III OSK 2889/23

III OSK 2889/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Olga Żurawska - Matusiak
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III SAB/Gd 20/23 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2023-07-13
Skarżony organ
Dyrektor Aresztu Śledczego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zobowiązano organ do załatwienia wniosku oraz stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 16 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 1, art. 149 § 1 pkt 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 6, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 lipca 2023 r., sygn. akt III SAB/Gd 20/23 w sprawie ze skargi A. B. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i zobowiązuje Dyrektora Aresztu Śledczego w G. do rozpoznania wniosku A. B. z dnia 9 sierpnia 2022 r., w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w G. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Dyrektora Aresztu Śledczego w G. na rzecz A. B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 13 lipca 2023 r., sygn. akt III SAB/Gd 20/23 oddalił skargę A. B. (dalej także jako: skarżący) na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w G. (dalej także jako: organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Skarżący pismem z dnia 9 sierpnia 2022 r., na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do organu o udzielenie odpowiedzi na pytanie: czy ręczniki i ścierki po ich użyciu można suszyć na suszarce znajdującej się w wyposażeniu celi w tutejszej jednostce?
W odpowiedzi na powyższy wniosek organ pismem z dnia 5 września 2022 r. przesłał skarżącemu "Zawiadomienie o odmowie udostępnienia informacji publicznej", w którym wyjaśnił, że podstawą odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej jest nadużycie prawa do dostępu do informacji publicznej przez skarżącego. W ocenie organu działanie skarżącego polegające na wystąpieniu z kolejnym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej jest inicjowane i motywowane wykorzystaniem instytucji wbrew jej celowi i funkcji, co stanowi nadużycie prawa. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2777/16, organ wyjaśnił, że nadużycie prawa to korzystanie z tego prawa i używanie instrumentów służących jego realizacji nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć, chociaż z powoływaniem się na nie. W konsekwencji zdaniem organu zachowanie, które formalnie zgodne jest z literą prawa, lecz sprzeciwia się jej sensowi, nie może zasługiwać na ochronę. Stosowanie trybu ustawy o dostępie do informacji publicznej dla realizacji takiego celu nie było zamierzeniem ustawodawcy i nie podlega ochronie prawnej, również w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zatem nadużycie prawa jest wykorzystywaniem instytucji prawnej wbrew jej celowi i funkcji. Organ podkreślił, że okoliczności takie jak liczba, częstotliwość i seryjność oraz treść złożonych wniosków o udostępnienie informacji publicznej, okoliczność czasowa między wnoszeniem skarg, a zaistnieniem bezczynności, konfliktowe podłoże, nie świadczą o zamiarze uzyskania informacji publicznej w celu jej wykorzystania dla dobra wspólnego, lecz mają na celu wywołanie dolegliwości u adresata i utrudnienie jego funkcjonowania. Organ stwierdził, że z tych powodów do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku nie mogą mieć zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej i dodał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych co do zasady nie kwestionuje się możliwości odmowy udostępnienia informacji publicznej z powodu nadużycia prawa przez wnioskodawcę.
Przenosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy organ wskazał na przebieg pobytu skarżącego w Areszcie Śledczym w G. oraz zaistniałe wówczas okoliczności faktyczne, mające w ocenie organu związek z rozpoznawanym wnioskiem. Organ podał, że skarżący – jako osoba pozbawiona wolności – przebywał w areszcie od dnia 13 września 2021 r. do dnia 22 marca 2022 r. (przewidywany koniec kary to dzień 4 lutego 2038 r.). Natomiast w trakcie pobytu w tutejszej jednostce wystąpiono wobec niego z 8 wnioskami o wymierzenie kary dyscyplinarnej w związku z dokonanymi przekroczeniami. W konsekwencji, jak wskazał organ, w związku z dokonanym przekroczeniem naruszającym w poważnym stopniu dyscyplinę w jednostce w dniu 11 stycznia 2022 r. została skarżącemu wymierzona m.in. najsurowsza kara dyscyplinarna w postaci umieszczenia w celi izolacyjnej na okres 7 dni. Ponadto, w związku z negatywną oceną postawy i zachowania skarżącego oraz utrwalonym obniżeniem poziomu zaufania administracji do skarżącego, a tym samym wzrostem ryzyka powodowania przez skarżącego negatywnych incydentów i nieprzewidywanych zachowań mogących godzić w porządek i bezpieczeństwo w jednostce, w dniu 12 stycznia 2022 r. wycofano zezwolenie na korzystanie przez skarżącego z odzieży własnej, wobec czego po zakończeniu odbywania kary dyscyplinarnej umieszczenia w celi izolacyjnej, skarżący był obowiązany do korzystania z odzieży skarbowej zapewnianej przez administrację. Organ wskazał także, że przed wytransportowaniem z tutejszej jednostki, skarżący deklarował złożenie dużej ilości pism i wniosków po opuszczeniu jednostki, czym chciał spowodować dolegliwości u administracji tutejszego aresztu oraz utrudnić funkcjonowanie jednostki, a powody następczego działania skarżącego znalazły potwierdzenie w dokumentowanych rozmowach przeprowadzonych z administracją zakładów karnych, po wytransportowaniu skarżącego z Aresztu Śledczego w G.
