III OSK 2902/24

III OSK 2902/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III SAB/Gl 423/24 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2024-07-09
Skarżony organ
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151, art. 149 § 1 pkt 1 i 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit.a, art. 6 ust 2, art. 13 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 61 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X.X. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 lipca 2024 r. sygn. akt III SAB/Gl 423/24 w sprawie ze skargi X.X na bezczynność Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów [...] w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od X.X. na rzecz Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 9 lipca 2024 r. sygn. akt III SAB/Gl 423/24 oddalił skargę X.X. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w [...] w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
X.X. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") w dniu 18 stycznia 2024 r. zawnioskował do Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w [...] (dalej: "organ", "Dyrektor") o udostępnienie informacji publicznej w postaci przekazania ofert złożonych w konkursie ofert pn. "N. [...]", umowy zawartej z wykonawcą wraz z pełną dokumentacją rozliczeniową za cały okres obowiązywania wskazanej umowy i dokumentów obejmujących m.in. protokoły odbioru robót, rozliczenia rzeczowo-finansowe, kosztorys powykonawczy, faktury VAT itp. Pismem z dnia 30 stycznia 2024 r. otrzymał informację wraz z wnioskowaną dokumentacją.
W dniu 2 lutego 2024 r. skarżący zawnioskował o uzupełnienie informacji o wszelką korespondencję prowadzoną pomiędzy zamawiającym a wykonawcą w związku z realizacją umowy [...] z dnia 21 stycznia 2022 r. wraz z aneksem; informację jak ostatecznie zakończyła się sprawa tej umowy wraz z aneksem z 25 listopada 2022 r.; czy prace związane z zamówieniem pn. "N. [...] zostały zakończone; kto je zrealizował; jakie były ostateczne koszty przedmiotu umowy itp., wraz z wszelką dokumentacją rozliczeniową związaną ze wskazanym zamówieniem.
W dniu 16 lutego 2024 r. skarżący otrzymał niepełną dokumentację wraz z informacją, że część dokumentacji, o którą wnioskował, nie może być zrealizowana, ponieważ wnioskowana korespondencja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176; dalej: "u.d.i.p.").
Skarżący ponownie zawnioskował o uzupełnienie informacji publicznej pismem z 19 lutego 2024 r. poprzez ponowne udostępnienie wszelkiej korespondencji pomiędzy zamawiającym a wykonawcą oraz o informację, czy wykonawca zapłacił karę umowną i jakie są podejmowane dalsze działania, jeśli nie została zapłacona kara umowna; czy w związku z wykorzystaniem przez Miejski Zarząd Dróg i Mostów w [...] prawa wykonania zastępczego obciążył firmę R. [...] kosztami, wraz ze związaną z tym dokumentacją.
Pismem z 28 lutego 2024 r. skarżący otrzymał jedynie informację, że wykonawca nie zapłacił kary umownej na podstawie noty obciążeniowej, sprawa jest procedowana przez jednostkę, a pozostała wnioskowana informacja publiczna została uznana za nie stanowiącą informacji publicznej.
W dniu 5 marca 2024 r. skarżący wezwał organ ponownie o udostępnienie brakującej informacji wraz z podstawą do jej otrzymania.
W dniu 11 marca 2024 r. Dyrektor ponownie odmówił udzielenia informacji publicznej, powołując się na art. 6 u.d.i.p. oraz poinformował, że nie wydaje się decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, jeśli żądana informacja nie stanowi informacji publicznej.
