III OSK 2897/22

III OSK 2897/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Tadeusz Kiełkowski
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 898/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-07-13
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1070
art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2
Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 898/22 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w O. na zarządzenie pokontrolne Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 24 marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie gospodarki odpadami oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 13 lipca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S.A. z siedzibą w O. (dalej: spółka lub skarżąca) na zarządzenie pokontrolne Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 24 marca 2022 r. w przedmiocie gospodarki odpadami.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w zarządzeniu pokontrolnym z 24 marca 2022 r., wydanym na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2021 r., poz. 1070) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej od 4 listopada do 30 grudnia 2021 r. (protokół kontroli nr [...]) zarządził między innymi:
I. W prowadzonej karcie ewidencji odpadu o kodzie 03 03 99 uwzględniać masę wytwarzanego odpadu w postaci terpentyny. Termin realizacji: do bieżącej realizacji od dnia otrzymania zarządzenia (pkt 2 zarządzenia pokontrolnego).
II. Przedłożyć korektę sprawozdania o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami za 2020 r. w zakresie uwzględnia w wytwarzanych odpadach o kodzie 03 03 99 odpadu w postaci terpentyny. Termin realizacji: do dnia 15 kwietnia 2022 r. (pkt 3 zarządzenia pokontrolnego)
III. Zaprzestać naruszania przepisów rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów. Termin realizacji: do bieżącej realizacji od dnia otrzymania zarządzenia (pkt 4 zarządzenia pokontrolnego).
Spółka wniosła skargę na powyższe zarządzenie pokontrolne do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w zakresie pkt 2, 3 i 4.
Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że spór w sprawie sprowadza się do statusu terpentyny siarczanowej. Skarżąca wskazała, że terpentyna jest jednym z produktów, celowo wytwarzanym w procesie produkcyjnym, który znajduje zastosowanie w farmaceutyce i kosmetologii. Z kolei organ uznał, że terpentyna powstająca w procesie produkcji skarżącej jest odpadem i podlega regulacjom ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2021 r., poz. 779 ze zm. - dalej: ustawa o odpadach) oraz przepisom dotyczącym przewozu odpadów w zakresie ewidencjonowania, sprawozdawczości i transgranicznego przemieszczania odpadu.
Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, wskazując, że zasadnicze znaczenie w tej sprawie było posiadanie w okresie objętym kontrolą przez skarżącą ostatecznej decyzji - pozwolenia zintegrowanego udzielonego decyzją Wojewody Mazowieckiego z 27 marca 2007 r. zmienionego późniejszymi decyzjami Marszałka Województwa Mazowieckiego. W pozwoleniu zintegrowanym terpentyna została zakwalifikowania jako odpad o kodzie 03 03 99 (zmiana pozwolenia zintegrowanego wprowadzona decyzją z 19 lipca 2010 r.) Spółka w trakcie postępowania administracyjnego (stanowisko z 7 stycznia 2022 r. złożone do protokołu) stwierdziła, że "pozwolenie zintegrowane jest decyzją administracyjną; warunki takiej decyzji administracyjnej – do daty ich zmiany – są dla spółki wiążące", a "obecnie kwestia statusu terpentyny jest przedmiotem postępowania w sprawie zmiany warunków pozwolenia zintegrowanego". Oznacza to, że na skarżącej jako wytwórcy odpadów ciążył obowiązek prowadzenia ewidencji wytwarzanych odpadów wynikający z art. 66-72 ustawy o odpadach oraz związanej z tym sprawozdawczości unormowanej dyspozycją art. 75 ustawy o odpadach.
W skład materiału dowodowego wchodzi dokumentacja w postaci zestawień danych o rodzajach i ilościach odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów za 2016 r., 2017 r. i 2018 r., z których wynika, że w "Dziale 2 Zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilości wytworzonych odpadów", jest wykazywana terpentyna jako wytwarzany odpad. Przeczy to twierdzeniu skarżącej, że skarżąca "nigdy nie wytworzyła odpadu o kodzie 03 03 99 w postaci terpentyny". Z postępowania wynika bowiem, że "na terenie działalności skarżącej" powstaje odpad w postaci terpentyny siarczanowej o kodzie 03 03 99. Sprzedaż terpentyny poza teren kraju została rozpoczęta przez skarżącą w 2009 r. Skarżąca w 2021 r. wytworzyła od 1 stycznia do 15 grudnia 2021 r. 311 Mg terpentyny siarczanowej. W 2021 r., do dnia rozpoczęcia kontroli, tj. do 4 listopada, wysłano do Francji 13 transportów terpentyny, w tym 12 transportów dojechało do odbiorcy. Transport z 9 lipca 2021 r. został zawrócony do skarżącej. Dostawy były realizowane w ramach kontraktu z 15 stycznia 2021 r. Do transportu terpentyny z 9 lipca 2021 r., zatrzymanego 12 lipca 2021 r. przez funkcjonariuszy Inspekcji Transportu Drogowego do kontroli, na terenie Punktu Poboru Opłat (A2) Tarnawa Rzepińska w kierunku do Niemiec, były dołączone dokumenty: dokument CMR, świadectwo jakości - badanie jakości wysyłanego ładunku i karta przekazania odpadu o kodzie 03 03 99, którego odbiorcą miała być firma we Francji. W trakcie kontroli przedstawiciel skarżącej przesłał mailem załącznik VII. W załączniku wyszczególniony został rodzaj odpadu według rozporządzenia w sprawie katalogu odpadów jako 03 03 99 - inne niewymienione odpady. Nie wskazano z kolei międzynarodowego kodu odpadów zgodnego z rozporządzeniem (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie przemieszczania odpadów. W trakcie kontroli zostały wysłane do Francji kolejne 4 transporty terpentyny w ilości 96,400 Mg. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt b) lit. i) rozporządzenia nr 1013/2006, przemieszczanie odpadów do odzysku wyszczególnionych w załączniku IV, podlega procedurze uprzedniego pisemnego zgłoszenia i zgody. Nielegalne przemieszczanie odpadów oznacza przemieszczanie odpadów dokonane bez zgłoszenia i zgody zainteresowanych właściwych organów. Na transgraniczne przemieszczenie tego rodzaju odpadu wymagane jest uzyskanie decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na wywóz odpadów poza granice Polski. Kontrola wykazała, że skarżąca nie posiada takiej decyzji. To, że terpentyna stanowiła odpad wynika również z listów przewozowych zgromadzonych w aktach sprawy przez organ. Wynika z nich, że skarżąca eksportowała surową terpentynę siarczanową, którą określiła jako odpad.
