III OSK 2909/24

III OSK 2909/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Olga Żurawska - Matusiak
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6210 Dodatek mieszkaniowy
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Bd 780/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2024-01-31
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2095
art. 15 zzzib ust. 1-3, ust. 5
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (sprawozdawca) Sędziowie sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 31 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Bd 780/23 w sprawie ze skargi T. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 26 kwietnia 2023 r. nr SKO-81-5/23 w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 31 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Bd 780/23, na podstawie 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) zwanej dalej p.p.s.a., oddalił skargę T. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z 26 kwietnia 2023 r. nr SKO-81-5/23 w przedmiocie dodatku mieszkaniowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z 1 marca 2023 r., znak: DŚM.421.6.2023, odmawiającą przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego na okres od 1 listopada 2020 r. do 30 kwietnia 2022 r. Materialnoprawną podstawą decyzji był art. 2 ust. 1 pkt 1-5, art. 4 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2021 – dalej "u.d.m."), oraz art. 15 zzzib ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 i innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 – dalej "ustawa covidowa"). Sąd podzielił stanowisko organów, które odmówiły przyznania dodatku za poszczególne okresy z uwagi na fakt, że skarżący w dacie złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie spełniał przesłanek, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1 i 5 u.d.m. Jakkolwiek w okresie, na który skarżący ubiega się o przyznanie dodatku mieszkaniowego, posiadał on tytuł prawny do zajmowanego lokalu w postaci umowy najmu, to na dzień złożenia wniosku o dodatek mieszkaniowy (w tym dodatek z mocą wsteczną), ani też w dacie rozstrzygania sprawy przez organy administracji obydwu instancji takiego tytułu nie posiadał. Odwołując się do treści art. 2 ust. 1 u.d.m. Sąd I instancji uznał, że wniosek o przyznanie dodatku może złożyć osoba legitymująca się tytułem prawnym do zajmowanego lokalu wymienionym w pkt 1-3 tego przepisu, innym tytułem prawnym wywodzonym ze stosunku niewymienionego w art. 2 ust. 1 pkt 1-3 u.d.m. (pkt 4), ewentualnie osoba zajmująca lokal bez tego tytułu, ale oczekująca na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny (pkt 5). W sytuacji gdy wnioskodawca w dniu składania wniosku nie legitymuje się obowiązującą umową najmu, ani żadnym innym tytułem materialnoprawnym, z którego wynikać miałby tytuł prawny do przedmiotowego lokalu, lub nie jest osobą oczekującą na przysługujący mu lokal zamienny albo socjalny, to zachodzi przeszkoda materialnoprawna do przyznania tego świadczenia.
Zdaniem Sądu I instancji art. 15zzzib ustawy covidowej umożliwia przyznanie dodatku mieszkaniowego z mocą wsteczną, jeżeli osoba uprawniona do dodatku mieszkaniowego we wniosku o przyznanie tego dodatku wskazała okres poprzedzający dzień złożenia tego wniosku jako okres objęty tym wnioskiem. Jednakże skarżący składając wniosek o dodatek mieszkaniowy z mocą wsteczną, w dacie złożenia wniosku i w dacie orzekania przez organy nie był już osobą uprawnioną do otrzymania dodatku mieszkaniowego według ustawy o dodatku mieszkaniowym, a w konsekwencji również w rozumieniu art. 15zzzib ust. 3 ustawy covidowej. Tym samym w ocenie Sądu nie ma znaczenia prawnego okoliczność, że wnioskiem o przyznanie dodatku z mocą wsteczną skarżący objął okres, w którym posiadał tytuł prawny do lokalu mieszkalnego. Art. 15zzzib ust. 3 ustawy covidowej nie jest samodzielną podstawą przyznawania dodatków mieszkaniowych z mocą wsteczną bez względu na to, jak odległy okres wsteczny wskazał wnioskodawca. Ustawodawca w ustawie covidowej nie wprowadził zasady przyznawania dodatku za dowolnie wybrany "wsteczny okres", lecz jedynie ułatwienie w postaci możliwości złożenia wniosku, który pozwoli organowi na przyznanie świadczenia "z mocą wsteczną", jeżeli taką wolę wyrazi wprost wnioskodawca i wskaże okres poprzedzający dzień złożenia wniosku jako okres objęty tym wnioskiem.