Kwestionując powyższe stanowisko skarżący pismem z dnia 8 kwietnia 2024 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga nie była zasadna i nie zasługiwała na uwzględnienie.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie nie jest sporne, że Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w [...] jest podmiotem zobowiązanym na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej. Tym samym wnosić należy, że spoczywa na nim obowiązek udostępniania posiadanych danych mających charakter informacji publicznej. Dla oceny legalności działania Dyrektora niezbędnym jest ustalenie czy pod względem przedmiotowym wniosek skarżącego dotyczył informacji publicznej. Skarżący ostatecznie domagał się udostępnienia wszelkiej korespondencji pomiędzy zamawiającym a wykonawcą, bowiem pozostałe informacje i dokumenty związane z realizacją w trybie wykonawstwa zastępczego zamówienia były przekazane w ustawowym terminie stosownie do rozszerzania żądań wniosku.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach przechodząc zatem do rozstrzygnięcia powyższego sporu przywołać należy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2012 r., I OSK 1203/12, w którego uzasadnieniu wskazano, że: "od dokumentów urzędowych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, odróżnia się dokumenty wewnętrzne, służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach z powyższą argumentacją w pełni zaś się zgodził i traktuje jak własną. Analiza zakresu żądanej korespondencji doprowadziła Sąd do konkluzji, iż żądana korespondencja nie stanowiła informacji publicznej. Trzonem omawianej korespondencji są stanowiska obu stron postępowania w trybie prawa zamówień publicznych, tj. zamawiającego realizację wykonania określonego przedsięwzięcia oraz wyłonionego wykonawcy robót, wobec niewykonania zaplanowanej inwestycji. Nie są to więc stanowiska wiążące, zobowiązujące definitywnie podmioty do określonego zachowania, działania czy wydatkowania środków publicznych. Nadto wykonawca nie jest podmiotem władzy publicznej; nie składa więc oświadczeń woli lub wiedzy posiadających walor informacji publicznej. W konsekwencji więc żądana przez skarżącego informacja, nie będąc stanowczo i ostatecznie wyartykułowanym oświadczeniem woli czy wiedzy organu władzy publicznej, nie posiada waloru informacji publicznej. Korespondencja wymieniana między wykonawcą a zamawiającym nie może być skutecznie kwalifikowana jako posiadająca walor decyzji wiążących dla inwestora. Natomiast pisma Dyrektora również nie mogą być uznane za ostateczne stanowisko organu zobowiązanego.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy, ze względu na sposób określenia przez skarżącego we wniosku przedmiotu żądania należy stwierdzić, że w kontrolowanej sprawie nie mamy do czynienia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o jakim mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p., w związku z czym w ocenie Sądu wniosek skarżącego nie mógł być pozytywnie zrealizowany.
W ocenie Sądu w tej sytuacji, z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, tj. wobec stanowiska organu, że sporna informacja nie posiada waloru publiczności, niekonsekwentnym i wewnętrznie sprzecznym byłoby działanie organu polegające na wydawaniu żądanej przez skarżącego decyzji. Odnosząc się bowiem do kwestii dopuszczalności zaistnienia decyzji w obrocie prawnym należy zauważyć, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji, przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Przepis ten przyznaje podmiotom nie będącym organami władzy publicznej a obowiązanym do udzielenia informacji publicznej kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., do których wydania stosuje się przepisy k.p.a. w zakresie wynikającym z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., natomiast art. 16 ust. 1 u.d.i.p. jednoznacznie stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji, w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Tym samym koniecznym jest uprzednie zakwalifikowanie żądania jako informacji publicznej, aby odmowa mogła nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Brak takiego statusu wniosku skutkuje możliwością udzielenia odmowy w zwykłej formie pisemnej.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259; dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł J. W., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i ust. 2 u.d.i.p., a także art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy żądane informacje stanowią informację publiczną;
2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i ust. 2 u.d.i.p., a także art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie, czego konsekwencją był brak stwierdzenia, że organ obowiązany do udzielenia żądanej informacji pozostawał w bezczynności.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi w przypadku uznania, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Pismem procesowym uzupełniającym skargę kasacyjną z dnia 17 października 2024 r. X.X. oświadczył, że zrzeka się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w [...] wniósł o jej oddalenie, a także obciążenie kosztami postępowania skarżącego, w tym zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), gdyż skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skarga kasacyjna w niniejszej sprawie podlegała rozpoznaniu w granicach przytoczonej w niej podstawy.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. W niniejszej sprawie formalnie zostały postawione jedynie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, choć powiązano je także z przepisami prawa materialnego.
W pierwszym zarzucie podniesiono naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2021 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p."), a także art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy żądane informacje stanowią informację publiczną.