Sąd I instancji odniósł się do argumentacji skarżącej prezentowanej w toku postępowania sądowoadministracyjnego.
Skarżąca podniosła, że pozwolenie zintegrowane zezwala na wytworzenie określonego odpadu, ale jednocześnie nie tworzy obowiązku czy też nakazu jego wytworzenia. Pozwolenie potwierdza, że jeżeli taki odpad został faktycznie wytworzony to został on wytworzony legalnie i musi być zagospodarowany na warunkach określonych w pozwoleniu zintegrowanym i przepisach prawa. Natomiast skarżąca wskazała, że nigdy nie wytworzyła odpadu o kodzie 03 03 99 w postaci terpentyny i nie planuje takiego odpadu wytwarzać. W związku z tym wystąpiła z wnioskiem o odpowiednią zmianę warunków pozwolenia zintegrowanego (wykreślenie terpentyny jako odpadu) i zmianę uzyskała decyzją z 1 kwietnia 2022 r. Pozwolenie zintegrowane zostało zmienione po wydaniu zarządzenia. Skarżąca podniosła także, że terpentyna siarczanowa wytwarzana w procesie produkcyjnym nie jest odpadem, co potwierdził organ inspekcji ochrony środowiska podczas kontroli w 2015 r. i w wydanym po jej przeprowadzeniu zarządzeniu pokontrolnym. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził wówczas, że w pozwoleniu zintegrowanym "wpisano terpentynę pod kodem 03 03 99, która nie stanowi odpadów" (str. 6. akapit 2 protokołu kontroli Nr [...] oraz pkt 3 zarządzenia pokontrolnego z 27 października 2015 r.). Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem kontroli jest obecnie zarządzenie pokontrolne z 24 marca 2022 r., czyli zarządzenie pokontrolne wydane po upływie siedmiu lat od zarządzenia pokontrolnego z 27 października 2015 r. Nie można zatem przyjąć, że zarządzenia te zostały wydane w tożsamych uwarunkowaniach faktycznych i prawnych. Ponadto skarżąca ówcześnie nie wystąpiła o zmianę pozwolenia zintegrowanego w zakresie wykreślenia terpentyny jako odpadu oraz prawidłowo prowadziła ewidencję odpadów. W ocenie Sądu I instancji, z przepisów ustawy o odpadach, nie wynika, że efektem procesu produkcyjnego może być tylko jeden produkt, a pozostała "materia procesu produkcyjnego" musi zawsze stanowić odpad. Jednak to podmiot prowadzący działalność gospodarczą podejmuje decyzję jakie produkty zamierza wytwarzać i wprowadzać na rynek, w tym celu także projektuje i przygotowuje odpowiednią dla tego celu infrastrukturę (instalację) i ponosi określone nakłady finansowe. Skarżąca w postępowaniu stwierdziła, że zaprojektowała i zrealizowała instalację, tak żeby w procesie "roztwarzania" drewna mógł powstawać także taki produkt jak terpentyna siarczanowa. W ocenie Sądu I instancji, w takiej sytuacji obowiązkiem spółki było też dopełnienie kwestii formalnoprawnych, czyli doprowadzenie do wykreślenia terpentyny jako odpadu.
Skarżąca przyznała, że uznanie terpentyny za produkt doprowadziło do niewykazania terpentyny siarczanowej w rocznych zestawieniach wytwarzanych odpadów przedkładanych do organu w latach 2019 – 2021, tak jak we wcześniejszych latach i w tym zakresie skarżąca planuje dokonać odpowiednich korekt. W ocenie Sądu I instancji, skarżąca od kilku lat uznawała, że terpentyna powstająca w procesie produkcyjnym nie stanowi odpadu, ale pomimo tego w 2016 r. wniosła o uznanie terpentyny za produkt uboczny, a dopiero w 2019 r. wniosła o zmianę pozwolenia zintegrowanego w zakresie wykreślenia terpentyny jako odpadu.
Spółka podkreśliła, że nie pozbywa się terpentyny w rozumieniu definicji z ustawy o odpadach, lecz wprowadza ją do obrotu jako substancję w oparciu o wymogi określone w rozporządzeniu (WE) 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów (REACH) i utworzenia Europejskiej Agencji Chemikaliów, zmieniające dyrektywę 1999/45/WE oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 793/93 i rozporządzenie Komisji (WE) nr 1488/94, jak również dyrektywę Rady 76/769/EWG i dyrektywy Komisji 91/155/EWG, 93/67/EWG, 93/105/WE i 2000/21/WE (Dz.U.UE.L.2006.396.1). Skarżąca wywiodła, że jeżeli dana substancja jest objęta systemem REACH i jej wytwórca wprowadza ją na rynek, a nie pozbywa się jej w rozumieniu ustawy o odpadach, to taka substancja jednocześnie nie może być odpadem objętym "reżimem regulacji odpadowych". Zdaniem Sądu I instancji, skarżąca pomija jednak, że terpentyna jako odpad "została wpisana w 2010 r., natomiast jako produkt kilka lat później". Ponadto substancja nie przestała być odpadem w wyniku jej rejestracji na podstawie rozporządzenia REACH. Jak stanowi art. 2 ust. 2 tego rozporządzenia, odpady są wyłączone z zakresu jego zastosowania. Wobec tego art. 128 rozporządzenia REACH, który zakazuje w szczególności stwarzania wszelkich przeszkód w swobodnym obrocie substancjami objętymi zakresem zastosowania tego rozporządzenia, nie ma zastosowania do substancji sklasyfikowanej początkowo jako odpad, jeżeli nie przestała ona być odpadem. Rejestracja na podstawie rozporządzenia REACH stanowi tylko jeden z czynników mogących mieć znaczenie dla ustalenia, czy dana substancja przestała być odpadem. Ponadto, zgodnie z art. 20 ust. 2 rozporządzenia REACH, Europejska Agencja Chemikaliów (ECHA) jest uprawniona jedynie do sprawdzenia, czy dokumenty rejestracyjne są kompletne, przy czym weryfikacja ta nie obejmuje oceny jakości lub adekwatności przedłożonych jej danych. W razie braku decyzji krajowej stwierdzającej, że dana substancja przestała być odpadem, nie można uznać - zgodnie z art. 2 ust. 2 rozporządzenia REACH - że rejestracja tej substancji zgodnie z rozporządzeniem REACH "jest znacząca".