W dalszej części Sąd wskazał, że skarżący wnioskował o przyznania dodatku mieszkaniowego z mocą wsteczną, ale nie za okres poprzedzający dzień złożenia wniosku (2 stycznia 2023 r.), lecz za okres od listopada 2021 r. do kwietnia 2022 r. Takie żądanie jest oczywiście spóźnione i niezasadne w świetle cytowanych przepisów ustawowych. W ocenie Sądu maksymalny okres mogący zostać objętym decyzją o przyznaniu dodatku mieszkaniowego z mocą wsteczną obejmował 6 miesięcy poprzedzających dzień złożenia wniosku w trybie art. 15zzzib ustawy covidowej, którego to okresu niniejszy wniosek nie dotyczył.
Skargę kasacyjną wniósł skarżący, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie przepisów:
a) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 15zzzib ust. 3 ustawy covidowej przez przyjęcie, że przepis ten pozostaje bez wpływu dla oceny spełnienia przesłanek określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych warunkujących przyznanie pomocy socjalnej w formie dodatku mieszkaniowego, bowiem treść art. 15zzzib ust. 3 ustawy covidowej nie stanowi podstawy do przyjęcia, że ocena spełnienia przesłanek określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych powinna nastąpić z uwzględnieniem stanu jaki istniał w okresie objętym wnioskiem o przyznanie dodatku mieszkaniowego, podczas gdy intencją ustawodawcy było, by celem przepisu art. 15zzzib ust. 3 ustawy covidowej było zapobieżenie negatywnym skutkom pandemii, co powoduje, że prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że ocena spełnienia przesłanek określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych powinna nastąpić z uwzględnieniem stanu jaki istniał w okresie objętym wnioskiem o przyznanie dodatku mieszkaniowego, nawet jeżeli w dacie złożenia wniosku skarżący nie posiadał już tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego,
b) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 15zzzib ust. 5 i 6 ustawy covidowej polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu przez przyjęcie, że złożony przez skarżącego wniosek o przyznanie pomocy w formie dodatku mieszkaniowego za okres wsteczny obejmuje dowolnie wybrany sześciomiesięczny okres ze stanu epidemii albo zagrożenia epidemicznego, podczas gdy przyjęcie w oparciu o treść art. 15zzzib ust. 3 ustawy covidowej, że wniosek skarżącego złożony w dniu 2 stycznia 2023 r. powinien być traktowany jako złożony w terminie, czyli dacie właściwej dla możliwości przyznania dodatku mieszkaniowego za okres od 1 listopada 2021 r. do 30 kwietnia 2022 r. powoduje, że wniosek ten obejmuje okres sześciu miesięcy bezpośrednio poprzedzający złożenie wniosku,
c) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy z 21 czerwca 2001 o dodatkach mieszkaniowych przez ich niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie, że skarżący nie spełnia ustawowych przesłanek warunkujących przyznanie pomocy socjalnej w formie dodatku mieszkaniowego, bowiem w dacie złożenia wniosku, tj. 2 stycznia 2023 r. nie posiadał tytułu prawnego do lokalu, podczas gdy przyjęcie w oparciu o treść art. 15zzzib ust. 3 ustawy covidowej, że wniosek skarżącego złożony w dniu 2 stycznia 2023 r. powinien być traktowany jako złożony w terminie, czyli dacie właściwej dla możliwości przyznania dodatku mieszkaniowego za okres od 1 listopada 2021 r. do 30 kwietnia 2022 r. implikuje konieczność przyjęcia, iż skarżący spełnia przesłanki do przyznania dodatku mieszkaniowego określone w art. 2 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy, bowiem posiadał tytuł prawny do lokalu mieszkalnego położonego w T. przy ul. [...],
d) naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1) p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niepełne odniesienie się do przedstawionego w skardze stanowiska, iż skarżący w dacie złożenia wniosku przyznanie pomocy w formie dodatku mieszkaniowego posiadał tytuł prawny do lokalu mieszkalnego powstały w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta [...] z 2018 r., co powoduje, że rozstrzygnięciem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy nie dokonano kontroli decyzji wydanych przez organy administracji.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy błędnie przyjął, że ocena spełnienia przez wnioskującego o przyznanie pomocy w formie dodatku mieszkaniowego przesłanek określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych następuje na dzień złożenia wniosku o przyznanie dodatku (ewentualnie na dzień wydania decyzji), bowiem treść art. 15zzzib ust. 3 ustawy covidowej nie stanowi podstawy do przyjęcia, że ocena spełnienia przesłanek określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych powinna nastąpić z uwzględnieniem stanu jaki istniał w okresie objętym wnioskiem o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Nieprawidłowość stanowiska Sądu wynika przede wszystkim z pominięcia celu uchwalenia art. 15zzzib ust. 1 – 3 ustawy covidowej, jak i samej ustawy.
Zdaniem skarżącego, uchwalając przepis art. 15zzzib ust. 1 - 3 ustawy covidowej ustawodawca zamierzał zapobiec negatywnym skutkom pandemii wirusa SARS - COV - 2. Zatem uwzględniając cel ustawodawcy oraz brzmienie przepisu art. 15zzzib ust. 3 ustawy covidowej stwierdzić należy, że ocena spełnienia przesłanek określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych powinna nastąpić z uwzględnieniem stanu, jaki istniał w okresie objętym wnioskiem o przyznanie dodatku mieszkaniowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do najdalej idącego zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1) p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niepełne odniesienie się do przedstawionego w skardze stanowiska, iż skarżący w dacie złożenia wniosku przyznanie pomocy w formie dodatku mieszkaniowego posiadał tytuł prawny do lokalu mieszkalnego.
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony szczególnie w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Uzasadnienie wyroku należy przede wszystkim tak sporządzać, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd meriti nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego albo przepisów procedury w stopniu, który motywowałby określonej treści rozstrzygnięcie (por. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2005 roku, sygn. akt I FSK 299/05, LEX nr 187709). Przeto z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy motywy wyroku nie odpowiadają wymogom tego przepisu. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i argumentów z odpowiedzi na skargę i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, LEX 173345; wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13).
W niniejszej sprawie Sąd I instancji w sposób wyczerpujący odniósł się do treści skargi i uzasadnił przyjęte stanowisko. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż powodem oddalenia skargi był przede wszystkim fakt, iż skarżący w dniu składania wniosku o przyznanie spornego dodatku mocą wsteczną, nie był osobą uprawnioną do uzyskania dodatku mieszkaniowego na zasadach określonych w ustawie o dodatkach mieszkaniowych. Sąd wskazał i wyjaśnił stan faktyczny, który przyjął za podstawę orzekania, a nadto wyjaśnił przyjęte stanowisko z odniesieniem do treści przepisów ustawy covidowej i ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Skuteczne zakwestionowanie tego stanowiska nie może nastąpić za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten nie może służyć podważeniu stanu faktycznego przyjętego przez sąd administracyjny. Jednocześnie w skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego prowadzonego przez organ. Podobnie skutecznej podstawy kasacyjnej nie mogą stanowić art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1) p.p.s.a. Pierwszy ze wspomnianych przepisów ma charakter wynikowy, zaś jego zastosowanie jest konsekwencją dokonanej oceny legalności zaskarżonej decyzji. Z kolei art. 3 § 1 i § 2 pkt 1) p.p.s.a. określają zakres kognicji sądu administracyjnego i przepisy te nie zostały przez Sąd I instancji naruszone.