Uwzględniając powyższe, w ocenie organu ilość i treść złożonych wniosków oraz koincydencja czasowa między przedstawionymi wyżej zdarzeniami oraz ich okolicznościami a przystąpieniem skarżącego do składania wniosków o udzielenie informacji publicznej wskazuje, że działanie skarżącego stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej.
Organ podał także, że od marca 2022 r., tj. od momentu przystąpienia skarżącego do składania wniosków do chwili obecnej, tj. w okresie niespełna 6 miesięcy, odnotowano złożenie przez skarżącego około 120 pism, w którym powołując się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, skarżący ubiegał się o udzielenie różnych informacji. W związku z tym organ stwierdził, że analiza spraw wskazuje, że wykorzystywanie przez skarżącego prawa do informacji publicznej nie jest podyktowane troską o dobro publiczne, a próbą wykorzystania instytucji prawa do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne. Zdaniem organu przedstawione powyżej okoliczności, ilość i seryjność złożonych wniosków o udostępnienie informacji publicznej oraz ujawniona motywacja skarżącego świadczą o zamiarze wywołania dolegliwości u adresata wniosków. Wobec tego w ocenie organu do wniosku skarżącego nie mogą mieć zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W piśmie z dnia 23 grudnia 2022 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej i podniósł, że zgodnie z art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego załatwieniem sprawy jest wydanie decyzji, a odpowiedź na jego wniosek decyzją nie jest. Skarżący zwrócił uwagę na to, że brak jest również uzasadnienia prawnego podjętego przez organ rozstrzygnięcia oraz pouczenia w jakim trybie służy od niego odwołanie. W związku z tym skarżący wniósł o ukaranie organu za nieudzielenie wnioskowanej informacji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania podtrzymując zajęte stanowisko dotyczące uznania działań skarżącego za nadużycie prawa do informacji publicznej skutkującego stwierdzeniem, że do rozpatrzenia wniosku skarżącego nie mogły mieć z tego powodu zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie organu brak jest zatem podstaw do stwierdzenia bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, który podjął działania, udzielił odpowiedzi zawierającej rozstrzygnięcie i pisemnie zawiadomił skarżącego o sposobie załatwienia sprawy w terminie 14-dniowym przewidzianym dla postępowania prowadzonego z tytułu złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 13 lipca 2023 r., sygn. akt III SAB/Gd 20/23 oddalił skargę A. B. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił na wstępie, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z kolei w myśl art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje co do zasady bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, zaś zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku dodał, że z kolei w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy, następuje w drodze decyzji administracyjnej.
Sąd I instancji zaznaczył jednak, że udzielenie informacji publicznej w formie wystosowanego do wnioskodawcy pisma zawierającego żądaną informację oraz wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia informacji publicznej nie wyczerpują katalogu dostępnych organowi dopuszczalnych sposobów załatwienia wniosku złożonego z powołaniem się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku nie budzi wątpliwości, że w sytuacjach gdy skierowany do organu wniosek w ogóle nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, to organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Taka formuła załatwienia wniosku o udzielenie dostępu do informacji publicznej zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku znajdzie zastosowanie nie tylko wówczas, gdy organ, do którego skierowano żądanie nie jest w ogóle podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielania informacji publicznej oraz gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, lub gdy organ nie dysponuje żądaną informacją, ale także wówczas gdy wniosek stanowi przejaw nadużycia prawa do informacji publicznej.
Zdaniem Sądu I instancji wystosowanie do wnioskodawcy tego rodzaju pisemnego zawiadomienia wyklucza tym samym możliwość stwierdzenia, aby organ pozostawał w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że w pełni podziela stanowisko organu, że w sytuacji, kiedy zostanie wykazane i stwierdzone, że złożony wniosek o udzielenie informacji publicznej miał na celu jedynie spowodowanie dolegliwości po stronie organu i zakłócenie jego funkcjonowania, a zatem stanowi istotne nadużycie, sprzeczność intencji wnioskodawcy z głównym celem ustawy o dostępie do informacji publicznej, to wyłącza to możliwość stosowania przepisów tej ustawy w całości, a zatem również w zakresie powołanych wyżej art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak podkreślił Sąd I instancji oznacza to, że w tym wypadku zawiadomienie o odmowie udostępnienia informacji publicznej nie wymaga formy decyzji administracyjnej, lecz przyjmuje postać zwykłego pisma skierowanego do wnioskodawcy, w którym należy jednak szczegółowo wskazać, z jakich powodów skierowane do organu żądanie uznano za nadużycie prawa do informacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że poza sporem w niniejszej sprawie pozostawało to, że Dyrektor Aresztu Śledczego w G. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zobowiązanym do udzielania informacji. Z kolei odnosząc się do terminu "informacja publiczna" Sąd I instancji wyjaśnił, że ustawodawca określił go w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazując, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Natomiast w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że analiza powołanego przepisu wskazuje, że informacją publiczną będzie każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wykonywana lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Jak wskazał Sąd I instancji pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów.