Skarżąca przyznała, że "zgadza się z oceną Marszałka Województwa, podtrzymaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że terpentyna siarczanowa nie jest produktem ubocznym, jako że terpentyna jest produktem". W związku z tym Sąd I instancji powziął wątpliwości, dlaczego skarżąca występowała o uznanie terpentyny siarczanowej za produkt uboczny. Skarżąca przez cały czas utrzymuje, że terpentyna siarczanowa nie jest odpadem, "tymczasem dotychczasowymi działaniami totalnie zaprzecza prezentowanemu stanowisku".
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka.
W pierwszej kolejności spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego.
Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 12 ust 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, w związku z art. 67 ust. 1 pkt 1b, ust. 3 pkt 9 oraz ust. 3b pkt 2 ustawy o odpadach, (w zakresie w jakim te przepisy wskazują dla jakich substancji (materiałów) prowadzi się karty ewidencji odpadu) w związku z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach (w zakresie w jakim ten przepis definiuje termin "odpad"), przez niewłaściwe zastosowanie art. 67 ust. 1 pkt 1b, ust. 3 pkt 9 oraz ust. 3b pkt 2 ustawy o odpadach w związku z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, tj. z pominięciem w ocenie prawnej przepisu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach co doprowadziło do wadliwego uznania, że wytworzona w procesie produkcyjnym spółki terpentyna jest odpadem. W ocenie spółki, taki wniosek nie wynika z tych przepisów, co doprowadziło do uznania przez Sąd I instancji, że spółka jest objęta obowiązkami wynikającymi z art. 67 ust. 1 pkt 1b, ust. 3 pkt 9 oraz ust. 3b pkt 2 ustawy o odpadach, a tym samym, że zastosowanie przez organ inspekcji ochrony środowiska "instrumentu" art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska i wydanie zarządzenia nakazującego spółce, żeby w prowadzonej karcie ewidencji odpadu o kodzie 03 03 99 uwzględniać masę wytwarzanego odpadu w postaci terpentyny było prawidłowe i co w konsekwencji doprowadziło do niezgodnego z przepisami prawa rozstrzygnięcia i oddalenia skargi
Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska w związku z art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach, w zakresie w jakim ten przepis odnosi się do rodzaju substancji (materiałów), z którymi związany jest obowiązek sporządzania sprawozdań, w związku z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach oraz w zakresie w jakim ten przepis definiuje termin "odpad", przez niewłaściwe zastosowanie art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach w związku z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, tj. z pominięciem w ocenie prawnej przepisu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach. Doprowadziło to do wadliwego uznania, że wytworzona w procesie produkcyjnym spółki terpentyna jest odpadem, podczas gdy taki wniosek nie wynika z tych przepisów, co doprowadziło do uznania przez Sąd I instancji, że spółka jest objęta obowiązkiem wynikającym z art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach, a tym samym zastosowanie przez organ inspekcji ochrony środowiska "instrumentu" art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska i wydanie zarządzenia nakazującego spółce, żeby przedłożyła korektę sprawozdania o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami za 2020 r. w zakresie uwzględnienia w wytwarzanych odpadach o kodzie 03 03 99 produkowanej terpentyny było prawidłowe i co w konsekwencji doprowadziło do niezgodnego z przepisami prawa rozstrzygnięcia i oddalenia skargi.
Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska w związku z art. 3 ust. 1 pkt b) lit. i) oraz art. 2 pkt 35 lit. a) i b) rozporządzenia nr 1013/2006, w zakresie w jakim te przepisy odnoszą się do charakteru substancji (materiału), który jest objęty obowiązkami wskazanymi w art. 3 ust. 1 pkt b) lit. i) rozporządzenia nr 1013/2006 i tym samym jest objęty konsekwencją uznania jako "nielegalnie przemieszczany" w rozumieniu art. 2 pkt 35 lit. a) i b) rozporządzenia "i dalej" w związku z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, w zakresie w jakim ten przepis definiuje termin "odpad". Polegało to na niewłaściwym zastosowaniu art. 3 ust. 1 pkt b) lit. i) oraz art. 2 pkt 35 lit. a) i b) rozporządzenia nr 1013/2006 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy odpadach, tj. z pominięciem w ocenie prawnej art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach. Doprowadziło to do wadliwego uznania, że wytworzona w procesie produkcyjnym spółki terpentyna jest odpadem, podczas gdy taki wniosek nie wynika z tych przepisów, co doprowadziło do uznania przez Sąd I instancji, że Spółka jest objęta obowiązkiem wynikającym z art. 3 ust. 1 pkt b) lit. i) rozporządzenia nr 1013/2006 i tym samym zastosowanie przez organ instrumentu art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska i wydanie zarządzenia nakazującego spółce zaprzestać naruszania wskazanych przepisów rozporządzenia nr 1013/2006 w związku ze sprzedażą terpentyny podmiotowi trzeciemu było prawidłowe i co w konsekwencji doprowadziło do niezgodnego z przepisami prawa rozstrzygnięcia i oddalenia skargi.