Zasadnicze zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do wykładni art. 15zzzib ust. 3 oraz 5-6 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 i innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 – dalej "ustawa covidowa"). Jednocześnie w sprawie zaistniały dwa problemy prawne. Po pierwsze, czy w razie wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego z mocą wsteczną, na podstawie art. 15zzzib ust. 1 - 3 ustawy covidowej konieczne jest posiadanie tytułu do lokalu także na dzień złożenia wniosku, czy tylko w okresie, za który świadczenie ma zostać przyznane (zarzut z lit. a skargi kasacyjnej). Po drugie, czy wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego z mocą wsteczną może obejmować poszczególne 6-miesięczne okresy stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, czy wyłącznie okres bezpośrednio poprzedzający złożenie wniosku (zarzut z lit. b skargi kasacyjnej).
Odnosząc się do pierwszego zagadnienia, zdaniem skarżącego kasacyjnie w art. 15zzzib ust. 1 - 3 ustawy covidowej ustawodawca zamierzał zapobiec negatywnym skutkom pandemii wirusa SARS - COV – 2, a uwzględniając cel ustawodawcy oraz brzmienie przepisu art. 15zzzib ust. 3 ustawy covidowej ocena spełnienia przesłanek określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych powinna nastąpić z uwzględnieniem stanu, jaki istniał w okresie objętym wnioskiem o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Tym samym w ocenie strony błędne jest stanowisko Sądu I instancji, iż materialnoprawną przeszkodą uwzględnienia wniosku jest fakt, że wnioskodawca w dniu składania wniosku nie legitymuje się obowiązującą umową najmu, ani żadnym innym tytułem materialnoprawnym, z którego wynikać miałby tytuł prawny do przedmiotowego lokalu, lub nie jest osobą oczekująca na przysługujący mu lokal zamienny albo socjalny.
Jak stanowił art. 15zzzib ust. 1-7 ustawy covidowej wg stanu prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji:
"1. Za okres stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonych z powodu COVID-19, dodatek mieszkaniowy, o którym mowa w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2133 oraz z 2021 r. poz. 11), może zostać przyznany z mocą wsteczną.
2. Dodatek mieszkaniowy może zostać przyznany z mocą wsteczną wyłącznie w przypadku wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego złożonego nie później niż po upływie 30 dni od dnia zakończenia obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonych z powodu COVID-19.
3. Dodatek mieszkaniowy przyznaje się z mocą wsteczną, jeżeli osoba uprawniona do dodatku mieszkaniowego we wniosku o przyznanie tego dodatku wskazała okres poprzedzający dzień złożenia tego wniosku jako okres objęty tym wnioskiem. Do wniosku dołącza się deklarację o dochodach gospodarstwa domowego, o której mowa w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. 2019 r. poz. 2133 oraz z 2021 r. poz. 11), za okres 3 miesięcy poprzedzających miesiąc, od którego ma zostać przyznany dodatek mieszkaniowy z mocą wsteczną.
4. Wskazanie okresu poprzedzającego dzień złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego jako okresu objętego tym wnioskiem następuje w formie klauzuli dołączanej do tego wniosku i podpisanej przez wnioskodawcę.
5. W przypadku przyznania dodatku mieszkaniowego z mocą wsteczną, okres, o którym mowa w art. 7 ust. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, skraca się o liczbę miesięcy poprzedzających pierwszy dzień miesiąca następujący po dniu złożenia wniosku, za które przyznano dodatek mieszkaniowy.
6. Dodatku mieszkaniowego z mocą wsteczną nie przyznaje się za okres, w którym osobie do niego uprawnionej przysługiwał dodatek mieszkaniowy na podstawie innej decyzji.