Sąd I instancji dodał, że z kolei przepis art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, zaliczając do nich m.in.: informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. f); zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f); majątku publicznym, w tym o majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a). Przy czym, stosownie do art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.
W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że zawarte w treści wniosku skarżącego zapytanie dotyczyło kwestii uregulowanych w porządku wewnętrznym dla osadzonych przebywających w danej jednostce penitencjarnej. Obowiązujące w dacie złożenia przez skarżącego wniosku z dnia 9 sierpnia 2022 r. rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 grudnia 2016 r. w sprawie regulaminu organizacyjno-porządkowego wykonywania kary pozbawienia wolności, jak również zastępujące je i obecnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 grudnia 2022 r. w sprawie regulaminu organizacyjno-porządkowego wykonywania kary pozbawienia wolności normują treść porządku wewnętrznego ustalanego przez dyrektora danej jednostki penitencjarnej, w tym m.in. określenie liczby i wymiarów przedmiotów, które skazany może posiadać w celi mieszkalnej, oraz sposób ich przechowywania, a w razie potrzeby zasady ich używania. Tekst porządku wewnętrznego powinien znajdować się w każdej celi mieszkalnej. Na prośbę skazanego udostępnia się mu Kodeks oraz wydane na jego podstawie akty wykonawcze. Aktualnie obowiązujący akt prawny zawierający porządek wewnętrzny dla osadzonych w Areszcie Śledczym G. przyjęty zarządzeniem nr 36/2023 Dyrektora Aresztu Śledczego w G. z dnia 13 kwietnia 2023 r. dostępny jest na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Aresztu Śledczego w G.
Mając na uwadze treść żądania skarżącego, ukierunkowanego w istocie na wyjaśnienie regulacji prawnych dotyczących interesujących skarżącego kwestii Sąd I instancji podkreślił, że w orzecznictwie i w doktrynie przyjmuje się jednolicie, że tryb określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie ma zastosowania do udzielania informacji o przepisach prawa lub informacji o przepisach prawa zastosowanych w indywidualnej sprawie. W kategorii informacji publicznej nie mieści się także ubieganie się o wyjaśnienie charakteru i istoty przepisów prawnych. W takim przypadku adresat wniosku udziela odpowiedzi pismem zawiadamiającym o tym fakcie.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd I instancji zaznaczył, że w takim zakresie nie ma podstaw do realizowania wniosku skarżącego w trybie dostępu do informacji publicznej i organ nie musi udzielać informacji dotyczącej stanu praw i obowiązków osadzonego w areszcie śledczym. W takim przypadku adresat wniosku udziela odpowiedzi pismem zawiadamiającym o tym fakcie. W związku z tym Sąd I instancji zauważył, że chociaż w swym piśmie z dnia 5 września 2022 r., stanowiącym odpowiedź na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, organ informacji takiej nie zawarł, powołując się na nadużycie prawa do informacji publicznej, to okoliczność ta nie mogła prowadzić do uwzględnienia skargi.
Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że od rozstrzygnięcia podniesionej kwestii, bez względu na charakter żądanej informacji (czy była ona, czy też nie informacją publiczną w rozumieniu ustawy) wprost zależała możliwość uznania, czy w przedmiotowej sprawie organ był uprawniony do odmowy udzielenia posiadanej przez niego i pozostającej w związku z jego działalnością informacji oraz czy odmowa ta nie wymagała wydania decyzji administracyjnej, przy wystarczającym w tym wypadku pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy o uzasadnionych powodach odstąpienia od udzielenia mu żądanej informacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaakcentował w związku z tym, że w pełni podziela koncepcję nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej, przedstawioną przez Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyrokach z dnia 19 września 2019 r., sygn. I OSK 658/18 oraz z dnia 7 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 939/22, w których wskazano, że nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej będzie polegało na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest więc zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków.
Sąd I instancji wyjaśnił, że doktryna i orzecznictwo sądów administracyjnych przyjęły, że o nadużyciu prawa do informacji publicznej można mówić między innymi w sytuacjach wykorzystania prawa do informacji w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji (do swoistego pieniactwa z wykorzystaniem prawa do informacji). Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega zatem na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest bowiem umożliwienie swego rodzaju zemsty na organie wykonującym zadania publiczne, wobec którego dany wnioskodawca jest wrogo nastawiony, np. z uwagi na wymierzenie kary przez ten organ, czy niezałatwienie jego innej sprawy w oczekiwany sposób.
