III OSK 2872/23

III OSK 2872/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III SA/Wr 310/21 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2023-06-07
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 124 poz 607
art. 8 ust. 3
Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r.
Dz.U. 2020 poz 713
art. 20 ust. 1 art. 21a
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie sędzia NSA Ewa Kwiecińska sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 czerwca 2023 r. sygn. akt III SA/Wr 310/21 w sprawie ze skargi M. B. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odwołania radnego M. B. z funkcji Przewodniczącego Rady Miejskiej w S. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy S. na rzecz M. B. kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 7 czerwca 2023 r. sygn. akt III SA/Wr 310/21, po rozpatrzeniu skargi M. B. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odwołania radnego M. B. z funkcji Przewodniczącego Rady Miejskiej w S. stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżona uchwała narusza prawo i to w sposób istotny, ponieważ została podjęta poza sesją zwołaną przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w trybie zdalnym. Głosowanie nad uchwałami jedynie na sesji (w tym przypadku na sesji prawidłowo kontynuowanej) musi być bezwzględnie respektowane i nie może być od tego żadnych odstępstw.
Jak wynika bowiem z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, na wniosek Burmistrza S. z dnia [...] lutego 2021 r., skarżący jako Przewodniczący Rady Miejskiej w S. zwołał sesję nadzwyczajną na dzień [...] lutego 2021 r., jednocześnie decydując, że sesja odbędzie się w trybie zdalnym za pomocą platformy do wideokonferencji "Zoom". Do wniosku dołączono proponowany porządek obrad sesji nadzwyczajnej oraz projekty uchwał. Po rozpoczęciu sesji zdalnej w dniu [...] lutego 2021 r., uchwałą Rady zarządzono przerwę w obradach do dnia [...] lutego 2021 r. podając, że odbędzie się one w formie stacjonarnej i wskazując miejsce i czas kontynuowania sesji. W piśmie z dnia [...] lutego 2021 r., adresowanym do Radnych Rady Miejskiej w S., Przewodniczący Rady Miejskiej poinformował, że sesja po przerwie będzie kontynuowana w dniu [...] lutego 2021 r. od godz. 14:00 w formie zdalnej, zgodnie z trybem wskazanym w zawiadomieniu o zwołaniu sesji. W odpowiedzi na powyższe pismo, Burmistrz S. poinformował skarżącego, że jest związany uchwałą podjętą w dniu [...] lutego 2021 r. o kontynuacji obrad w trybie stacjonarnym. W konsekwencji sesja zdalna na platformie wideokonferencji nie została utworzona przez obsługę Rady. Równolegle odbyła się sesja Rady Miasta w trybie stacjonarnym, która była prowadzona przez Wiceprzewodniczącego Rady Miejskiej. Na sesji w trybie stacjonarnym podjęto uchwałę o odwołaniu skarżącego z funkcji Przewodniczącego Rady Miejskiej.
W ocenie Sądu należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że to on jako Przewodniczący Rady Miejskiej miał wyłączną kompetencję do określenia trybu, w jakim odbywać się będzie zebranie Rady (tj. do wskazania, czy będzie to tryb zdalny czy stacjonarny). Wynika to w szczególności przepisu art. 15zzx ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2000 r. poz. 1842 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą antycovidową, (wprost nadającego mu taką kompetencję), jak również z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.) zwanej dalej jako u.s.g. oraz § 19 ust. 2 i § 20 Statutu Uzdrowiskowej Gminy Miejskiej S. (objętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 29 października 2018 r. w sprawie Statutu Uzdrowiskowej Gminy Miejskiej S., (Dz. Urzęd.[...] z 2018 r. poz. [...] ze zm.)), zwanej dalej Statutem. Podkreślono, że organizowanie pracy rady gminy należy do Przewodniczącego, który w szczególności może wyznaczyć tryb zdalny zebrań rady w okresie pandemii COVID-19. Skarżący otrzymywał od części radnych prośby o przeprowadzenie sesji właśnie w tym trybie. Mógł on zatem we własnym zakresie - w oparciu o treść at. 15zzx ust. 2 ustawy antycovidowej - podjąć w tej mierze samodzielną decyzję po dokonaniu oceny związanego z tym ryzyka.