7. W przypadku przyznania dodatku mieszkaniowego z mocą wsteczną, dodatek mieszkaniowy za miesiące poprzedzające pierwszy dzień miesiąca następujący po dniu złożenia wniosku wypłaca się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o przyznaniu dodatku mieszkaniowego stała się ostateczna".
Bezspornie art. 15zzzib ustawy covidowej ma charakter przepisu szczególnego względem ogólnych zasad przyznawania dodatku mieszkaniowego, określonych w ustawie z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych. Co do zasady, na gruncie u.d.m. dodatek mieszkaniowy nie ma charakteru świadczenia przyznawanego na stałe, lecz przyznaje się go na okres 6 miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 marca 2013 r., I OSK 375/12). Zasadniczo "6 - miesięczny okres, na jaki przyznaje się taki dodatek zawsze jest liczony od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku. Dodatek mieszkaniowy przyznawany jest bowiem na przyszłość, a nie wstecz" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2011 r., I OSK 1447/10). Jednocześnie organ orzeka biorąc pod uwagę stan faktyczny wg daty złożenia wniosku, względnie wydania decyzji administracyjnej. Jak bowiem wyjaśnił NSA w wyroku z 17 lipca 2018 r., I OSK 1944/16, ocena istnienia przesłanek do uzyskania dodatku mieszkaniowego dokonywana jest w momencie przyznawania dodatku mieszkaniowego na dany sześciomiesięczny okres (art. 7 ust. 5 ustawy).
Przepis art. 15zzzib ustawy covidowej stanowi podstawę przyznania ww. świadczenia z mocą wsteczną. W sprawie spór dotyczył tego, czy art. 15zzzib ustawy covidowej wyłącza wynikający z ustawy o dodatkach mieszkaniowych wymóg posiadania określonego w art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych tytułu do lokalu, aktualnego w dacie składania wniosku. Z niepodważonego przez skarżącego kasacyjnie stanu faktycznego wynika bowiem, że skarżący w dacie złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie spełniał przesłanek, o których mowa w powołanych przepisach, a w szczególności określonych w art. 2 ust. 1 pkt 1 i 5 u.d.m. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sformułowanie "dodatek mieszkaniowy (...) może zostać przyznany z mocą wsteczną" z art. 15zzzib ust. 1 ustawy covidowej nakazuje przyjąć, iż ocena spełnienia przesłanek przyznania dodatku mieszkaniowego z mocą wsteczną nie obejmuje wymogu posiadania określonego w art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych tytułu do lokalu, aktualnego w dacie składania wniosku. Wolą ustawodawcy wyraźnie wynikającą z treści ww. przepisu było umożliwienie złożenia wniosku obejmującego (przynajmniej częściowo) okres miniony. Przepis ten wskazuje, że dodatek może zostać przyznany z mocą wsteczną wyłącznie w przypadku wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego złożonego nie później niż po upływie 30 dni od dnia zakończenia obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonych z powodu COVID-19.