Sąd I instancji zauważył, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie określono granic korzystania z prawa do informacji, a zatem brak jest jakichkolwiek ograniczeń zarówno co do liczby i jakości żądanej informacji. Taki stan rzeczy powoduje niestety, że w praktyce bardzo często dochodzi do nadużywania prawa do informacji do realizacji celów, które nie wynikają z ustawy, ani tym bardziej z Konstytucji RP oraz celów, które są trudne do pogodzenia z założeniami całego systemu prawa, składającego się z leżących u jego fundamentów wartości i zasad aksjologicznych. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podkreślił, że w każdym indywidualnym przypadku zachowanie skarżącego wnoszącego o udzielenie informacji publicznej winno być oceniane nie tylko w kontekście uprawnienia do uzyskania takiej informacji, ale w konkretnych sytuacjach należy również uwzględnić wartości chronione przez system prawny oraz jego nadrzędne zasady.
Sąd I instancji wskazał, że podziela w tym kontekście pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 799/12, zgodnie z którym zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji, a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu.
W związku z powyższym Sąd I instancji wskazał, że z okoliczności przedmiotowej sprawy wynika, że skarżący składając w okresie od marca 2022 roku do września 2022 roku około 120 wniosków o udzielenie informacji publicznej o różnorodnej treści, niewątpliwie wygenerował znaczne koszty i trudności związane z obsługą jego żądań, które ponosiły jednostki penitencjarne, w których przebywał (koszty osobowe, czasowe i finansowe związane z przygotowaniem odpowiedzi na wnioski i ich wysłaniem) lub przebywa (koszty wysyłki wniosków sporządzanych przez osadzonego nieposiadającego własnych środków finansowych). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w realiach niniejszej sprawy rozstrzygające znaczenie ma jednak to, że z udokumentowanych przez administrację jednostek penitencjarnych okoliczności wynika, że skarżący składając tak dużą ilość wniosków, często wysyłanych seryjnie, wykazywał szczególnie konfrontacyjną postawę wobec Dyrektora Aresztu Śledczego w G. Skarżący swobodnie postawę tę manifestował w swoich wypowiedziach, jednoznacznie wskazując na cel podejmowanych przez siebie działań (wniosków o udostępnienie informacji publicznej).
Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że wskazane w zawiadomieniu o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz w odpowiedzi na skargę okoliczności wskazują jasno na to, że głównym celem skarżącego nie było uzyskanie informacji publicznej, o którą formalnie występował, ale chęć spowodowania po stronie administracji jednostki penitencjarnej poważnych utrudnień, mogących zaburzać jej prawidłowe funkcjonowanie. Zdaniem Sądu I instancji w szczególności uwzględnić należało, że skarżący opuszczając Areszt Śledczy w G. zapowiedział, że będzie kierował do tej jednostki dużą ilość wniosków, a w rozmowach z wychowawcą oraz psychologiem w jednostce penitencjarnej, do której został później przewieziony i aktualnie przebywa wielokrotnie wskazywał, że toczy on walkę z administracją Aresztu Śledczego w G. właśnie poprzez składane pisma i pozostaje wrogo nastawiony do Dyrektora tej jednostki. Sąd I instancji zauważył jednocześnie, że z akt sprawy wynika, że skarżący podczas pobytu w Areszcie Śledczym w G. pozostawał w otwartym konflikcie z administracją zakładu, czego wyrazem były wielokrotne naruszenia dyscypliny przez skarżącego, co z kolei skutkowało nałożeniem na niego surowych kar, w tym umieszczenia w celi izolacyjnej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku organ zasadnie wskazał również na postawę skarżącego, który jako osadzony odmówił wykonywania pracy, do której został skierowany i która stanowi obowiązek osadzonego argumentując, że cały swój czas chce poświęcić tylko na sporządzanie pism i jednocześnie chce utrzymać sytuację, w której cała wytwarzana przez niego korespondencja będzie opłacana przez administrację jednostki penitencjarnej. Zdaniem Sądu I instancji świadczy to o tym, że skarżący nawet kosztem narażenia się na odpowiedzialność dyscyplinarną, podejmował działania nakierowane na utrudnienie funkcjonowania jednostek penitencjarnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że jest to dowód skali oraz rzeczywistych motywów działania skarżącego, pozostającego w rażącej sprzeczności ze społecznie uzasadnionym celem instytucji prawa dostępu do informacji publicznej.
W tej sytuacji działania skarżącego Sąd I instancji ocenił jako próbę skorzystania z instytucji prawa dostępu do informacji publicznej wyłącznie dla osiągnięcia celów niedających się pogodzić z wartościami chronionymi przez porządek prawny Rzeczypospolitej Polskiej i uznał, że wniosek skarżącego zasadnie został więc oceniony przez organ jako pozostający bez żadnego związku z troską o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów.
