dokonano kontroli decyzji wydanych przez organy administracji.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy błędnie przyjął, że ocena spełnienia przez wnioskującego o przyznanie pomocy w formie dodatku mieszkaniowego przesłanek określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych następuje na dzień złożenia wniosku o przyznanie dodatku (ewentualnie na dzień wydania decyzji), bowiem treść art. 15zzzib ust. 3 ustawy covidowej nie stanowi podstawy do przyjęcia, że ocena spełnienia przesłanek określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych powinna nastąpić z uwzględnieniem stanu jaki istniał w okresie objętym wnioskiem o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Nieprawidłowość stanowiska Sądu wynika przede wszystkim z pominięcia celu uchwalenia art. 15zzzib ust. 1 – 3 ustawy covidowej, jak i samej ustawy.
Zdaniem skarżącego, uchwalając przepis art. 15zzzib ust. 1 - 3 ustawy covidowej ustawodawca zamierzał zapobiec negatywnym skutkom pandemii wirusa SARS - COV - 2. Zatem uwzględniając cel ustawodawcy oraz brzmienie przepisu art. 15zzzib ust. 3 ustawy covidowej stwierdzić należy, że ocena spełnienia przesłanek określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych powinna nastąpić z uwzględnieniem stanu, jaki istniał w okresie objętym wnioskiem o przyznanie dodatku mieszkaniowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do najdalej idącego zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1) p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niepełne odniesienie się do przedstawionego w skardze stanowiska, iż skarżący w dacie złożenia wniosku przyznanie pomocy w formie dodatku mieszkaniowego posiadał tytuł prawny do lokalu mieszkalnego.
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony szczególnie w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Uzasadnienie wyroku należy przede wszystkim tak sporządzać, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd meriti nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego albo przepisów procedury w stopniu, który motywowałby określonej treści rozstrzygnięcie (por. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2005 roku, sygn. akt I FSK 299/05, LEX nr 187709). Przeto z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy motywy wyroku nie odpowiadają wymogom tego przepisu. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i argumentów z odpowiedzi na skargę i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, LEX 173345; wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13).
W niniejszej sprawie Sąd I instancji w sposób wyczerpujący odniósł się do treści skargi i uzasadnił przyjęte stanowisko. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż powodem oddalenia skargi był przede wszystkim fakt, iż skarżący w dniu składania wniosku o przyznanie spornego dodatku mocą wsteczną, nie był osobą uprawnioną do uzyskania dodatku mieszkaniowego na zasadach określonych w ustawie o dodatkach mieszkaniowych. Sąd wskazał i wyjaśnił stan faktyczny, który przyjął za podstawę orzekania, a nadto wyjaśnił przyjęte stanowisko z odniesieniem do treści przepisów ustawy covidowej i ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Skuteczne zakwestionowanie tego stanowiska nie może nastąpić za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten nie może służyć podważeniu stanu faktycznego przyjętego przez sąd administracyjny. Jednocześnie w skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego prowadzonego przez organ. Podobnie skutecznej podstawy kasacyjnej nie mogą stanowić art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1) p.p.s.a. Pierwszy ze wspomnianych przepisów ma charakter wynikowy, zaś jego zastosowanie jest konsekwencją dokonanej oceny legalności zaskarżonej decyzji. Z kolei art. 3 § 1 i § 2 pkt 1) p.p.s.a. określają zakres kognicji sądu administracyjnego i przepisy te nie zostały przez Sąd I instancji naruszone.
Zasadnicze zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do wykładni art. 15zzzib ust. 3 oraz 5-6 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 i innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 – dalej "ustawa covidowa"). Jednocześnie w sprawie zaistniały dwa problemy prawne. Po pierwsze, czy w razie wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego z mocą wsteczną, na podstawie art. 15zzzib ust. 1 - 3 ustawy covidowej konieczne jest posiadanie tytułu do lokalu także na dzień złożenia wniosku, czy tylko w okresie, za który świadczenie ma zostać przyznane (zarzut z lit. a skargi kasacyjnej). Po drugie, czy wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego z mocą wsteczną może obejmować poszczególne 6-miesięczne okresy stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, czy wyłącznie okres bezpośrednio poprzedzający złożenie wniosku (zarzut z lit. b skargi kasacyjnej).
Odnosząc się do pierwszego zagadnienia, zdaniem skarżącego kasacyjnie w art. 15zzzib ust. 1 - 3 ustawy covidowej ustawodawca zamierzał zapobiec negatywnym skutkom pandemii wirusa SARS - COV – 2, a uwzględniając cel ustawodawcy oraz brzmienie przepisu art. 15zzzib ust. 3 ustawy covidowej ocena spełnienia przesłanek określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych powinna nastąpić z uwzględnieniem stanu, jaki istniał w okresie objętym wnioskiem o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Tym samym w ocenie strony błędne jest stanowisko Sądu I instancji, iż materialnoprawną przeszkodą uwzględnienia wniosku jest fakt, że wnioskodawca w dniu składania wniosku nie legitymuje się obowiązującą umową najmu, ani żadnym innym tytułem materialnoprawnym, z którego wynikać miałby tytuł prawny do przedmiotowego lokalu, lub nie jest osobą oczekująca na przysługujący mu lokal zamienny albo socjalny.