Podniesiono również, że zgodnie z treścią § 19 ust. 2 Statutu radni mogą wprawdzie uchwalić przerwę w obradach, co w sprawie zostało uczynione, ale nie sposób wywodzić stąd kompetencji rady do zmiany trybu prowadzenia obrad (ze zdalnego na stacjonarny). Skoro zatem Statut, będący aktem prawa miejscowego, zastrzega na rzecz Rady Gminy kompetencję do przerwania obrad i jednocześnie nie przewiduje możliwości prawnej ustalenia przez Radę trybu prowadzenia obrad po przerwie, to uchwalenie kontynuacji obrad w innym trybie niż został ustalony wcześniej przez Przewodniczącego, było czynnością bezskuteczną, przekraczającą statutowe uprawnienia Rady. W istocie żaden z przywołanych przepisów nie nadaje Radzie takiego uprawnienia, przeciwnie, przepisy te wskazują w sposób czytelny na istnienie kompetencji do określenia zdalnego trybu prowadzenia obrad po stronie Przewodniczącego. Nie można też zdaniem Sądu wywodzić uprawnienia rady do wkraczania w ustawowe kompetencje przewodniczącego i zmieniania jego decyzji mieszczących się w ramach tych kompetencji. Jeśli bowiem ustawodawca ustanowił pewne prerogatywy dla przewodniczącego rady, które mają charakter kierowniczy i których celem jest – jak to już wyżej wskazano - sprawne organizowanie i prowadzenie prac rady, to sprzeczne z tym celem i założeniem ustawodawcy byłoby umożliwienie radzie dokonywania zmian w podjętych przez przewodniczącego czynnościach. Sam gremialny charakter rady gminy nie może stanowić usprawiedliwienia dla takich działań.
Podsumowując, w ocenie Sądu, przedmiotowa sesja Rady Miejskiej, prawidłowo zwołana przez Przewodniczącego w dniu 19 lutego 2021 r., mogła być kontynuowana w dniu 22 lutego 2021 r. - po uchwalonej przerwie w obradach - wyłącznie w ustalonym wcześniej przez Przewodniczącego trybie zdalnym, który nie został przez Radę Gminy skutecznie zmieniony. Zatem równoległa sesja, prowadzona w trybie stacjonarnym, odbyła się z naruszeniem wskazanych przepisów prawa. Przesądza to o niemożliwości podjęcia na niej prawnie skutecznej uchwały o odwołaniu skarżącego ze stanowiska Przewodniczącego Rady Gminy, zaskarżonej w niniejszej sprawie. A skoro zaskarżona uchwała podjęta została poza sesją, to w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa w procedurze jej uchwalania. Zaskarżona uchwała narusza bowiem zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje.
W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednak z uwagi na upływ terminu, o którym mowa w art. 94 ust. 1 u.s.g., Sąd orzekł o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Rada Miejska w S., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła:
I. naruszenie prawa materialnego:
1) poprzez niewłaściwe zastosowanie przywołanych przez ten Sąd - jako podstawy rozstrzygnięcia - przepisów: art. 15zzx ust. 1 i 2 ustawy antycovidowej w związku z art. 19 ust. 2 u.s.g. oraz § 20 ust. 1 pkt 1 Statutu poprzez przyjęcie przez Sąd - wbrew oczywistym faktom (zapis audio i video przebiegu sesji - w aktach sprawy), że doszło do istotnego naruszenia prawa poprzez naruszenie procedury podejmowania uchwały w zakresie ustawowych kompetencji Przewodniczącego Rady do kontynuowania sesji w trybie zdalnym po ogłoszonej przez tego Przewodniczącego przerwie do dnia 22 lutego 2021 r. - w sytuacji gdy to osobiście Przewodniczący Rady zgodnie ze swoimi uprawnieniami ustawowymi i statutowymi, wynikającymi z wyżej przytoczonych przepisów prawa zwołał sesję ustalając "miejsce, dzień i godzinę pierwszego posiedzenia" - jakim bezsprzecznie było posiedzenie Rady Miejskiej w S. w dniu [...] lutego 2021 r., który to fakt w uzasadnieniu wyroku Sąd w zupełności pominął (uprawnienie przewodniczącego rady dotyczy zwołania wyłącznie pierwszego posiedzenia sesji - § 20 ust. 1 pkt 1 Statutu) a następnie Przewodniczący prawidłowo zakomunikował - w dniu [...] lutego 2021 r. - nie tylko radnym, ale również wszystkim osobom obserwującym zdalne obrady Rady Miejskiej podając nowy termin i godzinę oraz miejsce kontynuowania obrad sesji rady, co nastąpiło w dniu [...] lutego 2021 r. o godz. 14.00, tym samym nie został naruszony art. 15zzx ustawy antycovidowej;
2) poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 91 ust. 4 u.s.g. (w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwalę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na pominięciu przez Sąd faktu, że zaskarżona uchwała była przedmiotem postępowania nadzorczego, w wyniku którego Wojewoda [...] nie wykazał istotnego naruszenia prawa przez Radę Miejską w S. w podjęciu zaskarżonej uchwały, w sytuacji gdy Sąd stwierdził, że nastąpiło istotne naruszenie prawa tj. przepisu art.15zzx ust. 1 i 2 ustawy antycovidowej skutkujące stwierdzeniem przez Sąd, że zaskarżona uchwała została podjęta poza sesją z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy rzeczywisty przebieg sesji Rady Miejskiej w S. w dniu [...] lutego 2021 r. przeczy takiemu ustaleniu Sądu wskazującego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na możliwość ograniczenia uprawnień Przewodniczącego Rady Miejskiej tj. brak prawa Przewodniczącego do zmiany sposobu obradowania (ze zdalnego na stacjonarny) , który po przeprowadzonej dyskusji i głosowaniu radnych, (które można uznać za nieprawidłowe), podjął arbitralną decyzję o przerwie, zmianie miejsca dalszych obrad rady, a wreszcie o zmianie sposobu prowadzenia obrad z dotychczasowego - zdalnego na zaproponowane przez radnych i akceptowane przez Przewodniczącego - obrady stacjonarne czego oczywistym dowodem jest fakt złożenia przez Przewodniczącego dopiero w dniu [...] lutego 2021 r. o godz. 9.00 pisma adresowanego do Burmistrza Miasta z wnioskiem o przygotowanie warunków technicznych do prowadzenia sesji w trybie zdalnym, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez Sąd w uzasadnieniu wyroku, a co znalazło pełne uznanie w Sygnalizacji sporządzonej przez Wojewodę [...] w sprawie, który to fakt również Sąd pominął w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i nadto nie wyjaśnił Sąd powodu dla którego ten fakt uznał za nieistotny dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i prawnego w świetle zastosowanej przez Sąd wykładni przepisu art,15zzx ustawy antycovidowej;
3) poprzez błędną wykładnię przepisu art. 7 Konstytucji RP poprzez uznanie, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa w procedurze podejmowania uchwały o odwołaniu Przewodniczącego Rady, bowiem zdaniem Sądu uchwała została podjęta poza sesją zwołaną przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w S., gdy w rzeczywistości Przewodniczący w dniu [...] lutego 2021 r. publicznie ogłosił zmiany dotyczące prowadzenia dalszych obrad sesji w zakresie jej czasu, miejsca i ogłosił o kontynuowaniu obrad w dniu [...] lutego 2021 r., co wynika wprost z zapisu obrad tej sesji, a tym samym brak jest przesłanek do stwierdzenia, że uchwała o odwołaniu przewodniczącego została podjęta poza sesją i bez podstawy prawnej;
4) art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego z dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze zm.) dalej jako EKSL i zgodnie z treścią przytoczonego przepisu kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić poprzez nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd, ze Przewodniczący Rady nie miał prawa dokonania w dniu [...] lutego 2021 r. zmiany dotychczasowego sposobu prowadzenia obrad Rady Miejskiej (zdalny) na ogłoszony tryb stacjonarny - po przerwie obrad ogłoszonej w dniu [...] lutego 2021 r. - co stoi w oczywistej sprzeczności z zapisem art. 15zzx ust. 1 i 2 ustawy antycovidowej, który to przepis nie zawiera żadnych ustawowych ograniczeń przewodniczącego rady w zakresie możliwości takiej zmiany, w tym sposobu obradowania rady;
II. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a. w związku z przepisem art. 15zzx ust. 1 i 2 ustawy antycovidowej przez brak w uzasadnieniu w wyroku Sądu prezentowanego w toku procesu stanowiska organu - Uzdrowiskowej Gminy Miejskiej S. potwierdzającego, że Przewodniczący Rady w świetle przepisu art. 15zzx ust. 1 i 2 ustawy antycovidowej miał prawo do zwołania i ustalenia sposobu obradowania sesji w trybie zdalnym - co nastąpiło bowiem sesja w dniu 19 lutego 2021 r. rozpoczęła się w tym trybie — ale także, że Przewodniczący miał prawo do zmiany trybu obradowania ze zdalnego na stacjonarny, co nastąpiło po dyskusji radnych na sesji i ich wcześniejszym pisemnym wniosku o przeprowadzeniu sesji w trybie stacjonarnym, jednakże bezsprzecznym jest, że decyzję o zmianie miejsca i daty zakomunikował Przewodniczący Rady ogłaszając przerwę, a Sąd nie wyjaśnił powodów, dla których ten oczywisty stan faktyczny ustalił sprzecznie z faktami, a nadto nie wskazał Sąd w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej tj. przepisu, którego naruszenie stanowiło przesłankę stwierdzenia istotnego naruszenia prawa stanowiącego, że Przewodniczący odpowiedzialny za prawidłowe zwołanie i przeprowadzenia posiedzenia rady jest ustawowo ograniczony w możliwości zmiany wyznaczonego przez siebie sposobu obradowania (ze zdalnego na stacjonarny) na tej samej sesji rady.