Złożenie tego rodzaju wniosku, który stanowi istotne nadużycie prawa, zdaniem Sądu I instancji nie podlega zaś ochronie prawnej wynikającej z ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał wystosowane w tym zakresie do skarżącego zawiadomienie o odmowie udzielenia informacji publicznej w formie pisma z dnia 5 września 2022 r. za prawidłowe załatwienie tego wniosku, zauważając jednocześnie, że w zawiadomieniu tym w obszerny sposób przedstawiono zarówno podstawę faktyczną, jak i prawną, uzasadniającą takie stanowisko.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący i zaskarżając ten wyrok w całości wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:
1. naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to w postaci art. 149 § 1 pkt 3 w związku z art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na zaniechaniu skontrolowania przez Sąd I instancji legalności załatwienia sprawy w postaci przekazania wnioskodawcy pisemnego zawiadomienia o odmowie udzielenia informacji publicznej, a to przez brak zbadania podstawy prawnej dla skuteczności podjęcia przez organ takiej czynności jako sposobu załatwienia sprawy administracyjnej;
2. oprócz zarzutu wskazanego powyżej, z profesjonalnej ostrożności, także naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 w związku z art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez zaniechanie zbadania przez Sąd I Instancji podstawy prawnej dla podejmowanej przez organ czynności, pomimo iż kontrola legalności załatwienia sprawy przez organ oprócz ustalenia prawidłowości niezastosowania określonych przepisów zawiera również zbadanie przez Sąd prawidłowości stosowania przez organ przepisów prawa, a dla podjętego przez organ czynienia w postaci wystosowania do skarżącego "Zawiadomienia o odmowie udzielenia informacji publicznej" w zaskarżanym orzeczeniu podstawy prawnej nie analizowano;
3. naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to w postaci art. 149 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez zaniechanie stwierdzenia przez Sąd I Instancji bezczynności organu pomimo oparcia czynności zawiadomienia wnioskodawcy o odmowie udzielenia informacji publicznej przez organ o wadliwą ocenę dowodów dokonaną przez organ, podczas gdy Sąd I Instancji powinien dostrzec, iż ta poczyniona przez organ przekracza standard swobodnej oceny dowodów wobec zaniechania rozważenia, że kierowane przez skarżącego zapytania każdorazowo zdają się dotyczyć warunków inkarceracji osadzonych w jednostce penitencjarnej, więc zgodnie z zasadami logicznego rozumowania skarżący nie może zrealizować innego celu z uzyskania wnioskowanej informacji niż weryfikacja wywiązywania się przez organ penitencjarny z jego obowiązku gwarantowania osadzonym w Areszcie Śledczym w G. należytych warunków bytowych;
4. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 1 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 61 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie przez Sąd I Instancji subsumcji czy działanie organu "Zawiadomienie o odmowie udzielenia wnioskowanej informacji" stanowi prawnie skuteczne załatwienie sprawy w ramach gwarantowanego obywatelowi prawa dostępu do informacji publicznej, podczas gdy zainicjowane przez skarżącego jego pismem postępowanie stanowi materię regulowaną przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że oparcie przez Sąd I instancji zaskarżonego rozstrzygnięcia na powtórzeniu występujących w judykaturze sądowoadministracyjnej zapatrywań co do możliwości odstąpienia przez podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, od stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie powinno znajdować aprobaty. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie kategoryczne twierdzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku o zasadności ograniczenia dostępu do informacji publicznej podmiotom skrajnie nadużywającym tego prawa, w zamiarze wyrządzenia dolegliwości organom administracji, obecnie traktować można jedynie jako postulaty de lege ferenda, bowiem nie mają one żadnego źródła normatywnego. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie powoływanie się na niezgodność z celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jako podstawy zaniechania stosowania przepisów tejże ustawy jest nieprawidłowe.
Niezależnie jednak od powyższego strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że nawet w przypadku akceptacji koncepcji "nadużycia prawa do informacji publicznej", nie sposób jest zakwalifikować zachowania skarżącego jako przejawu takiego naruszenia prawa. Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że w okresie składania wniosków do organu jednostki penitencjarnej skarżący nie pozostawał już w pieczy tego organu, a więc ewentualne informacje publiczne dotyczące warunków panujących w tej jednostce nie mogły mieć przełożenia na indywidualne potrzeby skarżącego. Skarżący podejmuje zresztą w przeważającej mierze starania uzyskania informacji zmierzających do wykazania stopnia wywiązania się przez jednostkę penitencjarną z zapewniania przez nią osadzonym prawnie gwarantowanych warunków bytowych. Natomiast gdyby pisma skarżącego miały zmierzać do pieniactwa, to skarżący składałby wnioski dotyczące wyłącznie sfery najuciążliwszej do ustalenia przez wezwany organ, a nie informacji obiektywnie weryfikowalnych i wpływających na jakość inkarceracji osadzonych, dotyczących parametrów cel mieszkalnych, czy prowadzenia edukacji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych podkreślając raz jeszcze ilość składanych przez skarżącego wniosków (od 2022 roku ponad 160 wniosków o udostępnienie informacji publicznej), a także innych pism (90) podlegających rozpatrzeniu w trybie przepisów dotyczących załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych, w których występował w swoich sprawach do Dyrektora Aresztu Śledczego w G., co daje w sumie ponad 250 pism skierowanych do administracji Aresztu Śledczego w G. Ponadto, organ odnotował wpływ 25 skarg złożonych na działalność Dyrektora Aresztu Śledczego w G. skutkujących prowadzeniem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku. W związku z powyższym w ocenie organu działania skarżącego stanowią jaskrawy przykład nadużycia prawa do informacji publicznego i są prowadzone wyłącznie w celu utrudnienia lub wręcz sparaliżowania funkcjonowania organu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).
