III OSK 2898/22

III OSK 2898/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Bk 83/22 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2022-10-05
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 13 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2022 poz 530
4 ust. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski protokolant asystent sędziego Ewelina Gee-Milan po rozpoznaniu w dniu 26 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5 października 2022 r. sygn. akt II SAB/Bk 83/22 w sprawie ze skargi M. A. na bezczynność Burmistrza Miasta S. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 5 października 2022 r. sygn. akt II SAB/Bk 83/22 po rozpoznaniu skargi M. A. (zwanego dalej skarżącym) na bezczynność Burmistrza Miasta S. (zwanego dalej organem lub Burmistrzem) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 29 listopada 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej: 1. zobowiązał Burmistrza do załatwienia ww. wniosku skarżącego w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi; 2. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; 5. zasądził od Burmistrza na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wnioskiem z dnia 29 listopada 2021 r. skarżący zwrócił do Burmistrza o udostępnienie informacji publicznej poprzez podanie informacji o wykształceniu Burmistrza (licencjackie, wyższe), jaki kierunek i na jakiej uczelni Burmistrz ukończył oraz kiedy miało to miejsce.
Wobec braku odpowiedzi na ww. wniosek, pismem z dnia 16 grudnia 2021 r. skarżący zwrócił się do Burmistrza o wyjaśnienie przyczyn zwłoki. W związku z brakiem reakcji również na to pismo, skarżący w dniu 5 stycznia 2022 r. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. (zwanego dalej SKO lub Kolegium) skargę na bezczynność Burmistrza.
W odpowiedzi na pismo Kolegium, Burmistrz w piśmie z dnia 3 lutego 2022 r. poinformował Kolegium, że nie jest administratorem danych ujętych we wniosku skarżącego, wobec czego nie może istnieć opieszałość w zakresie, w jakim prawo nie nakłada na organ obowiązków.
W piśmie z dnia 25 maja 2022 r. skierowanym do Burmistrza skarżący opisał przebieg postępowania w sprawie wniosku o udzielenie informacji publicznej i podkreślił, że zadane przez niego pytania stanowią informację publiczną.
Pismem z dnia 8 czerwca 2022 r. Burmistrz odpowiedział skarżącemu, że jego roszczenie jest bezzasadne, ponieważ to nie Burmistrz zajmuje się rekrutację na funkcję burmistrza, lecz Państwowa Komisja Wyborcza.
W dniu 7 lipca 2022 r. skarżący złożył do SKO pismo, w którym przedstawił sytuację i zwrócił się o wskazanie dalszej drogi postępowania w sprawie. Postanowieniem z dnia 14 lipca 2022 r. nr KO.410/6/22 Kolegium rozpoznało ww. pismo skarżącego jako ponaglenie i uznało, że 1. Burmistrz dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącego, 2. stwierdziło, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zobowiązało Burmistrza do załatwienia sprawy w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia, 4. zarządziło wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności oraz podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości.
Z uwagi na dalszy brak działania organu skarżący skierował do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Burmistrza. Wskazując na brak udzielenia mu informacji i niewykonanie przez Burmistrza postanowienia Kolegium z dnia 14 lipca 2022 r., skarżący zażądał zobowiązania organu do udzielenia informacji publicznej, obciążenia organ kosztami postępowania i nałożenia kary pieniężnej.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Zdaniem Burmistrza, postanowienie Kolegium zostało wydane bez podstawy prawnej i jest obarczone błędem kompetencyjnym. Organ stwierdził, że informacja o wykształceniu, w formacie innym niż przewidziany ustawą wymóg w procedurze wyborczej, nie ma charakteru informacji publicznej, lecz jest to indywidualna i osobista informacja osobowa, kwalifikująca się do kategorii danych osobowych wymagających szczególnej ochrony. Nie ma ona żadnego wpływu na funkcjonowanie społeczności samorządowej pomiędzy wyborami. Zaznaczył też, że Urząd Miasta nie dysponuje formalnymi informacjami o wykształceniu Burmistrza.
Wyrokiem z dnia 5 października 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał skargę za zasadną.
W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje zarówno w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, wymaganego ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2020 r. poz. 2176 z późn. zm.) – zwaną dalej u.d.i.p., jak i wówczas, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na jej zasadach. Na gruncie ww. ustawy bezczynność organu występuje, o ile wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który to pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy wobec braku realizacji obowiązku jej udostępnienia w formie i terminach określonych w u.d.i.p.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Burmistrz jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Nadto, w ocenie Sądu pierwszej instancji, żądane informacje mają charakter publiczny.