Po czwarte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska w związku z art. 67 ust. 1 pkt 1 b), ust. 3 pkt 9 oraz ust. 3b pkt 2 ustawy o odpadach, w zakresie w jakim te przepisy wskazują dla jakich substancji (materiałów) prowadzi się karty ewidencji odpadu, w związku z art. 202 ust. 1 w związku z art. 181 ust. 1 pkt 4 oraz art. 184 ust. 2b pkt 2 oraz art. 188 ust. 2b pkt 2 z ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2021 r., poz. 1973 ze zm. – dalej: p.o.ś.), w zakresie w jakim te regulacje odnoszą się do charakteru prawnego tego warunku pozwolenia zintegrowanego, w którym wskazuje się rodzaj przewidzianych do wytworzenia odpadów. Polegało to na błędnej wykładni tych przepisów i tym samym nieprawidłowym przyjęciu, że ocena, czy dany materiał jest odpadem w rozumieniu ustawy o odpadach, a tym samym czy samym podlega obowiązkom wynikającym z art. 67 ust. 1 pkt 1 b), ust. 3 pkt 9 oraz ust. 3b pkt 2 ustawy o odpadach, następuje w oparciu o "zapisy" pozwolenia zintegrowanego. W ocenie spółki, taka wykładnia jest sprzeczna z art. 202 ust. 1 w związku z art. 181 ust. 1 pkt 4 oraz art. 184 ust. 2b pkt 2 oraz art. 188 ust. 2b pkt 2 p.o.ś., które wskazują, że pozwolenie zintegrowane to jedynie uprawnienie do wytworzenia określonych odpadów, a nie podstawa do kwalifikacji faktycznie wytworzonego materiału jako odpadu. Doprowadziło to do uznania przez Sąd I Instancji, że w związku z okolicznością, iż w pozwoleniu zintegrowanym, które posiada spółka, został wskazany - jako dopuszczony do wytworzenia - odpad o kodzie 03 03 99, to organ prawidłowo zastosował art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska i prawidłowo wydał zarządzenia nakazujące spółce, żeby w prowadzonej karcie ewidencji odpadu o kodzie 03 03 99 uwzględniała masę wytwarzanego odpadu w postaci terpentyny i co w konsekwencji doprowadziło do niezgodnego z przepisami prawa rozstrzygnięcia i oddalenia skargi.
Po piąte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska w związku z art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach, w zakresie w jakim ten przepis odnosi się do rodzaju substancji (materiałów), z którymi związany jest obowiązek sporządzania sprawozdań, w związku z art. 202 ust 1 w związku z art. 181 ust 1 pkt 4 oraz art. 184 ust. 2b pkt 2 oraz art. 188 ust. 2b pkt 2 p.o.ś., w zakresie w jakim te regulacje odnoszą się do charakteru prawnego tego warunku pozwolenia zintegrowanego, w którym wskazuje się rodzaj przewidzianych do wytworzenia odpadów. Polegało to na błędnej wykładni tych przepisów i tym samym nieprawidłowym przyjęciu, że ocena, czy dany materiał jest odpadem w rozumieniu ustawy o odpadach, a tym czy samym podlega obowiązkowi wynikającemu z art.75 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach, następuje w oparciu o "zapisy" pozwolenia zintegrowanego, podczas gdy taka wykładnia jest sprzeczna z przepisami art. 202 ust. 1 w związku z art. 181 ust. 1 pkt 4 oraz art. 184 ust. 2b pkt 2 oraz art. 188 ust. 2b pkt 2 p.o.ś., które wskazują, że pozwolenie zintegrowane to jedynie uprawnienie do wytworzenia określonych odpadów, a nie podstawa do kwalifikacji faktycznie wytworzonego materiału jako odpadu.
Po szóste, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska w związku z art. 3 ust. 1 pkt b) lit. i) oraz art. 2 pkt 35 lit. a) i b) rozporządzenia nr 1013/2006, w zakresie w jakim te przepisy odnoszą się do rodzaju substancji (materiału), który jest objęty obowiązkami wskazanymi w art. 3 ust. 1 pkt b) lit. i) rozporządzenia nr 1013/2006 i tym samym jest objęty konsekwencją uznania jako "nielegalnie przemieszczany" w rozumieniu art. 2 pkt 35 lit. a) i b) rozporządzenia nr 1013/2006 i dalej w związku z art. 202 ust. 1 w związku z art. 181 ust. 1 pkt 4) oraz art. 184 ust. 2b pkt 2) oraz art. 188 ust. 2b pkt 2) p.o.ś., w zakresie w jakim te regulacje odnoszą się do charakteru prawnego tego warunku pozwolenia zintegrowanego.
Po siódme, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 2 ust. 2 oraz art. 128 rozporządzenia REACH w zakresie, w jakim określają one status odpadu w świetle regulacji rozporządzenia REACH, przez niewłaściwą wykładnię, tj. przyjęcie, że dana, faktycznie wprowadzana na rynek substancja, może być równocześnie objęta obowiązkami wynikającymi zarówno z regulacji odpadowych jak i obowiązkami wynikającymi z Rozporządzenia REACH.
Spółka zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) przez niewłaściwe zastosowanie, tj. dokonanie - w takim samym stanie faktycznym i prawnym - odmiennej od wcześniej przeprowadzonej oceny prawnej w zakresie kwalifikacji terpentyny do kategorii odpadu. Doprowadziło to do wydania zarządzenia pokontrolnego sprzecznego z wydanym wcześniej przez ten sam organ zarządzeniem pokontrolnym i co w konsekwencji doprowadziło do niezgodnego z przepisami prawa rozstrzygnięcia i oddalenia skargi.
Spółka wskazała, że wskazane wyżej naruszenia przepisów doprowadziły w konsekwencji do niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. i oddalenia skargi, podczas gdy w sprawie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i uchylenia zarządzenia pokontrolnego w zaskarżonej części.
Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a jeśli Naczelny Sąd Administracyjny uzna, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, to o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto spółka wniosła o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Spółka oświadczyła, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Początkowo wystąpił spór w orzecznictwie sądów administracyjnych, czy zarządzenie pokontrolne wydawane przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. Z. Bukowski, Organy ochrony środowiska: administracja rządowa ochrony środowiska, [w:] P. Korzeniowski (red.), Zagadnienia systemowe prawa ochrony środowiska, Łódź 2015, s. 214-215 oraz J. Stelmasiak, Kontrola zarządzenia pokontrolnego wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, [w:] Z. Bukowski, T. Bojar-Fijałkowski, Kontrola przestrzegania przepisów o ochronie środowiska w Czechach, Polsce i Słowacji, Bydgoszcz 2021, s. 349-350). Ostatecznie przyjęto, że zarządzenie pokontrolne, chociaż nie jest zewnętrznym aktem administracyjnym takim jak decyzja administracyjna lub postanowienie, to ma jednak charakter władczy. Jest to bowiem prawna forma działania właściwego organu ochrony środowiska, która stwierdza wystąpienie określonego obowiązku nałożonego na adresata zewnętrznego np. przedsiębiorcę. Zarządzenie pokontrolne poddaje się zatem kognicji sądów administracyjnych, pomimo, że ustawodawca nie wprowadził możliwości jego zaskarżenia do właściwego organu wyższego stopnia. Podstawą wniesienia skargi na zarządzenie pokontrolne jest zatem art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a ewentualne uwzględnienie skargi na tego rodzaju akt może nastąpić na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Natomiast art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje się jedynie odpowiednio i w tym znaczeniu, wobec braku powołania w ramach zarzutów kasacyjnych art. 146 § 1 p.p.s.a., zarzuty kasacyjne podnoszące naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) są częściowo wadliwe, chociaż nie w stopniu uniemożliwiającym rozpoznanie skargi kasacyjnej.
Zakres kontroli legalności zarządzenia pokontrolnego nie jest taki sam, jak w przypadku kontroli decyzji lub postanowienia wydanych w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Wynika to ze specyfiki zarządzenia pokontrolnego, które powinno wskazywać adresatowi nieprawidłowości w zakresie nałożonych na niego obowiązków o charakterze publicznoprawnym w przedmiocie ochrony środowiska. Zarządzenie pokontrolne wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska powinno m.in. nakładać następujące obowiązki na jego adresata w zależności od występującego w danej sprawie stanu faktycznego i stanu prawnego. Po pierwsze, usunięcie ustalonych naruszeń w jego działalności, które są związane z nieprzestrzeganiem odpowiednich przepisów materialnego prawa ochrony środowiska. Po drugie, jeżeli zachodzi taka okoliczność, wystąpienie do właściwego miejscowo i rzeczowo organu ochrony środowiska w celu "uporządkowania" stanu formalnoprawnego kontrolowanego podmiotu w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej oddziaływującej na środowisko. Po trzecie, określenie planowanych działań, które powinny zapobiegać wystąpieniu tego rodzaju nieprawidłowej działalności gospodarczej uciążliwej dla środowiska. Zarządzenie pokontrolne nie stanowi sankcji administracyjnej, ponieważ nie nakłada dodatkowych obowiązków, lecz stanowi tylko "przypomnienie" o obowiązkach, które wynikają z przepisów prawa ochrony środowiska regulujących działalność danego przedsiębiorcy.
Na podstawie tak zakreślonych ram prawnych w zakresie dokonywanej przez wojewódzki sąd administracyjny kontroli legalności zarządzenia pokontrolnego należy stwierdzić, że sąd ten nie jest uprawniony do badania legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. W takiej sytuacji, przedmiotem kontroli nie byłoby bowiem zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Z tego względu, do wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.) odnośnie do ustaleń stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1091/21 oraz z 20 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1242/21). Zarządzenie pokontrolne, w przeciwieństwie do decyzji wymierzającej administracyjną karę pieniężną za naruszenie wymagań ochrony środowiska, ma formę sygnalizacyjną i adresat takiego zarządzenia w zakreślonym terminie jest zobowiązany do wyjaśnienia jakie działania w związku z tym zarządzaniem podjął. Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów k.p.a., w tym art. 8 § 2 k.p.a., strona może więc skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte postępowanie administracyjne przewidziane przepisami stosownej ustawy z zakresu materialnego prawa ochrony środowiska (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2479/17). Zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego nie zasługiwały zatem na uwzględnienie.
Pomimo rozbudowanych zarzutów naruszenia prawa materialnego, istota sprawy zakreślona tymi zarzutami, sprowadza się w istocie do odpowiedzi na pytanie, czy przedmiotowa terpentyna powstająca w zakładzie spółki, stanowiła odpad. Tylko bowiem w takim przypadku, zalecenia sformułowane w zarządzeniu pokontrolnym zachowują swoją aktualność w dacie wydania tego aktu. Zasadnicze znaczenie w tej sprawie miało zatem ustalenie, czy przedmiotowa terpentyna stanowiła odpad, a zatem czy wypełniała definicję odpadu w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, zgodnie z którym przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Przepis ten stanowi implementację art. 3 pkt 1 dyrektywy nr 2008/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz.Urz. UE L z 2008 r. poz. 312, s. 3). Pojęcie "pozbycie się", które stanowi przesłankę do uznania za odpad, oznacza zmianę sposobu użytkowania wskazanego przedmiotu, czyli użytkowanie w inny sposób niż nakazuje to przeznaczenie danego przedmiotu, a nowy sposób użytkowania mógłby wywoływać niekorzystne oddziaływanie na środowisko.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej zakwalifikowanie substancji lub przedmiotu jako "odpadów" wynika przede wszystkim z zachowania posiadacza i ze znaczenia terminu "pozbywać się" (wyrok z 4 lipca 2019 r., Tronex, C 624/17, EU:C:2019:564, pkt 17 i przytoczone tam orzecznictwo). W odniesieniu do pojęcia "pozbywać się" z utrwalonego orzecznictwa wynika również, że należy je interpretować z uwzględnieniem celu dyrektywy 2008/98, którym zgodnie z motywem 6 tej dyrektywy jest zmniejszenie negatywnych skutków wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi dla zdrowia ludzkiego i środowiska. Pojęcie to wymaga również wykładni w świetle art. 191 ust. 2 TFUE, który stanowi, że polityka Unii Europejskiej w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony i opiera się w szczególności na zasadach ostrożności i działania zapobiegawczego. Wynika z tego, że wyrażenia "pozbywać się", a zatem i pojęcia "odpadów" w rozumieniu art. 3 pkt 1 dyrektywy 2008/98, nie można interpretować w sposób zawężający. Pojęcie "pozbywać się" obejmuje zarówno "odzysk", jak i "unieszkodliwianie" danej substancji lub przedmiotu w rozumieniu art. 3 pkt 15 i 19 dyrektywy.