Konstrukcja zarzutów naruszenia przepisów postępowania umożliwia ich łączne rozpoznanie, bowiem w ramach każdego z nich strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w powiązaniu z innymi przepisami, tj. z art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) – dalej zwanej k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP, a także art. 80 k.p.a. Z uwagi jednak na konstrukcję zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie mogły one odnieść skutku.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 149 § 1 pkt 3, podobnie zresztą jak art. 149 § 1a, art. 146 § 1, art. 147, czy też art. 145 § 1, art. 151 oraz art. 161 § 1 p.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Niezależnie jednak od tego, z uwagi na to, że strona skarżąca kasacyjnie wytyka naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. podkreślenia wymaga przede wszystkim to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę w niniejszej sprawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., nie stosował art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., określającego kompetencje sądu w razie uwzględnienia skargi na bezczynność (przewlekłość), a zatem przede wszystkim z tego powodu nie mógł naruszyć tego przepisu.
Jednak w związku z tym, że strona skarżąca kasacyjnie powiązała zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. z wytknięciem naruszenia innych przepisów, dodać należy, że takie powiązanie, niezależnie od tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. nie stosował, i tak nie mogło odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku. Odnosząc się w pierwszej kolejności do przywołanego przez stronę skarżącą kasacyjnie art. 3 § 1 p.p.s.a. wyjaśnić należy, że z utrwalonych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądów wynika, że przepis art. 3 p.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850). Przepis ten także ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. Wytknięcie naruszenia wskazanego przepisu – o ustrojowym charakterze – nie mogło okazać się skuteczne wyłącznie w powiązaniu z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. o ogólnym (blankietowym) charakterze oraz niestosowanym w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji, ale także w powiązaniu z przywołanymi przez autora skargi kasacyjnej przepisami k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6 i art. 80 k.p.a. wyjaśnić należy, że sąd administracyjny sprawując kontrolę działalności organów administracji publicznej przepisów k.p.a. nie stosuje, a jedynie dokonuje oceny ich zastosowania przez organy i podmioty zobowiązane do stosowania przepisów k.p.a. w odpowiednim zakresie. Co więcej, przepisy k.p.a., co do zasady nie znajdują zastosowania w postępowaniu wszczętym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, a podkreślenia wymaga, że przedmiotem zaskarżenia była bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej. Dlatego też omawiany zarzut nie mógł odnieść skutku również w tym zakresie. Wreszcie, konstrukcja omawianych zarzutów uniemożliwia podważenie tego, że Sąd I instancji działał na podstawie i w granicach prawa, czyniąc tym samym niezasadnym również zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP.
Przechodząc zaś do oceny zarzutu sformułowanego w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).
Na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie wytknęła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku naruszenie art. 1 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.) – dalej: u.d.i.p. i art. 61 Konstytucji RP, poprzez "jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie przez Sąd I instancji subsumcji czy działanie organu "Zawiadomienie o odmowie udzielenia wnioskowanej informacji" stanowi prawnie skuteczne załatwienie sprawy w ramach gwarantowanego obywatelowi prawa dostępu do informacji publicznej, podczas gdy zainicjowane przez skarżącego jego pismem postępowanie stanowi materię regulowaną przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej".
W związku z konstrukcją omawianego zarzutu naruszenia prawa materialnego podkreślenia zatem wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684). Zgodnie jednak z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04, Lex 120212; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05, LEX nr 190971; wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r., II OSK 323/10, LEX nr 1080252). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12, LEX nr 1382183). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10, LEX nr 1080145), a sąd nie dostrzegając właściwej podstawy oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie niewłaściwej. Należy zatem stwierdzić, że nie dyskwalifikuje zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie na niezastosowanie określonych przepisów jedynie wtedy, gdy strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazuje przepisy, które w jej przekonaniu zostały wadliwie zastosowane zamiast przepisów przez nią podanych wraz z przedstawieniem uzasadnienia tego stanowiska.