W oparciu o wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę M. B. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.
Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.
Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Istota sporu w tej sprawie dotyczy trybu przeprowadzenia obrad – sesji organu stanowiącego gminy. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.s.g. uprawnienie do zwołania sesji rady gminy przysługuje jej przewodniczącemu. Poza kilkoma wyjątkami przewidzianymi w ustawie o samorządzie gminnym, które w tej sprawie nie zachodzą, zwołanie sesji rady gminy stanowi wyłączną kompetencję przewodniczącego rady gminy. Pod pojęciem zwołania sesji należy rozumieć zawiadomienie radnych i innych uprawnionych do wzięcia udziału osób o terminie sesji, miejscu obrad obejmującym również wskazanie sposobu obrad oraz przekazanie porządku obrad wraz z projektami uchwał.
Tym samym to tylko Przewodniczący Rady Miejskiej decydował w okresie podjęcia w tej sprawie uchwały nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r. w sprawie odwołania Radnego M. B. z funkcji Przewodniczącego Rady Miejskiej w S. o sposobie przeprowadzenia sesji. Faktem notoryjnym nie wymagającym dowodu jest okoliczność istnienia w tym czasie stanu epidemii Covid-19 i w związku z tym wprowadzeniem ustawą antycovidowa, szeregu ułatwień w zakresie przeprowadzania obrad organów kolegialnych.
Zgodnie z art. 15zzx ust. 1 ustawy antycvidowej w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego (...) mogą zwoływać i odbywać obrady, sesje, posiedzenia, zgromadzenia lub inne formy działania właściwe dla tych organów, a także podejmować rozstrzygnięcia, w tym uchwały, z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie (zdalny tryb obradowania). Art. 15zzx ust. 2 ww. ustawy stanowił, że obradowanie w zdalnym trybie zarządza osoba uprawniona do przewodniczenia danemu organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego. Powyższe oznacza, że jeżeli istniało zagrożenie związane z niebezpieczeństwem zakażenia się wirusem Covid-19, to przewodniczący rady gminy mógł jednoosobowo zdecydować o przeprowadzeniu sesji rady gminy w drodze m.in. porozumiewania się na odległość.
Taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie, w której Przewodniczący Rady Miejskiej w S. zwołał na dzień [...] lutego 2021 r. na godz. 14.00 sesję nadzwyczajną, o którą wnioskował Burmistrz S. dołączając projekty uchwał w sprawie zmian w budżecie Gminy i w Wieloletniej Prognozie Finansowej. Wprawdzie Burmistrz wnioskował o zwołanie sesji na dzień [...] lutego 2021 r. i przeprowadzenie jej w trybie stacjonarnym, ale w tym zakresie (tj. daty i trybu przeprowadzenia sesji) wniosek Burmistrza nie był wiążący dla Przewodniczącego Rady Miejskiej. Stosownie do treści art. 20 ust. 3 u.s.g. w opisanej sytuacji przewodniczący rady gminy ma obowiązek zwołać sesję na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku. Statut nie przewidywał w tym zakresie jakiejkolwiek regulacji doprecyzowujących sposób zwołania sesji nadzwyczajnej. Zgodnie z § 20 ust. 1 Statutu to Przewodniczący Rady Miejskiej w S. przygotowuje i zwołuje sesje ustalając: 1) miejsce, dzień i godzinę pierwszego posiedzenia; 2) porządek obrad i 3) listę zaproszonych osób.
Powyższa treść zarówno ustawy o samorządzie gminnym, jak i ustawy antycovidowej oraz Statutu potwierdza, że wyłącznie uprawnionym do określenia sposobu przeprowadzenia obrad Rady Miejskiej w S. był jej Przewodniczący.