Jednocześnie skoro ustawodawca określił w art. 15zzzib ustawy covidowej, iż dodatek może być przyznany z mocą wsteczną, to znaczy że zmodyfikował ogólne przesłanki przyznania dodatku mieszkaniowego. Zgodnie z ust. 3-4 powołanego przepisu dodatek mieszkaniowy przyznaje się z mocą wsteczną, jeżeli osoba uprawniona do dodatku mieszkaniowego we wniosku o przyznanie tego dodatku wskazała okres poprzedzający dzień złożenia tego wniosku jako okres objęty tym wnioskiem, a wskazanie okresu poprzedzającego dzień złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego jako okresu objętego tym wnioskiem następuje w formie klauzuli dołączanej do tego wniosku i podpisanej przez wnioskodawcę. Tym samym oświadczenie wnioskodawcy o wskazaniu okresu wywołuje skutek materialnoprawny i nakazuje brać pod uwagę stan faktyczny zaistniały w minionym już okresie. Należy mieć na uwadze, że niespójne i nieznajdujące uzasadnienia w treści art. 15zzzib ustawy covidowej byłoby analizowanie spełnienia przesłanek przyznania dodatku zarówno w okresie wskazanym przez wnioskodawcę, jak i w dacie złożenia wniosku. Zgodzić należy się z poglądem, iż celem ww. przepisu jest zapobieżenie negatywnym konsekwencjom związanym z pandemią, kiedy to strony miały realne problemy ze składaniem wniosków, w tym o dodatki mieszkaniowe. Zdaniem NSA, skoro ustawodawca umożliwił stronom składanie wniosków z mocą wsteczną, to zakładał, iż świadczenie zostanie przyznane wówczas, jeśli strony spełniały warunki przyznania świadczenia w okresie, za który świadczenie to ma zostać przyznane. Jednostka nie może bowiem ponosić negatywnych konsekwencji związanych z brakiem możliwości złożenia wniosku w trakcie pandemii, w tym związanych z przerwą w funkcjonowaniu organów administracji publicznej. W takiej sytuacji, utrata tytułu prawnego do zajmowanego lokalu już po upływie okresu, za jaki świadczenie było należne, nie powinna powodować dla strony negatywnych konsekwencji prawnych, w szczególności biorąc pod uwagę cel art. 15zzzib ustawy covidowej i jego treść, wprost wskazującą na konieczność brania pod uwagę przez orzekające organy administracji stanu faktycznego nie aktualnego w dacie składania wniosku, a stanu faktycznego zaistniałego w okresie poprzedzającym, którego wskazania dokonuje strona w treści wniosku.
Powyższe ustalenia wskazują na trafność zarzutu naruszenia art. 15zzzib ust. 3 ustawy covidowej, albowiem prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że ocena spełnienia przesłanek określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych powinna nastąpić z uwzględnieniem stanu, jaki istniał w okresie objętym wnioskiem o przyznanie dodatku mieszkaniowego, nawet jeżeli w dacie złożenia wniosku skarżący nie posiadał już tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego.
Odrębnym zagadnieniem prawnym jest natomiast to, czy wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego z mocą wsteczną może obejmować wybrane przez wnioskodawcę poszczególne 6-miesięczne okresy stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, czy wyłącznie okres bezpośrednio poprzedzający złożenie wniosku. Jak zauważył Sąd I instancji, skarżący złożył 6 odrębnych wniosków o przyznanie dodatku mieszkaniowego z mocą wsteczną, podczas gdy zdaniem Sądu I instancji okres mogący zostać objętym decyzją o przyznaniu dodatku mieszkaniowego z mocą wsteczną obejmował wyłącznie 6 miesięcy poprzedzających dzień złożenia wniosku w trybie art. 15zzzib ustawy covidowej.
W tym zakresie NSA w składzie orzekającym podziela stanowisko Sądu I instancji, iż okres objęty wnioskiem musi obejmować wyłącznie miesiące bezpośrednio poprzedzające dzień złożenia wniosku. Takie rozumienie art. 15zzzib ustawy covidowej wynika z wykładni systemowej oraz celowościowej. Na wstępie wskazać należy, że przepis ten budzi poważne wątpliwości interpretacyjne. Z jednej strony, to wnioskodawca dokonuje wyboru okresu, za który dodatek ma być przyznany z mocą wsteczną. To uprawnienie wnioskodawcy zostało obwarowane ograniczeniem czasowym, w zakresie "stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonych z powodu COVID-19". Dodatkowo ostateczny termin złożenia wniosku o przyznanie świadczenia z mocą wsteczną został określony jako 30 dni od dnia zakończenia obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonych z powodu COVID-19.
Jakkolwiek treść art. 15zzzib ust. 1-4 ustawy covidowej nie określa wprost, iż okres objęty wnioskiem musi obejmować wyłącznie miesiące bezpośrednio poprzedzające dzień złożenia wniosku, to wniosek taki należy wyinterpretować z ust. 5 powołanego artykułu.
