III OSK 2903/24

III OSK 2903/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III SAB/Gl 380/24 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2024-07-16
Skarżony organ
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151, art. 149 § 1 pkt 1 i 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a , art. 6 ust. 2, art. 13 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 61 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X.X. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 lipca 2024 r. sygn. akt III SAB/Gl 380/24 w sprawie ze skargi X.X. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2. zasądza od Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w [...] na rzecz X.X. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 16 lipca 2024 r. sygn. akt III SAB/Gl 380/24 oddalił skargę X.X. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
X.X. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") w dniu 9 lutego 2024 r. zawnioskował do Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w [...] (dalej: "organ", "Dyrektor") o udostępnienie informacji publicznej przez podanie ilości wydanych decyzji odmownych udzielenia informacji publicznej w latach 2022-2024 przez Dyrektora oraz podania nazw podmiotów, którym odmówiono udzielenia tych informacji publicznych.
Pismem z dnia 23 lutego 2024 r. otrzymał informacje o ilości wydanych decyzji odmownych i nazw podmiotów którym je wydano.
W dniu 26 lutego 2024 r. skarżący wniósł o uzupełnienie odpowiedzi o informację, ile ze wskazanych 17 decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej dotyczyło L.L. oraz o przekazanie kopii wniosków o udostępnienie informacji publicznej w/w, na które wydano decyzje odmowne udostępnienia informacji publicznej wraz ze wskazanymi decyzjami o odmowie.
W odpowiedzi z 11 marca 2024 r. Dyrektor poinformował wnioskodawcę, że ani ilości wydanych decyzji L.L., ani pozostałe wnioskowane dokumenty nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p.").
Kwestionując powyższe stanowisko skarżący pismem z 27 marca 2024 r. złożył skargę na bezczynność podmiotu zobowiązanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga nie była zasadna i nie zasługiwała na uwzględnienie.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie nie jest sporne, że Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w [...] jest podmiotem zobowiązanym na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej. Tym samym wnosić należy, że spoczywa na nim obowiązek udostępniania posiadanych danych mających charakter informacji publicznej. Dla oceny legalności działania Dyrektora niezbędnym jest więc ustalenie, czy pod względem przedmiotowym wniosek skarżącego dotyczył informacji publicznej. Skarżący ostatecznie domagał się udostępnienia kopii wniosków o udostępnienie informacji publicznej złożonych przez L.L. oraz decyzji odmownych w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Organ stwierdził, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach przechodząc do rozstrzygnięcia powyższego sporu przywołać należy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt III OSK 2677/22 z dnia 24 stycznia 2024 r. stwierdzający, że dokument prywatny, który trafia do organu, nie staje się z tego tytułu dokumentem urzędowym. Organ nie może go więc udostępniać osobom trzecim w ramach wniosku o dostęp do informacji publicznej. Kluczowe dla oceny, czy dokument prywatny będzie podlegał udostępnieniu w trybie u.d.i.p. jest, czy dokument ten zawiera dane stanowiące informację publiczną.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w realiach rozpatrywanej sprawy taka sytuacja nie miała miejsca. Żądane wnioski pochodziły od prywatnego podmiotu, były skierowane do organu w trybie u.d.i.p. i stanowiły indywidualne podanie osoby trzeciej; nie miały także żadnego wpływu na gospodarowanie środkami publicznymi czy na działalność organu. Z kolei sporządzone w ich następstwie decyzje odmowne załatwiały te wnioski w postępowaniu administracyjnym w indywidualnej sprawie konkretnego wnioskodawcy. Tym samym działaniom organu i wytworzonym w ramach tych działań decyzjom nie można przypisać elementu "sprawy publicznej" determinującego konieczność ich udostępnienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podzielił wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym podmiotowe i przedmiotowe kryteria stosowania u.d.i.p. pozostają we wzajemnym związku w tym znaczeniu, że określone w art. 6 treści dotyczą określonego rodzaju podmiotów wymienionych w art. 4 (por. wyroki NSA: z 27 lipca 2017 r., I OSK 2917/15 oraz z 19 kwietnia 2021 r., III OSK 806/21). Podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne są obowiązane do udostępnienia informacji publicznej tylko wtedy, gdy informacja ma związek z wykonywaniem zadania publicznego. Nie można zatem przyjmować założenia o charakterze generalnym, że jeśli dany podmiot wykonuje zadania publiczne, to niezależnie od okoliczności jest zobowiązany do udostępnienia informacji. Konstatacja, że informacja nie dotyczy wykonywanych przezeń zadań publicznych determinuje z kolei uznanie, że określony podmiot nie występuje w roli podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się także pogląd, iż żądanie realizacji określonych wniosków w sprawach indywidualnych nie może zostać uznane za żądanie udzielenia informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej (wyrok NSA z 18 września 2008 r., I OSK 194/08 oraz postanowienie WSA w Olsztynie z 11 września 2009 r., II SAB/Ol 20/09).
Zdaniem Sądu pierwszej instancji przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy, ze względu na sposób określenia przez skarżącego we wniosku przedmiotu żądania należy stwierdzić, że w kontrolowanej sprawie nie mamy do czynienia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o jakim mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p., w związku z czym w ocenie Sądu wniosek skarżącego nie mógł być pozytywnie zrealizowany.