Jak wynika z akt sprawy, po rozpoczęciu sesji zdalnej Rady Miejskiej w S. o godz. 15.00 w dniu [...] lutego 2021 r. został zgłoszony wniosek na podstawie § 19 ust. 2 Statutu o przerwanie obrad i kontynuowanie ich w dniu [...] lutego 2021 r. ale już w formie stacjonarnej. Powołany przepis Statutu stanowi, że na wniosek Przewodniczącego bądź radnych można postanowić o przerwaniu sesji i kontynuowaniu obrad w innym wyznaczonym terminie - na kolejnym posiedzeniu tej samej sesji. Tym samym przerwa w trwającej sesji Rady Miejskiej w S. mogła obejmować jedynie zmianę terminu jej dalszego trwania. Nic więcej nie wynika z tego przepisu, a w szczególności nie wynika, aby zamiast Przewodniczącego Rady Miejskiej w S. sama Rada miała prawo dokonania zmiany formy przeprowadzenia obrad (ze zdalnej na stacjonarną). Tym samym wprawdzie Rada Miejska w S. w dniu [...] lutego 2021 r. w czasie sesji nadzwyczajnej przeprowadzanej zdalnie podjęła uchwałę o przerwie w czasie obrad i jej kontunuowaniu w dniu [...] lutego 2021 r. o godz. 14.00 w Hali Sportowej w S. przy ul. [...] w trybie stacjonarnym, ale to nie Rada Miejska ustala sposób prowadzenia obrad, ponieważ takiej kompetencji nie przyznaje jej ani ustawa o samorządzie gminnym, ani też § 19 ust. 2 Statutu zgodnie z którym na wniosek Przewodniczącego bądź radnych można postanowić o przerwaniu sesji i kontynuowaniu obrad w innym wyznaczonym terminie - na kolejnym posiedzeniu tej samej sesji. Tym samym to nie Rada Miejska miała prawo do określenia sposobu przeprowadzenia samej sesji, ale jej Przewodniczący. Nawet tak podjęta w tej sprawie uchwała, która wiązała pozostałych radnych i jej Przewodniczącego co do przerwania sesji i wskazania na jej kontynuowanie w innym terminie, nie mogła samodzielnie doprowadzić do zmiany dalszego trybu prowadzenia obrad. Tym samym uchwała ta w zakresie, w jakim określała dalszy sposób procedowania nie wywołała skutków prawnych. Przewodniczący Rady Miejskiej w S. mógł po dniu [...] lutego 2021 r. zmienić sposób przeprowadzenia obrad (sesji) w dniu [...] lutego, ale jak wynika z akt sprawy tego nie zrobił. Co więcej, w dniu [...] lutego 2021 r. przekazał informację radnych potwierdzającą, że odroczona na ten dzień sesja na godz. 15.00 będzie dalej odbywała się w trybie zdalnym.
Zgodnie z art. 21a u.s.g. przewodniczący rady gminy w związku z realizacją swoich obowiązków może wydawać polecenia służbowe pracownikom urzędu gminy wykonującym zadania organizacyjne, prawne oraz inne zadania związane z funkcjonowaniem rady gminy, komisji i radnych. W tym przypadku przewodniczący rady gminy wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników, o których mowa w zdaniu pierwszym. Taka treść przepisu wyraźnie wskazuje, że wobec pracowników urzędu gminy których zakresem obowiązków jest wykonywanie zadań umożliwiających funkcjonowanie samej rady, ich przełożonym nie jest wójt (burmistrz), ale przewodniczący rady gminy. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej stanowiło naruszenie prawa przez Burmistrza S. zabraniającego tak oddelegowanym pracownikom Urzędu Miejskiego wykonywania poleceń Przewodniczącego Rady Miejskiej w zakresie przeprowadzenia od strony technicznej obrad w dniu 22 lutego 2021 r. w formie zdalnej.
Wbrew argumentacji strony skarżącej kasacyjnie nie ma znaczenia okoliczność przeprowadzenia postępowania nadzorczego nad uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. w sprawie odwołania Radnego M. B. z funkcji Przewodniczącego Rady Miejskiej w S. Postępowanie nadzorcze prowadzone na podstawie art. 90 i 91 u.s.g. i postępowanie prowadzone na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. są odmienne i brak stwierdzenia nieważności danej uchwały nie oznacza, że niedopuszczalnym jest wniesienie na nią skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g.