Wedle zasad ogólnych okres, na który przyznawany jest dodatek mieszkaniowy, jest okresem przyszłym, co wynika z art. 7 ust. 5 u.d.m. w brzmieniu: "Dodatek mieszkaniowy przyznaje się na okres 6 miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku". Lex specialis względem tej regulacji został zawarty w art. 15zzzib ust. 5 ustawy covidowej, który to przepis wskazuje, że "[w] przypadku przyznania dodatku mieszkaniowego z mocą wsteczną, okres, o którym mowa w art. 7 ust. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, skraca się o liczbę miesięcy poprzedzających pierwszy dzień miesiąca następujący po dniu złożenia wniosku, za które przyznano dodatek mieszkaniowy".
Sformułowanie "okres (...) skraca się" nakazuje uznać, że zastosowanie art. 7 ust. 5 u.d.m. nie zostało wyłączone w pełni, a wyłącznie w zakresie, w jakim przepis ten określa liczbę miesięcy, na które ww. świadczenie jest przyznawane na przyszłość. Zgodnie z brzmieniem art. 15zzzib ust. 5 ustawy covidowej, okres 6-miesięczny liczony od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku, skraca się o liczbę miesięcy objętych wnioskiem z mocą wsteczną. Tym samym ustawodawca wprowadził wyjątek od zasady przyznawania dodatku mieszkaniowego wyłącznie na przyszłość. Założeniem ustawodawcy było jednak skrócenie okresu 6-miesięcznego i możliwość przyznania dodatku także za miesiące minione, wskazane przez wnioskodawcę. Ponieważ art. 7 ust. 5 u.d.m. został wyłączony nie w całości, a wyłącznie w zakresie liczby miesięcy, na które dodatek jest przyznawany, tym samym wnioskodawca nie jest uprawniony do wskazania dowolnego 6-miesięcznego okresu, a wyłącznie okresu bezpośrednio poprzedzającego złożenie wniosku. Wskazany okres "miniony" pomniejsza liczbę miesięcy, za które dodatek jest przyznawany na przyszłość.
Powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie w treści uzasadnienia projektu ustawy z 19 czerwca 2020 r. o dopłatach do oprocentowania kredytów bankowych udzielanych przedsiębiorcom dotkniętym skutkami COVID-19 oraz o uproszczonym postępowaniu o zatwierdzenie układu w związku z wystąpieniem COVID-19, na mocy którego wprowadzono art. 15zzzib ust. 5 ustawy covidowej. W uzasadnieniu projektu wskazano, iż "Poza możliwością przyznania dodatku z mocą wsteczną wszystkie inne warunki jego przyznawania pozostają bez zmian. W projekcie przewidziano, że w przypadku przyznania dodatku mieszkaniowego z mocą wsteczną okres, o którym mowa w art. 7 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, skraca się o liczbę miesięcy, za które przyznano dodatek, poprzedzających pierwszy dzień miesiąca następujący po dniu złożenia wniosku. Przepis art. 7 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych stanowi bowiem, że dodatek mieszkaniowy przyznaje się na okres 6 miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku. Tym samym w projekcie wskazano, że suma miesięcy, za które przyznaje się dodatek mieszkaniowy (w tym za okres wstecz), nie może przekroczyć 6".
Dodatkowo zauważyć należy, że art. 15zzzib ustawy covidowej wszedł w życie 24 czerwca 2020 r., na mocy art. 77 ustawy z 19 czerwca 2020 r. o dopłatach do oprocentowania kredytów bankowych udzielanych przedsiębiorcom dotkniętym skutkami COVID-19 oraz o uproszczonym postępowaniu o zatwierdzenie układu w związku z wystąpieniem COVID-19 (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1738). Założeniem ustawodawcy było umożliwienie osobom, które nie złożyły wniosku o przyznanie dodatku od 13 marca 2020 r., a więc od ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego, objęcia tych miesięcy treścią wniosku i jego złożenie już po wejściu w życie ustawy, tj. po 24 czerwca 2020 r. Wynika to z faktu, iż bezpośrednio po wprowadzeniu stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 składanie wniosków i załatwianie spraw urzędowych było znacząco utrudnione.