Istota sporu między stronami sprowadza się do tego, czy wnioski skarżącego w zakresie obejmującym przedstawiony wyżej przedmiot sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczą dokumentów i informacji, które powinny być kwalifikowane jako informacja publiczna. Należy zauważyć, że podmiot zobowiązany uwzględnił wniosek dostępowy w części dotyczącej dokumentów do umowy nr 84.DZK.2621.RB.2022 w postaci ofert złożonych w konkursie ofert pn. "Naprawa i renowacja obiektów drewnianych w Parku Mickiewicza w Bytomiu – II", wskazanej wyżej umowy z 25 stycznia 2022 r., aneksu do umowy z 25 stycznia 2022 r., protokołów odbioru robót z 30 grudnia 2022 r. i 23 stycznia 2023 r., pisma dotyczącego inwentaryzacji obiektów [...]., protokołów z inwentaryzacji przedmiotu umowy z 5 czerwca 2023 r. (lokalizacja [...] oraz lokalizacja [...]), faktury nr [...] z 18 maja 2023 r., oświadczenia o korzystaniu z prawa wykonania zastępczego z 19 maja 2023 r, noty obciążeniowej nr [...] z 19 maja 2023 r., umowy nr [...] z 23 czerwca 2023 r., aneksów do powyższej umowy z 31 lipca 2023 r. i 7 sierpnia 2023 r, protokołu odbioru z 16 sierpnia 2023 r. – wykonawstwo zastępcze, faktury nr [...] z 16 sierpnia 2023 r. Nadto podmiot zobowiązany poinformował wnioskodawcę, że wykonawca nie zapłacił kary umownej na podstawie noty obciążeniowej, sprawa jest procedowana.
Należy podnieść, że ustawodawca w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. sformułował bardzo szeroką definicję informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. W świetle art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, będącego normatywnym źródłem publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej, "sprawy publiczne", o których mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., należy rozumieć jako działalność organów władzy publicznej oraz samorządów, osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, komunalnym lub Skarbu Państwa. W orzecznictwie za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszącą się do władz publicznych, a także do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowią zatem dokumenty bezpośrednio wytworzone przez organ oraz niepochodzące wprost od organu, lecz wykorzystywane przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności (por. przykładowo: wyroki NSA z 25 marca 2014 r., I OSK 2352/13; z 6 września 2022 r., III OSK 1563/21 oraz powoływane tam dalsze orzecznictwo).
Z kolei zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności:
– treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć,
– dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających,
– treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu.
Niewątpliwie korespondencja pomiędzy zamawiającym a wykonawcą dotycząca realizacji umowy (także dotyczącej realizacji zadań publicznych) mieści się w definicji dokumentu prywatnego, a nie urzędowego. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Jednakże w świetle nader szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej nie można tej informacji ograniczać wyłącznie do dokumentów urzędowych. Pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. To ostatnie pojęcie jest znacznie szersze. Znaczenie dla oceny charakteru danego dokumentu pod takim kątem ma zatem nie to, czy dokument został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów Kodeksu karnego, lecz przede wszystkim to, czy zawiera on informację publiczną. Nie budzi wątpliwości, że umowy cywilne nie stanowią dokumentów urzędowych. Pomimo tego, jeżeli dokumenty takie zawierają informacje publiczne i o ile w grę nie wchodzą określone ograniczenia, to do informacji tych służyć będzie dostęp na podstawie przepisów omawianej ustawy. Kryterium uzyskania dostępu do treści dokumentu jest zatem jedynie istnienie okoliczności wyłączających udostępnienie informacji, a nie jego kwalifikacja jako dokumentu urzędowego (por. wyroki NSA: z 1 marca 2019 r. I OSK 688/17 i z 19 grudnia 2019 r., I OSK 29/19).
Co do zasady jedynie dokumenty urzędowe, w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., podlegają udostępnieniu zarówno w zakresie ich treści, jak i postaci (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.). Dlatego też w przypadku innych dokumentów, które jedynie zawierają w swej treści informacje publiczne (wraz z innego rodzaju informacjami), lecz nie wypełniają definicji dokumentów urzędowych, przyjmuje się, że prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje jedynie uprawnienie do uzyskania owych informacji publicznych, a nie prawo dostępu do materiału źródłowego (nośnika), zawierającego tę informację (por. wyroki NSA: z 2 czerwca 2011 r., I OSK 281/11 i z 17 maja 2012 r., I OSK 421/12). Tylko w sytuacji, gdyby treść żądanych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej dokumentów, niebędących dokumentami urzędowymi, w całości stanowiła informację publiczną wytworzoną w związku z realizacją zadania publicznego, uznać należałoby, że wnioskodawca jest uprawniony do żądania udostępnienia kopii dokumentu, w którym jest ona zawarta.