Z orzecznictwa TSUE wynika także, że to, czy dany przedmiot lub substancja stanowi "odpad" w rozumieniu dyrektywy 2008/98, należy ustalić w świetle wszystkich okoliczności, z uwzględnieniem celu tej dyrektywy i jej skuteczności, która nie powinna zostać naruszona. Oznaczone okoliczności mogą zatem stanowić wskazówkę występowania działania polegającego na pozbywaniu się, zamiaru pozbycia się lub zobowiązania do pozbycia się substancji lub przedmiotu w rozumieniu art. 3 pkt 1 dyrektywy 2008/98. Jednocześnie nie budzi wątpliwości, że pojęcie odpadów nie wyklucza substancji i przedmiotów, które mogą zostać ponownie gospodarczo wykorzystane. System nadzoru i gospodarowania ustanowiony dyrektywą 2008/98 ma bowiem na celu objęcie swoim zakresem wszystkich przedmiotów i substancji, których ich właściciel się pozbywa, nawet jeżeli mają one wartość handlową i są gromadzone z powodów handlowych do celów recyklingu, regeneracji lub ponownego wykorzystania (zob. podobnie wyroki: z 24 czerwca 2008 r., Commune de Mesquer, C 188/07, EU:C:2008:359, pkt 40; z 3 października 2013 r., Brady, C 113/12, EU:C:2013:627, pkt 42 i przytoczone tam orzecznictwo).
W wyroku z 14 października 2020 r. w sprawie C-629/19 TSUE ponadto orzekł, że należy zwrócić szczególną uwagę, czy rozpatrywany przedmiot lub substancja nie są już przydatne dotychczasowemu właścicielowi, a więc czy przedmiot lub substancja stanowią obciążenie, którego posiadacz zamierza się pozbyć. Gdy taka sytuacja rzeczywiście ma miejsce, istnieje ryzyko, że posiadacz pozbędzie się danego przedmiotu lub substancji, które do niego należą, w sposób mogący szkodzić środowisku, w szczególności porzucając, wysypując lub unieszkodliwiając je w niekontrolowany sposób. Ten przedmiot lub substancja, wchodząc w zakres pojęcia "odpadów" w rozumieniu dyrektywy 2008/98, podlegają przepisom tej dyrektywy, co oznacza, że odzyskiwania lub unieszkodliwiania przedmiotu lub substancji należy dokonać bez zagrażania zdrowiu ludzkiemu oraz bez stosowania procesów lub metod, które mogłyby szkodzić środowisku. W związku z tym stopień prawdopodobieństwa ponownego wykorzystania towaru, substancji lub produktu bez wstępnego przetwarzania stanowi istotną przesłankę ich kwalifikacji jako odpad. Przepisy dyrektywy 2008/98 dotyczą bowiem zapewnienia, żeby czynności odzyskiwania i unieszkodliwiania odpadów były wprowadzane w życie bez zagrożenia dla zdrowia ludzkiego oraz bez stosowania procesów lub metod, które mogłyby szkodzić środowisku. Uwzględniając obowiązek dokonania wykładni rozszerzającej pojęcia "odpadów", należy uznać, że dotyczy jedynie sytuacji, w których ponowne wykorzystanie takiego towaru lub substancji jest nie tylko możliwe, ale i pewne, bez konieczności poddania w tym celu uprzedniemu procesowi odzyskiwania odpadów, o którym mowa w załączniku II do dyrektywy 2008/98. W kontekście tych rozważań TSUE konsekwentnie podkreśla, że to organy krajowe są właściwe do oceny okoliczności faktycznych rozpoznawanej przez nich sprawy i ustalenie, czy posiadacz przedmiotu lub substancji rzeczywiście miał zamiar ich "pozbycia się".