Jak stanowił art. 15zzzib ust. 1-7 ustawy covidowej wg stanu prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji:
"1. Za okres stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonych z powodu COVID-19, dodatek mieszkaniowy, o którym mowa w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2133 oraz z 2021 r. poz. 11), może zostać przyznany z mocą wsteczną.
2. Dodatek mieszkaniowy może zostać przyznany z mocą wsteczną wyłącznie w przypadku wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego złożonego nie później niż po upływie 30 dni od dnia zakończenia obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonych z powodu COVID-19.
3. Dodatek mieszkaniowy przyznaje się z mocą wsteczną, jeżeli osoba uprawniona do dodatku mieszkaniowego we wniosku o przyznanie tego dodatku wskazała okres poprzedzający dzień złożenia tego wniosku jako okres objęty tym wnioskiem. Do wniosku dołącza się deklarację o dochodach gospodarstwa domowego, o której mowa w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. 2019 r. poz. 2133 oraz z 2021 r. poz. 11), za okres 3 miesięcy poprzedzających miesiąc, od którego ma zostać przyznany dodatek mieszkaniowy z mocą wsteczną.
4. Wskazanie okresu poprzedzającego dzień złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego jako okresu objętego tym wnioskiem następuje w formie klauzuli dołączanej do tego wniosku i podpisanej przez wnioskodawcę.
5. W przypadku przyznania dodatku mieszkaniowego z mocą wsteczną, okres, o którym mowa w art. 7 ust. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, skraca się o liczbę miesięcy poprzedzających pierwszy dzień miesiąca następujący po dniu złożenia wniosku, za które przyznano dodatek mieszkaniowy.
6. Dodatku mieszkaniowego z mocą wsteczną nie przyznaje się za okres, w którym osobie do niego uprawnionej przysługiwał dodatek mieszkaniowy na podstawie innej decyzji.
7. W przypadku przyznania dodatku mieszkaniowego z mocą wsteczną, dodatek mieszkaniowy za miesiące poprzedzające pierwszy dzień miesiąca następujący po dniu złożenia wniosku wypłaca się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o przyznaniu dodatku mieszkaniowego stała się ostateczna".
Bezspornie art. 15zzzib ustawy covidowej ma charakter przepisu szczególnego względem ogólnych zasad przyznawania dodatku mieszkaniowego, określonych w ustawie z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych. Co do zasady, na gruncie ustawy o dodatkach mieszkaniowych dodatek mieszkaniowy nie ma charakteru świadczenia przyznawanego na stałe, lecz przyznaje się go na okres 6 miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 marca 2013 r., I OSK 375/12). Zasadniczo "6 - miesięczny okres, na jaki przyznaje się taki dodatek zawsze jest liczony od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku. Dodatek mieszkaniowy przyznawany jest bowiem na przyszłość, a nie wstecz" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2011 r., I OSK 1447/10). Jednocześnie organ orzeka biorąc pod uwagę stan faktyczny wg daty złożenia wniosku, względnie wydania decyzji administracyjnej. Jak bowiem wyjaśnił NSA w wyroku z 17 lipca 2018 r., I OSK 1944/16, ocena istnienia przesłanek do uzyskania dodatku mieszkaniowego dokonywana jest w momencie przyznawania dodatku mieszkaniowego na dany sześciomiesięczny okres (art. 7 ust. 5 ustawy).
Przepis art. 15zzzib ustawy covidowej stanowi podstawę przyznania ww. świadczenia z mocą wsteczną. W sprawie spór dotyczył tego, czy art. 15zzzib ustawy covidowej wyłącza wynikający z ustawy o dodatkach mieszkaniowych wymóg posiadania określonego w art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych tytułu do lokalu, aktualnego w dacie składania wniosku. Z niepodważonego przez skarżącego kasacyjnie stanu faktycznego wynika bowiem, że skarżący w dacie złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie spełniał przesłanek, o których mowa w powołanych przepisach, a w szczególności określonych w art. 2 ust. 1 pkt 1 i 5 u.d.m. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sformułowanie "dodatek mieszkaniowy (...) może zostać przyznany z mocą wsteczną" z art. 15zzzib ust. 1 ustawy covidowej nakazuje przyjąć, iż ocena spełnienia przesłanek przyznania dodatku mieszkaniowego z mocą wsteczną nie obejmuje wymogu posiadania określonego w art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych tytułu do lokalu, aktualnego w dacie składania wniosku. Wolą ustawodawcy wyraźnie wynikającą z treści ww. przepisu było umożliwienie złożenia wniosku obejmującego (przynajmniej częściowo) okres miniony. Przepis ten wskazuje, że dodatek może zostać przyznany z mocą wsteczną wyłącznie w przypadku wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego złożonego nie później niż po upływie 30 dni od dnia zakończenia obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonych z powodu COVID-19.