Jeśli chodzi o żądanie w zakresie udostępnienia wszelkiej korespondencji pomiędzy zamawiającym a wykonawcą, to wypada zauważyć, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, zaś informacja to opis rzeczywistości, utrwalony w dowolny sposób komunikat, wiedza, świadomość o jakimś fakcie. W związku z tym żądanie skarżącego, aby mogło być w ogóle rozważane w kontekście pojęcia informacji, musi być traktowane jako dotyczące przedmiotu dającego się ująć materialnie, a zatem materiałów dokumentujących efekty procesów decyzyjnych. Korespondencja między zamawiającym a wykonawcą, choć dotycząca konkretnej umowy, nie stanowi efektu finalnego procesu decyzyjnego. Wobec tego nie informacje zawarte w takich dokumentach o charakterze prywatnym nie stanowią informacji publicznej i powinny być kwalifikowane do kategorii dokumentów wewnętrznych, które to dokumenty, w świetle utrwalonych poglądów orzecznictwa, nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Jak zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, pojęcie "dokumentu wewnętrznego" nie jest pojęciem normatywnym, ale jego definicja została wypracowana a contrario do definicji ustawowej dokumentu urzędowego. Jak już wskazywano, zgodnie art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Dokumentem wewnętrznym jest taki dokument, który nie spełnia przesłanek określonych w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., czyli jest to dokument "roboczy", potrzebny do podjęcia końcowych, ostatecznych decyzji, działań, czynności. Dokument urzędowy od dokumentu wewnętrznego odróżnia fakt jego "oficjalności". Dokument wewnętrzny nie jest zatem skierowany do podmiotów zewnętrznych, może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu. Dokument wewnętrzny mógłby być dokumentem urzędowym, w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., gdyby nie był wytworzony tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył oraz przedstawiał jego stanowisko na zewnątrz lub został złożony do akt sprawy. Dokument wewnętrzny jest zatem wytworzony na potrzeby danego podmiotu i zawiera tylko dane związane z funkcjonowaniem danego podmiotu, niewykorzystane w stosunku do podmiotów spoza administracji publicznej (por. przykładowo wyroki NSA: z 15 lipca 2022 r., III OSK 1361/21; z 2 września 2022 r., III OSK 1529/21; z 6 września 2022 r., III OSK 1563/21; z 28 września 2022 r., III OSK 1853/21 oraz powoływane tam dalsze orzeczenia).
Trzeba mieć na uwadze fakt, że koncepcja dokumentu wewnętrznego pojawiła się w orzecznictwie jako narzędzie rozwiązywania kolizji pomiędzy z jednej strony zapewnieniem jawności działania podmiotów wykonujących zadania publiczne, a z drugiej – koniecznością zapewnienia tym podmiotom możliwości sprawnego działania, która to sprawność może zostać zakłócona przez niewłaściwe korzystanie z publicznego prawa dostępu do informacji publicznej. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie istnieje również konieczność zachowania takiej równowagi, biorąc pod uwagę przedmiot żądań skarżącego. Jakkolwiek nie ulega wątpliwości konieczność udostępnienia jako informacji publicznej umów zawartych przez podmiot zobowiązany w ramach realizacji zadań publicznych, są to bowiem dokumenty bezpośrednio dotyczące realizacji zadania publicznego i wydatkowania środków publicznych, tak w ocenie Sądu równie niewątpliwe jest, że korespondencja w sprawie realizacji umowy mieści się w pełni w kategorii pojęciowej dokumentu wewnętrznego, dotyczy bowiem technicznych, wewnętrznych, szczegółowych ustaleń w zakresie współpracy między stronami kontraktu (przy czym jedną z nich jest podmiot prywatny), a zatem nie jest to informacja publiczna.
Z powyższych przyczyn omawiany zarzut skargi kasacyjnej jest bezzasadny, a w konsekwencji bezzasadny jest również zarzut drugi, sprowadzający się do naruszenia art. 149 § pkt 1 i 3 p.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i ust. 2 u.d.i.p., a także art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie, czego konsekwencją był brak stwierdzenia, że organ obowiązany do udzielenia żądanej informacji pozostawał w bezczynności.
Na marginesie należy podnieść, że powyższy zarzut ma wadliwą konstrukcję, gdyż nie powołano w nim przepisu, który zastosował Sąd pierwszej instancji wydając rozstrzygnięcie, a to art. 151 p.p.s.a. Aby podnieść skutecznie zarzut polegający na wadliwym niezastosowaniu określonego przepisu należy w pierwszej kolejności wskazać przepis, który zdaniem skarżącego kasacyjnie został wadliwie zastosowany.
Ponieważ zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.