Treść omawianego zarzutu naruszenia prawa materialnego rozpatrywana łącznie z uzasadnieniem skargi kasacyjnej daje podstawę do zrekonstruowania tego zarzutu jako zarzutu niewłaściwego zastosowania w sprawie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i jednoczesnego niezastosowania art. 16 ust. 1 u.d.i.p. i art. 61 Konstytucji RP. W istocie bowiem strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego "stanowi materię regulowaną przepisami u.d.i.p.", gdyż wniosek skarżącego dotyczył informacji publicznej, a zatem niewłaściwie zastosowano w realiach niniejszej sprawy art. 1 ust.1 u.d.i.p. co przejawiało się w doborze przez organ nieadekwatnej formy do treści wniosku, tj. formy zwykłego pisma, przy jednoczesnym niezastosowaniu formy adekwatnej określonej w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., tj. formy decyzji administracyjnej przewidzianej dla odmowy udostępnienia informacji, o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Dokonując takiej rekonstrukcji zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że wprawdzie zasadniczo sąd drugiej instancji nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), jest to jednak dopuszczalne, gdy pozwala na to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna oraz argumentacja uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340).
Odnosząc się zatem do tak zrekonstruowanego zarzutu niezastosowania przez Sąd I instancji art. 16 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 61 Konstytucji RP i w zamian błędnego zastosowania art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i w konsekwencji nieprawidłowego uznania formy działania organu w niniejszej sprawie za prawidłową, stwierdzić należy, że zarzut ten okazał się skuteczny. Błędne jest bowiem stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z którego wynika, że prawidłową i wyczerpującą formą realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej w sytuacji, gdy wnioskodawca nadużywa prawa do informacji publicznej, która uwalnia dany podmiot od zarzutu pozostawania w bezczynności, jest poinformowanie wnioskodawcy o braku woli udostępnienia wnioskowanej informacji z tej przyczyny, tak jak to uczynił organ w piśmie z dnia 5 września 2022 r. Słusznie wskazał Sąd I instancji, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej nie powinno korzystać z ochrony prawnej. Wynika to z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej. Odmowa ochrony nie następuje jednak poprzez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jak stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p., którego niezastosowanie słusznie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie w ramach omawianej skargi kasacyjnej, "Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji". W przepisie tym została zatem zawarta norma określająca formę działania organu właściwą w przypadku m.in. odmowy udostępnienia informacji publicznej. Norma to nie wiąże tej formy z konkretną materialną podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej, a zatem należy przyjąć, że dotyczy wszelkich podstaw odmowy udostępnienia takiej informacji.
W realiach niniejszej sprawy choć organ powoływał się na nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej przez skarżącego, to do dnia wniesienia skargi na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Gdańsku, nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na powyższe, ograniczając się do przesłania skarżącemu w formie zwykłego pisma "Zawiadomienia o odmowie udostępnienia informacji publicznej". Z kolei Sąd I instancji błędnie ocenił powyższe działanie organu jako prawidłowe.
Wyjaśnić należy, że forma reakcji organu na nadużywanie prawa dostępu do informacji publicznej pozostaje w ścisłym związku z charakterem zjawiska, jakim jest nadużywanie publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej. Odpowiedź na pytanie o formę, w jakiej powinna nastąpić reakcja organu na to zjawisko, wymaga zaś uprzedniego uchwycenia istoty zjawiska i mechanizmu nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej.
Można przyjąć, mając na uwadze wypowiedzi doktryny i orzecznictwa, że nadużycie publicznego prawa podmiotowego oznacza korzystanie z tego prawa i używanie instrumentów służących jego realizacji nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć, chociaż z powoływaniem się na nie.
W polskim porządku prawnym, w którym konstytucyjne prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej ma charakter publicznego prawa podmiotowego o treści pozytywnej, prawodawca w żadnym miejscu nie wskazał wyraźnie, jakie wartości leżą u podstaw skonstruowania przez niego tego rodzaju prawa. Nie uczynił tego zwłaszcza w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Określił jednak, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem politycznym umieszczając art. 61 Konstytucji kreujący to prawo wśród unormowań dotyczących wolności i praw politycznych. Jest to pewna wskazówka w odkodowaniu tych wartości. Przyjmując, że u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego leżą wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju państwa, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność, to nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej byłoby przy powoływaniu się na jawność życia publicznego jego wykorzystywanie po to, aby podejmować działania niezgodne z prawem (nie na podstawie i w granicach prawa), godzące w sprawność i rzetelność funkcjonowania instytucji publicznych, a także ukierunkowane na nieposzanowanie przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka bądź pozyskiwanie, gromadzenie i udostępnianie innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Na takie wartości leżące u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej wskazuje również Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że "Celem wprowadzenia prawa do informacji publicznej była realizacja idei jawności życia publicznego, jego demokratyzacja, dążenie do wzrostu zaufania społecznego do władzy publicznej, a w rezultacie poprawa funkcjonowania administracji publicznej. (...) Udostępnienie informacji publicznej wiąże się zawsze z zaangażowaniem personelu urzędniczego i określonych środków technicznych. Związane z tym obowiązki administracji nie są wobec tego obojętne dla efektywności wykonywania innych zadań publicznych. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy intencje składającego wniosek nie mieszczą się w założeniach aksjologicznych, które legły u podstaw omawianej regulacji prawnej, w tym jeśli wniosek ma na celu udręczenie podmiotu rozpatrującego" (zob. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12; wyrok z dnia 7 września 2019 r., I OSK 2687/17; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2022 r., III OSK 2851/21; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2023 r., III OSK 7265/21).