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej, dlatego też podmiotem pełniącym funkcję publiczną jest także osoba, której przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Chodzi tu o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wyłączone są zaś takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają jedynie charakter usługowy lub techniczny.
Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji przyjął, że, informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. W konsekwencji, jak przyjmuje się w orzecznictwie, do zakresu tak rozumianej informacji publicznej niewątpliwie można zaliczyć informacje zarówno o imieniu i nazwisku osoby pełniącej funkcję publiczną, jak i posiadanym wykształceniu, w tym o kierunkach studiów, jakie ukończyły osoby pełniące funkcje publiczne, uczelni, na której studia ukończyły czy dacie ukończenia studiów. Sąd podkreślił też, że w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że informacje o kierunku studiów ukończonych przez osoby sprawujące funkcje publiczne odzwierciedlają poziom kompetencji pracownika sprawującego funkcję publiczną (jego kwalifikacji) i wskazują na poziom jego zdatności do wykonywania władzy publicznej.
Sąd dodał też, że jednym z celów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest społeczna kontrola procesu naboru na stanowiska urzędnicze i transparentność działania organów w tym zakresie. Zatem wiedza o wykształceniu osób zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych może być jednym z przejawów kontroli społecznej funkcjonowania administracji.
Powołując treść art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 530) Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że informacja o kandydatach na wolne stanowiska urzędnicze jest informacja publiczną. Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 2 ww. ustawy, pracownikiem samorządowym zatrudnionym na podstawie wyboru (takim zaś pracownikiem, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy, jest w urzędzie gminy burmistrz) lub powołania może być osoba, która spełnia wymagania określone w ust. 1 oraz nie była skazana prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe. W ocenie Sądu z powyższego wynika, że burmistrz musi wykazać się kwalifikacjami zawodowymi wymaganymi do wykonywania swojej pracy.
Odnosząc się do stanowiska Burmistrza Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Ustawodawca uznał zatem, że ochrona prywatności osób fizycznych doznawać winna ograniczenia w przypadku, gdy osoby te sprawują funkcje publiczne, co potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r. sygn. K 17/05 (OTK-A 2006, nr 3, poz. 30).
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że żądane przez skarżącego informacje są informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p., w związku z czym wniosek skarżącego z dnia 29 listopada 2021 r. podlegał rozpatrzeniu w trybie i na zasadach określonych w ww. ustawie. Niewątpliwie jednak organ nie odpowiedział na wniosek skarżącego ani niezwłocznie, ani w terminie 14- dniowym liczonym od 30 listopada 2021 r. (zgodnie z art. 13 ust 1 u.d.i.p.), jak również nie poinformował w tym czasie o przyczynach spóźnienia. W konsekwencji Sąd przyjął, że w sprawie wystąpiła bezczynność Burmistrza w udostępnieniu informacji publicznej, ponieważ do dnia wydania wyroku, a więc ze zwłoką blisko roku, wniosek skarżącego nie został załatwiony.
Sąd stwierdził nadto, że bezczynność organu miała charakter rażący, ponieważ zaniechanie było długotrwałe, uporczywe i celowe, nawet pomimo wskazań co do powinnego sposobu rozpoznania wniosku zawartych w postanowieniu Kolegium z dnia 14 lipca 2022 r. W konsekwencji takiej oceny charakteru bezczynności organu Sąd pierwszej instancji wymierzył Burmistrzowi grzywnę, choć w dolnej granicy możliwości jej wymiaru.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Burmistrz, zarzucając Sądowi pierwszej instancji:
1. w trybie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. polegające na nietrafnym przyjęciu, że dane dotyczące wykształcenia Burmistrza, a także kierunku i uczelni, którą ukończył, są w posiadaniu Urzędu Miasta, pomijając przy tym podnoszony w odpowiedzi na skargę z dnia 7 września 2022 r. fakt, że Urząd Miasta nie dysponuje takimi danymi,
2. w trybie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania:
a) art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na bezpodstawnym oparciu orzeczenia na okolicznościach faktycznych, których Sąd nie był w stanie stwierdzić nie posiadając kompletnych akt sprawy. Stwierdzenie, że żądana informacja bezsprzecznie jest w posiadaniu Gminy, a nie została jedynie udostępniona z powodu niechęci do ujawnienia tej informacji jest twierdzeniem fałszywym i niepotwierdzonym okolicznościami faktycznymi. Uzasadnienie wyroku nie zawiera należycie ustalonego stanu faktycznego sprawy,
b) art. 149 § 1 i § 1a P.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. polegające na błędnym uznaniu, iż Burmistrz dopuścił się bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, pomijając przy tym fakt, iż Burmistrz kilkukrotnie informował, że Miasto - jako jednostka samorządu terytorialnego, a także Urząd Miasta, nie posiada informacji dotyczących wykształcenia Burmistrza, a także kierunku i uczelni, którą ukończył.