Celem wprowadzenia możliwości składania wniosków o przyznanie dodatku mieszkaniowego z mocą wsteczną było zatem zapobieżenie negatywnym skutkom epidemii i pozbawienia dodatku mieszkaniowego osób, które z przyczyn od nich niezależnych nie złożyły wniosku w terminie pozwalającym na wypłatę świadczenia zgodnie z art. 7 ust. 5 u.d.m. Celem tym nie było natomiast umożliwienie wnioskodawcom składania wniosków dotyczących dowolnie wybranych okresów historycznych, co do których osoby te co prawda były uprawnione do złożenia wniosku, lecz nie uczyniły tego z przyczyn leżących po ich stronie. Ustalenie to znalazło wyraz w treści art. 15zzzib ust. 5 ustawy covidowej i uzasadnienia projektu ustawy. Jednocześnie ustawodawca przewidział, że podobne utrudnienia wynikające z pogorszenia stanu epidemii mogą wystąpić także w przyszłości, wskazując w ust. 2 art. 15zzzib ustawy covidowej, że wnioski o przyznanie dodatku z mocą wsteczną będą mogły zostać składane nie później niż po upływie 30 dni od dnia zakończenia obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonych z powodu COVID-19.
Powyższy wniosek wzmacnia lektura przepisów określających tryb przyznawania i wypłaty świadczenia. Art. 15zzzib ust. 6 ustawy covidowej przewiduje, że "[d]odatku mieszkaniowego z mocą wsteczną nie przyznaje się za okres, w którym osobie do niego uprawnionej przysługiwał dodatek mieszkaniowy na podstawie innej decyzji", stanowiąc gwarancję, iż okres objęty wnioskiem nie może dotyczyć miesiąca, za który dodatek był wypłacany na mocy już uprzednio wydanej decyzji. Z kolei zasady wypłaty świadczenia określał ust. 7 ww. artykułu, przyjmując zasadę, że wypłata dodatku w zakresie świadczenia z mocą wsteczną następuje jednorazowo, a w pozostałym zakresie na zasadach ogólnych, tj. w terminie do 10. dnia każdego miesiąca.
Podsumowując, "okres poprzedzający dzień złożenia wniosku" z art. 15zzzib ust. 2 ustawy covidowej powinien być rozumiany jako okres bezpośrednio poprzedzający dzień złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego z mocą wsteczną, a nie jako dowolnie wybrany przez wnioskodawcę okres 6-miesięczny. Tym samym nietrafnie w skardze kasacyjnej zarzuca się naruszenie art. 15zzzib ust. 5 i 6 ustawy covidowej, gdyż złożony przez skarżącego wniosek o przyznanie pomocy w formie dodatku mieszkaniowego za okres wsteczny nie może obejmować dowolnie wybranego sześciomiesięcznego okresu ze stanu epidemii albo zagrożenia epidemicznego.
W konsekwencji bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przez ich niewłaściwe zastosowanie, ponieważ wniosek skarżącego złożony w dniu 2 stycznia 2023 r. nie może być traktowany jako złożony w terminie.
W niniejszej sprawie skarżący domagał się przyznania dodatku mieszkaniowego wnioskiem z 2 stycznia 2023 r., a okres wskazany w treści wniosku to od listopada 2021 r. do kwietnia 2022 r. Tym samym skarżący nie był uprawniony do żądania przyznania dodatku za okres niebędący okresem bezpośrednio poprzedzającym dzień złożenia wniosku.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, dlatego oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.