Mechanizm nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej pozostaje w bezpośrednim związku z celami i motywami, które towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania udostępnienia informacji publicznej, a cele te i motywy mają charakter subiektywny i mogą mieć znaczenie przy ocenie sposobu czynienia użytku przez wnioskodawcę z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej. Istotną przeszkodą w diagnozowaniu nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej może być zatem nieznajomość tych właśnie motywów, jakimi kieruje się podmiot domagający się udzielenia mu informacji publicznej. Jest rzeczą oczywistą, że brak jakichkolwiek podstaw domagania się od takiego podmiotu wyjaśniania powodów, dla których chce on skorzystać z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego. W przypadku prawa dostępu do informacji publicznej ustawodawca wyraźnie tę oczywistość potwierdza stanowiąc w art. 2 ust. 2 u.d.i.p., że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Skoro jednak dla stwierdzenia nadużycia tego prawa niezbędne jest ustalenie pozorowania realizacji wartości leżących u jego podstaw, to konieczne jest poznanie rzeczywistego celu wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie konkretnej informacji publicznej. Ustaleń w tym zakresie można dokonywać w oparciu o ocenę okoliczności faktycznych danej sprawy, w tym treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Pomocne może być stanowisko żądającego prezentowane w innych pismach kierowanych do podmiotu zobowiązanego. Znaczenie może mieć okoliczność ponawiania wniosków o udzielenie informacji publicznych już udostępnionych wnioskodawcy albo ogólnodostępnych (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12). Wszystkie te okoliczności powinny być przez organ wskazane i ocenione z podaniem argumentacji dlaczego stanowią one podstawę dla przyjęcia przez organ, że podmiot korzystający z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej nadużywa tego prawa. Gwarancji przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie i przedstawienia powodów kwalifikacji określonego zachowania jako nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej nie daje jednak, wbrew twierdzeniom organu, a następnie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, forma zwykłego pisma informującego o nieudzieleniu informacji. Gwarancję taką daje natomiast zastosowanie w takim przypadku formy decyzji administracyjnej, która zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 i § 2 k.p.a. powinna zawierać uzasadnienia faktyczne i prawne, przy czym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Forma decyzji czyni tym samym również realną kontrolę instancyjną odmowy udostępnienia informacji publicznej w przypadku nadużywania prawa dostępu do takiej informacji, jak i kontrolę sądowoadministracyjną. Dotarcie do motywów, jakimi kierował się organ kwalifikując określone zachowanie jako nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, jest niewątpliwie bardziej realne w przypadku analizy motywów decyzji administracyjnej niż lektury pisma informującego o nieudzieleniu informacji. Z tych powodów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane staje się stanowisko, zgodnie z którym odmowa udostępnienia informacji publicznej w sytuacji nadużywania przez wnioskodawcę publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej powinna następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (wyroki NSA z dnia: 12 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 2604/23, 26 marca 2024 r., III OSK 1586/22; 22 marca 2024 r., III OSK 320/22; 20 marca 2024 r., III OSK 711/23; 20 lutego 2024 r., III OSK 2916/22; 17 października 2023 r., III OSK 2285/22; 29 września 2023 r., III OSK 5517/21; 24 marca 2023 r., III OSK 7440/21).
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał za wadliwe zaakceptowanie przez Sąd I instancji działania organu, który "odmówił" w formie zwykłego pisma udostępnienia skarżącemu żądanej przez niego informacji publicznej, z powołaniem się na nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej. Podkreślenia przy tym wymaga, że na obecnym etapie nie jest możliwe dokonanie oceny słuszności twierdzeń organu co do nadużywania przez skarżącego prawa dostępu do informacji publicznej, bowiem umożliwi to dopiero analiza uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanej w sprawie decyzji administracyjnej. Ponadto, podkreślenia wymaga, że w związku z tym, że skuteczne kwestionowanie zjawiska nadużywania publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej, nie może nie odnosić się do motywów i celów stanowiących podstawę złożonego wniosku, a zatem do ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, to w konsekwencji możliwe jest w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, tj. w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania, nie zaś zarzutu sformułowanego w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej.
W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, przy czym istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego do zobowiązania organu - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 9 sierpnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w formie zgodnej z regulacjami u.d.i.p., zapewniającej jednocześnie gwarancję przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie i przedstawienia powodów kwalifikacji określonego zachowania jako nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej.
Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w G. wynikała z wadliwej wykładni prawa, usprawiedliwionej częściowo istniejącym orzecznictwem, co wykluczało na tym etapie uznanie tej bezczynności za mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
O kosztach za pierwszą i drugą instancję postępowania przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie odpowiednio art. 200 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł natomiast o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest bowiem przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 – 261 p.p.s.a.