c) art. 149 § 2 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i nałożenie na organ grzywny w wysokości 500 zł mimo, iż formalnie nie doszło do bezczynności organu w udzieleniu informacji publicznej, gdyż Burmistrz Miasta kilkukrotnie informował, że Miasto - jako jednostka samorządu terytorialnego, a także Urząd Miasta nie posiada informacji dotyczących wykształcenia Burmistrza, a także kierunku i uczelni, którą ukończył.
Wskazując na ww. zarzuty Burmistrz wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, jak też o zasądzenie na rzecz organu administracyjnego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Burmistrz przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. Natomiast w piśmie z dnia 24 listopada 2022 r. stanowiącym uzupełnienie braków formalnych skargi kasacyjnej na żądanie Sądu, organ oświadczył, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że kwestia podania wykształcenia przez Burmistrza i innych urzędników była wielokrotnie rozpoznawana przez sądy administracyjne, które orzekały, że wykształcenie powinno być informacją, której można domagać się w trybie dostępu do informacji publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała, z tego też względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. I tak przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie: dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący kasacyjnie powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.
Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że są one nieuzasadnione.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia art. 133 i art. 141 § 4 P.p.s.a., stwierdzić należy, że w drodze zarzutu naruszenia przepisu art. 133 § 1 P.p.s.a. nie mogą być kwestionowane ustalenia i ocena stanu faktycznego przyjętego przez sąd w danej sprawie. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. reguluje tylko powinność sądu administracyjnego orzekania generalnie na podstawie akt sprawy i wydania wyroku po zamknięciu rozprawy. Zatem naruszenie wyłącznie tych dwóch obowiązków może być kwestionowane w drodze podniesienia zarzutu naruszenia tego przepisu. Tym samym wadliwość ustaleń faktycznych lub oceny charakteru prawnego poszczególnych dowodów i wywoływanych przez niego skutków prawnych nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a.
Z kolei art. 141 § 4 P.p.s.a. odnosi się do sporządzenia uzasadnienia wyroku, co jest czynnością wtórną i następczą względem samego wyrokowania, zatem tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu. Natomiast za pomocą tego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni, bądź zastosowania prawa materialnego. Trafność stanowiska sądu pierwszej instancji nie może być skutecznie kwestionowana z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a. Zaznaczyć przy tym należy, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli czy organ rzeczywiście pozostawał w bezczynności. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. Natomiast w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy i pozwala na ustalenie przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 1 i § 1a P.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 z późn. zm.) – zwanej dalej u.d.i.p., poprzez niewłaściwe ustalenie przez Sąd pierwszej instancji, że organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku, oraz zarzutu naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a. poprzez wymierzenie organowi grzywny, wyjaśnić należy, że przepisy art. 149 § 1 pkt 1-3 i § 1a P.p.s.a. są przepisami wynikowymi i kompetencyjnymi, na ich podstawie sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Zaś w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.).
Podnieść należy, że zarzut naruszenia art. 149 P.p.s.a. został niewłaściwie skonstruowany. Organ skarżący kasacyjnie sformułował powyższy zarzut w sposób nieprecyzyjny, nie dostrzegając, że przywołany w ramach omawianego zarzutu przepis art. 149 P.p.s.a. składa się z kilku mniejszych jednostek redakcyjnych, tj. czterech paragrafów, z których pierwszy zawiera trzy punkty. Przepis ten zawiera szereg norm regulujących kompetencje orzecznicze sądu administracyjnego. W związku z tym należy przypomnieć, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r. sygn. II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r. sygn. II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r. sygn. II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r. sygn. II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r. sygn. II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r. sygn. II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r. sygn. II OSK 2232/10, LEX nr 1138117; wyrok NSA z dnia 19 października 2022 r. sygn. I OSK 1407/19; wyrok NSA z dnia 11 października 2022 r. sygn. III OSK 5368/21; wyrok NSA z dnia 8 września 2022 r. sygn. II GSK 713/19). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze. Z powyższych przyczyn powyższy zarzut nie może zostać rozpoznany merytorycznie.