W świetle powyższych rozważań nie ulega zatem wątpliwości, że sformułowana wyżej definicja odpadu jest definicją szeroką i musi ulegać doprecyzowaniu na gruncie poszczególnych stanów faktycznych. Analiza akt tej sprawy prowadzi do wniosku, że status prawny terpentyny powstającej w zakładzie spółki, budzi wątpliwości zarówno spółki, jak i organów administracji publicznej. Sam organ inspekcji ochrony środowiska jest niekonsekwentny w tym zakresie, bowiem podczas kontroli w 2015 r. uznał, że terpentyna nie stanowi odpadu, chociaż okoliczność ta nie ma zasadniczego znaczenia w sprawie uwzględniając okoliczności faktyczne i prawne, które uwzględnił ten organ odmiennie kwalifikując terpentynę w obecnie kontrolowanym przez Sąd I instancji zarządzeniu pokontrolnym i które nastąpiły po 2015 r. Dotyczy to między innymi wystawienia przez spółkę karty przekazania odpadów w postaci terpentyny podczas jej międzynarodowego przemieszczenia oraz składania sprawozdań o wytworzonych odpadach uwzględniających terpentynę, przy czym w skardze kasacyjnej spółka określa te działania jako błędne. Ponadto, nie jest również kwestionowane, że spółka wystąpiła o uznanie terpentyny za produkt uboczny. Decyzją z 15 lipca 2016 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego wyraził sprzeciw wobec uznania terpentyny za produkt uboczny, a na skutek odwołania spółki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 27 marca 2017 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Spółka wprawdzie wskazuje, że w decyzji tej nie przesądzono, że terpentyna stanowi odpad, ale stanowisko to nie jest w pełni prawidłowe. Postępowanie w sprawie uznania danego przedmiotu lub substancji za produkt uboczny prowadzone jest na podstawie art. 10 i art. 11 ustawy o odpadach. Zgodnie z art. 10 ustawy o odpadach (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez Marszałka Województwa Mazowieckiego), przedmiot lub substancja, powstające w wyniku procesu produkcyjnego, którego podstawowym celem nie jest ich produkcja, mogą być uznane za produkt uboczny, niebędący odpadem, jeżeli są łącznie spełnione warunki wskazane w pkt 1-4 tej normy prawnej. Ratio legis tego przepisu jest możliwość wyłączenia pewnych przedmiotów lub substancji, które co do zasady stanowią odpady spoza reżimu prawnego ustawy o odpadach, po spełnieniu przez te przedmioty lub substancji ściśle określonych warunków określonych w tej ustawie. W decyzji z 15 lipca 2016 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego wskazał w związku z tym, że podstawową kwestią wymagającą ustalenia przed uznaniem terpentyny za produkt uboczny, jest stwierdzenie, czy stanowi ona odpad. Pomimo tego brak jest jednoznacznego stanowiska tego organu w tym zakresie, ale jednocześnie Marszałek Województwa Mazowieckiego stwierdza, że terpentyna nie spełnia warunku z art. 10 pkt 2 ustawy o odpadach, co nie pozwala uznać jej za produkt uboczny (przedmiot lub substancja nie mogą być wykorzystywane bezpośrednio bez dalszego przetwarzania, innego niż normalna praktyka przemysłowa). Oznacza to, że Marszałek Województwa Mazowieckiego nie kwestionował w tym postępowaniu statusu prawnego terpentyny, wskazując, że brak jest przesłanki z art. 10 pkt 2 ustawy o odpadach pozwalającej uznać ten odpad za produkt uboczny. Jeżeli Marszałek Województwa Mazowieckiego uznałby, że terpentyna nie jest odpadem, to ocena warunków z art. 10 pkt 1 – 4 ustawy o odpadach w ogóle nie byłaby konieczna. Stanowisko Marszałka Województwa Mazowieckiego nie jest jednak konsekwentne. Jak już wyżej wskazano, decyzją z 1 kwietnia 2022 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego dokonał zmiany pozwolenia zintegrowanego udzielonego spółce decyzją Wojewody Mazowieckiego z 27 marca 2007 r. Zmiana ta sprowadza się w istocie do wykreślenia elementów załączników do pozwolenia zintegrowanego, które dopuszczały przetwarzanie odpadów w postaci terpentyny. Na str. 7 decyzji zmieniającej Marszałek Województwa Mazowieckiego wskazał, że "organ, związany wnioskiem strony, dokonał przedmiotowego wykreślenia. Podkreślenia wymaga jednakże, że poprzez fakt wykreślenia terpentyny z katalogu przewidzianych do wytwarzania na terenie zakładu odpadów, tut. organ w żaden sposób nie przesądza czy substancja ta jest czy nie jest odpadem. Innymi słowy nie można zatem czynności tej interpretować tak, że skoro organ wykreślił to uznał, że coś nie jest odpadem. Decyzje administracyjne mają charakter postulowanego stanu czyli stanu na jaki Wnioskodawca chce uzyskać zgodę. Tym samym Strona pozbawiła siebie prawa do wytwarzania tej substancji jako odpadu i wszelkie konsekwencje tego faktu bierze na siebie. W efekcie jeżeli Spółka będzie wytwarzała terpentynę jako odpad to Strona będzie łamała warunki pozwolenia.". W tak uregulowanym stanie formalnoprawnym, spółka nie może zatem wytwarzać terpentyny jako odpadu na podstawie posiadanego pozwolenia zintegrowanego, natomiast nie dysponuje decyzją w sposób jednoznaczny potwierdzającą, że terpentyna nie jest odpadem. Podkreślenia również wymaga, że decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego została wydana 1 kwietnia 2022 r., a zatem już po wydaniu zarządzenia pokontrolnego oraz po przeprowadzeniu kontroli i w związku z tym nie mogła zostać uwzględniona przez organ inspekcji ochrony środowiska przy wydaniu zaskarżonego do Sądu I instancji aktu.