Rację ma Sąd pierwszej instancji wskazując na istotne naruszenie zasady praworządności wynikającej z art. 7 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem każdy organ władzy publicznej działa na podstawie i w granicach prawa. Tym samym także i Rada Miejska w S. powinna podejmować uchwały dotyczące kwestii proceduralnych w takim zakresie, w jakim znajduje ku temu podstawy chociażby w treści Statutu. Jeszcze raz w tym miejscu należy podnieść, że skoro nawet Statut nie przyznawał Radzie Miejskiej w S. uprawnienia do określania sposobu przeprowadzenia sesji Rady, to nie mogła ta Rada o tym decydować. Doszło więc do istotnego naruszenia prawa poprzez podjęcie uchwały przez radnych nie na sesji Rady Miejskiej w S. w dniu [...] lutego 2021 r., ale na spotkaniu radnych nie będących sesją tego organu. Rada gminy może podejmować uchwały tylko na sesji zwołanej przez jej przewodniczącego i tylko przewodniczący ustalał – na podstawie przepisów obowiązujących w dniu [...] lutego 2021 r. – sposób prowadzenia obrad (procedowania na sesji). Taki pogląd w pełni aprobuje orzecznictwo sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 28 lutego 2023 r. sygn. akt III OSK 7036/21; wyrok NSA z 7 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1458/13; prawomocny wyrok WSA w Olsztynie z 3 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 526/20).
Należy przy tym stwierdzić, że z akt tej sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że dla części radnych było oczywiste prowadzenie w dniu [...] lutego 2021 r. o godz. 15.00 przerwanej sesji nadzwyczajnej w sposób zdalny, ponieważ 7 radnych chciało w sposób zdalny na platformie internetowej połączyć się celem prowadzenia obrad. Dla 8 radnych formą dalszego prowadzenia obrad przerwanej sesji do dnia [...] lutego 2021 r. do godz. 15.00 była zaś forma stacjonarna i ta wiedza, że część radnych nieobecnych w dniu [...] lutego 2021 r. o godz. 15.00 w Hali Sportowej przy ul. [...] w S. chciałaby wziąć w niej udział w formie zdalnej była dla pozostałych radnych znana. Tym samym pominięcie w dniu [...] lutego 2021 r. o godz. 15.00 (i po godz. 15.00) części radnych od udziału w sesji poprzez samowolną zmianę sposobu obradowania i wyłączenia możliwości zdalnego uczestniczenia w obradach stanowiło już istotne naruszenie prawa.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 8 ust. 3 EKSL. Zgodnie z tym przepisem kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Wyrażona w tym przepisie zasada proporcjonalności nakazująca dostosowywanie środków nadzorczych do wagi naruszenia prawa i materii, która dotyczy interesów wspólnoty samorządowej nie została w tej sprawie naruszona. Niewątpliwie stanowi istotną wadę pozbawienie przewodniczącego rady gminy uprawnienia do ustalania sposobu procesowania na sesji tej rady. Skutkiem tego w tej sprawie było niedopuszczenie prawie połowy radnych (7 radnych z 15 ogółem) do obrad na sesji. Samo to stanowi istotne naruszenie interesów wspólnoty samorządowej, którą reprezentują wszyscy radni, a nie tylko ich część. Sposób rozstrzygnięcia w tej sprawie Sądu pierwszej instancji w pełni odpowiada kompetencji wynikającej z art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 u.s.g.
Także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w realiach niniejszej sprawy nie mógł odnieść skutku. Naruszenia tego przepisu skarżący upatruje w wadliwym sporządzeniu uzasadnienia wyroku, polegającym na nieuzasadnionym przyjęciu, że w istocie sam Przewodniczący Rady Miejskiej w S. zakomunikował radnym w dniu [...] lutego 2021 r. po godz. 14.00, że dalsza część tej sesji przerwanej do dnia [...] lutego 2021 r. do godz. 15.00 będzie odbywała się stacjonarnie. W związku z tak sformułowanym zarzutem należy podkreślić, przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w szczególności w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach nie jest wadliwością, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r. sygn. akt FSK 2633/04; wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2721/13). W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zatem zawiera wszystkie wymagane elementy. Okoliczność, że w tej sprawie Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko zawarte w skardze nie oznacza naruszenia ww. przepisu.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, ze skoro zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. ją oddala.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez
skarżącego, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. W tej sprawie należało zasądzić od Gminy S. na rzecz M. B. kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz opłaty za udzielone pełnomocnictwo. Koszty obliczono na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.).