Porządkowo wyjaśnić jedynie należy, że skoro skarżący kasacyjnie zarzuca wadliwe skorzystanie przez Sąd pierwszej instancji z kompetencji określonej w art. 149 § 1 P.p.s.a., to rozstrzygająca dla oceny zasadności tego zarzutu jest ocena trafności zarzutu naruszenia powiązanego z tym przepisem zarzutu naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p.
W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Przepis ten określa zatem wprost obowiązek realizacji żądania wniosku w zakreślonym terminie, o ile wniosek dotyczy informacji publicznej. Powoływanie się w ramach postawionego zarzutu naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. na błędne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że Burmistrz dopuścił się bezczynności, choć kilkukrotnie informował, że Miasto - jako jednostka samorządu terytorialnego, a także Urząd Miasta nie posiada informacji dotyczących wykształcenia Burmistrza, a także kierunku i uczelni, którą ukończył, bez skutecznego podważenia zajętego przez Sąd pierwszej instancji stanowiska o podstawach przedmiotowych do zastosowania u.d.i.p. w niniejszej sprawie, nie było wystarczające, a zatem nie mogło być skuteczne. Tłumaczenia Burmistrza o braku posiadania przez Urząd Miasta informacji dotyczących wykształcenia pracownika tego Urzędu (jakim jest burmistrz zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych. t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 530) oceniane poprzez pryzmat obowiązków pracodawcy gromadzenia dokumentacji pracowniczej (art. 221 § 1 pkt 4 Kodeksu pracy) umożliwiającej prawidłowe ustalenie uprawnień pracowniczych, są niezrozumiałe. Nadto kuriozalne jest stanowisko Burmistrza w ww. zakresie oceniane poprzez pryzmat adresata wniosku: żądanie udostępnienia informacji skierowane zostało do Burmistrza, nie do Urzędu Miasta, trudno więc uznać, by piastun tego organu nie miał informacji o własnym wykształceniu. Wobec powyższego tłumaczenie, że Urząd Miasta nie posiada informacji dotyczących wykształcenia Burmistrza, podczas gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierowany został do Burmistrza (a więc organu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej oraz posiadającego żądane informacje, które mają charakter publiczny), ocenić należy jako próbę celowego unikania udzielenia odpowiedzi, a w konsekwencji bezczynność organu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej.
Wobec powyższych rozważań również za niezasadny, jak też niezgodny z ustalonym przez Sąd pierwszej instancji stanem faktycznym, uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. polegające na nietrafnym przyjęciu, że dane dotyczące wykształcenia Burmistrza, a także kierunku i uczelni, którą ukończył, są w posiadaniu Urzędu Miasta, pomijając przy tym fakt podnoszony w odpowiedzi na skargę z dnia 7 września 2022 r., że Urząd Miasta nie dysponuje takimi danymi. Ewentualne niewłaściwe zastosowanie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (jako przepisu materialnego) wymagałoby zakwestionowania ustaleń faktycznych przyjętych przez organ i zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji, a takich skutecznych zarzutów skarga kasacyjna nie zawiera. Przypomnieć bowiem trzeba, że Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, by to Urząd Miasta był w posiadaniu żądanych danych, ale Gmina. Wyjaśnić więc trzeba, że gmina działa poprzez swoje organy, którymi są wójt (burmistrz, prezydent miasta) oraz rada gminy (art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 609). Jak już wyżej wskazano, niemożliwe jest przyjęcie, by piastun organu nie posiadał informacji o swoim wykształceniu.
Nadto, jak podnosi się w orzecznictwie "zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego również jako następstwo ich błędnej wykładni, może być konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jednakże dla skuteczności tak skonstruowanego zarzutu naruszenia prawa materialnego konieczne jest wcześniejsze skuteczne zakwestionowanie ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego, tj. przez podniesienie skutecznego zarzutu w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.)" – zob. wyrok NSA z 6 kwietnia 2023 r. sygn. III OSK 2952/21, LEX nr 3567666, czego skarżący kasacyjnie organ nie uczynił.
Z tych też przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.