Powołane wyżej pozwolenie zintegrowane z 27 marca 2007 r. ma istotne znaczenie w sprawie z uwagi na znaczenie, jakie przypisały temu pozwoleniu organ oraz Sąd I instancji oraz uwzględniając argumentację skargi kasacyjnej w tym zakresie. Decyzją Wojewody Mazowieckiego z 27 marca 2007 r. spółka uzyskała pozwolenie zintegrowane na prowadzenie instalacji do produkcji mas włóknistych i papieru o zdolności produkcyjnej 330 000 Mg papieru na rok, obejmującej jednocześnie instalację do produkcji worków papierowych oraz instalację do produkcji tektury falistej i pudeł. W ramach tej decyzji spółka mogła wytwarzać odpad w postaci terpentyny w ilości 400 Mg rocznie, co zmieniło się dopiero z uzyskaniem przez decyzję Marszałka Województwa Mazowieckiego z 1 kwietnia 2022 r. cechy ostateczności. Spółka oczywiście prawidłowo wskazuje, że pozwolenie zintegrowane jest decyzją pozwalającą na prowadzenie określonej działalności, a okoliczność, że decyzja ta pozwala na wytworzenie określonej ilości odpadów nie oznacza, że odpady te rzeczywiście zostały wytworzone albo, że spółka była zobowiązana je wytworzyć. Co do zasady stanowisko to jest prawidłowe, jednak nie ma znaczenia w tej sprawie. Uzyskanie pozwolenia zintegrowanego wymagane jest dla prowadzenia instalacji, której funkcjonowanie, ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości [...] (art. 201 pkt 1 p.o.ś.). Nie budzi wątpliwości, że uzyskiwanie terpentyny, niezależnie czy w formie odpadu czy też niezależnej, celowej produkcji, wymaga uregulowania stanu formalnoprawnego w tym zakresie. Z akt sprawy, w tym z informacji przedstawionych przez spółkę, nie wynika, na jakiej podstawie prawnej spółka produkuje terpentynę. Funkcjonowanie, jak to wskazuje spółka, odrębnej, ale powiązanej technologicznie z instalacją do produkcji papieru instalacji do produkcji terpentyny, nie zostało uregulowane w pozwoleniu zintegrowanym z 27 marca 2007 r. Brak jest przeszkód prawnych, żeby tego rodzaju instalacja do produkcji terpentyny funkcjonowała na podstawie odrębnego pozwolenia zintegrowanego lub pozwolenia sektorowego, ale tego rodzaju decyzji spółka nie przedstawiła. W konsekwencji organ inspekcji ochrony środowiska prawidłowo uznał, że przedmiotowa terpentyna powstaje jako odpad na podstawie pozwolenia zintegrowanego z 27 marca 2007 r., szczególnie uwzględniając, że terpentyna była uwzględniana w zbiorczych zestawieniach odpadów, kartach przekazania odpadów oraz dopiero następnie została objęta wnioskiem o uznanie za produkt uboczny. Stanowisko Sądu I instancji podzielające te ustalenia organu inspekcji ochrony środowiska jest zatem prawidłowe. Alternatywą było bowiem uznanie, że spółka prowadzi produkcję terpentyny bez uregulowanego stanu formalnoprawnego, na co nie wskazywały powołane wyżej okoliczności faktyczne i prawne. Ponadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczność, że spółka zaplanowała proces technologiczny w sposób pozwalający na powstanie terpentyny o określonych właściwościach, nie oznacza, że terpentyna stanowi produkt, a nie odpad. Jak już wyżej wskazano, pojęcie odpadów nie wyklucza substancji i przedmiotów, które mogą zostać ponownie gospodarczo wykorzystane. Nie ma zatem przeszkód, żeby dany podmiot wytwarzający odpady dokonywał tego w instalacji, która pozwoli na powstanie odpadu o określonych właściwościach pozwalających na obrót gospodarczy tym odpadem. Nie ulega też wątpliwości, że spółka prowadzi przede wszystkim instalację do produkcji mas włóknistych i papieru, obejmującą jednocześnie instalację do produkcji worków papierowych oraz instalację do produkcji tektury falistej i pudeł, a w procesie tej produkcji powstaje odpad w postaci terpentyny, który powstawałby niezależnie od uruchomienia przez spółkę instalacji pozwalającej na uzyskanie przez terpentynę określonych właściwości. Wynika to bowiem z wyjaśnień spółki przedstawionych chociażby w skardze kasacyjnej. Oznacza to, że spółka w każdym przypadku zobowiązana byłaby dostosować instalację do produkcji mas włóknistych i papieru do wytwarzania odpadu w postaci terpentyny. Natomiast poczynienie nakładów finansowych w celu uruchomienia instalacji pozwalającej na uzyskanie terpentyny o określonych właściwościach nie oznacza jeszcze w uwarunkowaniach prawnych i faktycznych tej sprawy, że terpentyna jest produkowana, ale że spółka znalazła gospodarcze wykorzystanie tego odpadu, mające zapewnić jej dodatkowy zysk finansowy.
Kolejną istotną kwestią z punktu widzenia rozstrzygnięcia tej sprawy jest rejestracja terpentyny na podstawie rozporządzenia REACH. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji, oprócz stanowiska dotyczącego zastosowania art. 128 tego rozporządzenia, które nie miało jednak istotnego znaczenia w sprawie. W świetle art. 2 ust. 2 rozporządzenia REACH, odpady, w rozumieniu dyrektywy 2006/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, nie są substancją, mieszaniną ani wyrobem w rozumieniu art. 3 rozporządzenia REACH. Prawidłowo zatem wskazuje spółka, że dany produkt lub substancja nie może jednocześnie podlegać reżimowi prawnemu rozporządzenia REACH i regulacji prawnych odnoszących się do odpadów. Nie oznacza to jednak, że rejestracja produktu na podstawie przepisów rozporządzenia REACH wyklucza uznanie produktu lub substancji za odpad w świetle definicji z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach. O tego rodzaju kwalifikacji decyduje bowiem całokształt okoliczności danej sprawy, a nie wyłącznie rejestracja produktu, podczas której Europejska Agencja Chemikaliów nie dokonuje przecież kontroli działalności prowadzonej przez podmiot dokonujący rejestracji, na co prawidłowo zwrócił uwagę Sąd I instancji. Rejestracja terpentyny na podstawie rozporządzenia REACH stanowi zatem w tej sprawie jedynie przejaw niekonsekwentnego działania spółki, która z jednej strony reguluje stan formalnoprawny terpentyny jako odpadu (i w pewnym zakresie przestrzega warunków wynikających z tego stanu formalnoprawnego prowadząc ewidencję odpadów oraz sporządzając kartę przekazania odpadów), a z drugiej prowadzi działania zmierzające do uznania terpentyny za produkt.
W konsekwencji, w dacie kontroli i wydania przez organ inspekcji ochrony środowiska kontrolowanego przez Sąd I instancji zarządzenia pokontrolnego, stan formalnoprawny uregulowany na wniosek spółki oraz podejmowane przez spółkę działania faktyczne wynikające z tak uregulowanego stanu formalnoprawnego, pozwalały uznać terpentynę za odpad, co z kolei uzasadniało sformułowane zaleceń z pkt 2, 3 i 4 zarządzenia pokontrolnego. Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest zatem prawidłowe, a wszystkie zarzuty kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.