W ocenie Sądu pierwszej instancji w tej sytuacji - wobec stanowiska organu, że sporna informacja nie posiada waloru publiczności - niekonsekwentnym i wewnętrznie sprzecznym byłoby działanie organu polegające na wydawaniu żądanej przez skarżącego decyzji. Odnosząc się bowiem do kwestii dopuszczalności zaistnienia decyzji w obrocie prawnym należy zauważyć, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Przepis ten przyznaje podmiotom nie będącym organami władzy publicznej, a obowiązanym do udzielenia informacji publicznej, kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., do których wydania stosuje się przepisy k.p.a. w zakresie wynikającym z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., natomiast art. 16 ust. 1 u.d.i.p. jednoznacznie stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Tym samym koniecznym jest uprzednie zakwalifikowanie żądania jako informacji publicznej, aby odmowa mogła nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Brak takiego statusu wniosku skutkuje możliwością udzielenia odmowy w zwykłej formie pisemnej.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł X.X., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i ust. 2 u.d.i.p., a także art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy żądane informacje stanowią informację publiczną;
2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i ust. 2 u.d.i.p., a także art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie, czego konsekwencją był brak stwierdzenia, że organ obowiązany do udzielenia żądanej informacji pozostawał w bezczynności.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi w przypadku uznania, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Pismem procesowym uzupełniającym skargę kasacyjną z dnia 22 października 2024 r. J. W. oświadczył, że zrzeka się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w [...] wniósł o jej oddalenie, a także obciążenie kosztami postępowania skarżącego, w tym zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), gdyż skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skarga kasacyjna w niniejszej sprawie podlegała rozpoznaniu w granicach przytoczonej w niej podstawy.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. W niniejszej sprawie formalnie zostały postawione jedynie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, choć powiązano je także z przepisami prawa materialnego.
W pierwszym zarzucie podniesiono naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2021 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p."), a także art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy żądane informacje stanowią informację publiczną.
Istota sporu między stronami sprowadza się do tego, czy wnioski skarżącego w zakresie obejmującym przedstawiony wyżej przedmiot sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczą dokumentów i informacji, które powinny być kwalifikowane jako informacja publiczna.
Należy podnieść, że ustawodawca w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. sformułował bardzo szeroką definicję informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. W świetle art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, będącego normatywnym źródłem publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej, "sprawy publiczne", o których mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., należy rozumieć jako działalność organów władzy publicznej oraz samorządów, osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, komunalnym lub Skarbu Państwa. W orzecznictwie za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszącą się do władz publicznych, a także do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowią zatem dokumenty bezpośrednio wytworzone przez organ oraz niepochodzące wprost od organu, lecz wykorzystywane przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności (por. przykładowo wyroki NSA z 25 marca 2014 r., I OSK 2352/13 i z 6 września 2022 r., III OSK 1563/21 oraz powoływane tam dalsze orzecznictwo).
Z kolei zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności:
– treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć,
– dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających,
– treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu.
Decyzje administracyjne są niewątpliwie aktami administracyjnymi, a tym samym dokumentami urzędowymi, a zatem ich treść stanowi informację publiczną. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Jednakże w świetle nader szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej nie można tej informacji ograniczać wyłącznie do dokumentów urzędowych. Pojęcie dokumentu urzędowego różni się od pojęcia dokumentu zawierającego informację publiczną. To ostatnie pojęcie jest znacznie szersze. Znaczenie dla oceny charakteru danego dokumentu pod takim kątem ma zatem nie to, czy dokument został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów Kodeksu karnego, lecz przede wszystkim to, czy zawiera on informację publiczną. Nie budzi wątpliwości, że podanie inicjujące postępowanie przed organem – pochodzące od strony postępowania - nie stanowi dokumentu urzędowego, lecz prywatny. Pomimo tego, jeżeli dokument taki zawiera informacje publiczne i o ile w grę nie wchodzą określone ograniczenia, to do informacji tych służyć będzie dostęp na podstawie przepisów omawianej ustawy. Kryterium uzyskania dostępu do treści dokumentu jest zatem jedynie istnienie okoliczności wyłączających udostępnienie informacji, a nie jego kwalifikacja jako dokumentu urzędowego (por. wyroki NSA z 1 marca 2019 r., I OSK 688/17 i z 19 grudnia 2019 r., I OSK 29/19).
Co do zasady jedynie dokumenty urzędowe, w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., podlegają udostępnieniu zarówno w zakresie ich treści, jak i postaci (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.). Dlatego też w przypadku innych dokumentów, które jedynie zawierają w swej treści informacje publiczne (wraz z innego rodzaju informacjami), lecz nie wypełniają definicji dokumentów urzędowych, przyjmuje się, że prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje jedynie uprawnienie do uzyskania owych informacji publicznych, a nie prawo dostępu do materiału źródłowego (nośnika), zawierającego tę informację (por. wyroki NSA z 2 czerwca 2011 r., I OSK 281/11 i z 17 maja 2012 r., I OSK 421/12). Tylko w sytuacji, gdyby treść żądanych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej dokumentów, niebędących dokumentami urzędowymi, w całości stanowiła informację publiczną wytworzoną w związku z realizacją zadania publicznego, uznać należałoby, że wnioskodawca jest uprawniony do żądania udostępnienia kopii dokumentu, w którym jest ona zawarta.
Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że są one zasadne, gdyż Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo zakwalifikował informacje objęte żądaniem wniosku dostępowego jako niespełniające definicji informacji publicznej, a w konsekwencji rozstrzygnięcie w kwestii skargi na bezczynność podmiotu zobowiązanego nie jest prawidłowe. Konsekwencją uznania zasadności pierwszego zarzutu jest także uznanie za usprawiedliwiony zarzutu drugiego skargi kasacyjnej.
Konsekwencją nieprawidłowego zakwalifikowania informacji objętych wnioskiem dostępowym było nierozpoznanie przez Sąd pierwszej instancji istoty sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną pod kątem zbadania, czy w sprawie zachodzi bezczynność podmiotu zobowiązanego, a jeśli tak, jaki ma ona charakter.
Ponieważ zarzuty skargi kasacyjnej okazały się usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.