Jednocześnie skoro ustawodawca określił w art. 15zzzib ustawy covidowej, iż dodatek może być przyznany z mocą wsteczną, to znaczy że zmodyfikował ogólne przesłanki przyznania dodatku mieszkaniowego. Zgodnie z ust. 3-4 powołanego przepisu dodatek mieszkaniowy przyznaje się z mocą wsteczną, jeżeli osoba uprawniona do dodatku mieszkaniowego we wniosku o przyznanie tego dodatku wskazała okres poprzedzający dzień złożenia tego wniosku jako okres objęty tym wnioskiem, a wskazanie okresu poprzedzającego dzień złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego jako okresu objętego tym wnioskiem następuje w formie klauzuli dołączanej do tego wniosku i podpisanej przez wnioskodawcę. Tym samym oświadczenie wnioskodawcy o wskazaniu okresu wywołuje skutek materialnoprawny i nakazuje brać pod uwagę stan faktyczny zaistniały w minionym już okresie. Należy mieć na uwadze, że niespójne i nieznajdujące uzasadnienia w treści art. 15zzzib ustawy covidowej byłoby analizowanie spełnienia przesłanek przyznania dodatku zarówno w okresie wskazanym przez wnioskodawcę, jak i w dacie złożenia wniosku. Zgodzić należy się z poglądem, iż celem ww. przepisu jest zapobieżenie negatywnym konsekwencjom związanym z pandemią, kiedy to strony miały realne problemy ze składaniem wniosków, w tym o dodatki mieszkaniowe. Zdaniem NSA, skoro ustawodawca umożliwił stronom składanie wniosków z mocą wsteczną, to zakładał, iż świadczenie zostanie przyznane wówczas, jeśli strony spełniały warunki przyznania świadczenia w okresie, za który świadczenie to ma zostać przyznane. Jednostka nie może bowiem ponosić negatywnych konsekwencji związanych z brakiem możliwości złożenia wniosku w trakcie pandemii, w tym związanych z przerwą w funkcjonowaniu organów administracji publicznej. W takiej sytuacji, utrata tytułu prawnego do zajmowanego lokalu już po upływie okresu, za jaki świadczenie było należne, nie powinna powodować dla strony negatywnych konsekwencji prawnych, w szczególności biorąc pod uwagę cel art. 15zzzib ustawy covidowej i jego treść, wprost wskazującą na konieczność brania pod uwagę przez orzekające organy administracji stanu faktycznego nieaktualnego w dacie składania wniosku, a stanu faktycznego zaistniałego w okresie poprzedzającym, którego wskazania dokonuje strona w treści wniosku.
Powyższe ustalenia wskazują na trafność zarzutu naruszenia art. 15zzzib ust. 3 ustawy covidowej, albowiem prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że ocena spełnienia przesłanek określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych powinna nastąpić z uwzględnieniem stanu, jaki istniał w okresie objętym wnioskiem o przyznanie dodatku mieszkaniowego, nawet jeżeli w dacie złożenia wniosku skarżący nie posiadał już tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego.
Odnosząc się natomiast do zarzutu z lit. b wskazać trzeba, że wniosek z 2 stycznia 2023 r. obejmował okres od 1 listopada 2022 r. do 30 kwietnia 2023 r., a więc częściowo okres bezpośrednio poprzedzający dzień złożenia wniosku. W konsekwencji powyższych ustaleń trafnie wywodzi skarżący kasacyjnie, że wniosek skarżącego powinien być traktowany jako złożony w terminie, czyli dacie właściwej dla możliwości przyznania dodatku mieszkaniowego za okres od 1 listopada 2022 r. do 30 kwietnia 2023 r. Tym samym trafnie w skardze kasacyjnej zarzuca się naruszenie art. 15zzzib ust. 5 i 6 ustawy covidowej oraz art. 2 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przez ich niewłaściwe zastosowanie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, dlatego na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę.
Z przedstawionego wyżej stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta [...] z 1 marca 2023 r., znak: DŚM.421.8.2023 zostały wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę z wniosku T. D. o przyznanie dodatku mieszkaniowego na okres od 1 listopada 2022 r. do 30 kwietnia 2023 r. organ administracji, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., zastosuje się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego i po ponownym rozpoznaniu sprawy orzeknie w przedmiocie wniosku skarżącego przyjmując, że wymogiem przyznania dodatku nie było posiadanie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego w dacie złożenia wniosku lub wydania decyzji, a wyłącznie w okresie objętym wnioskiem. Jeśli organ dojdzie do wniosku, iż przesłankę tę skarżący spełniał wyłącznie w odniesieniu do części okresu, za który żąda przyznania dodatku, przyzna dodatek mieszkaniowy za okres, za który skarżący spełniał przesłankę, o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o dodatku mieszkaniowym. Jednocześnie organ administracji przyjmie, że skarżący uprawniony był do złożenia wniosku obejmującego maksymalnie 6-miesięczny okres poprzedzający bezpośrednio datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego.