III OSK 2872/22

III OSK 2872/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Piotr Korzeniowski
Sławomir Pauter /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2430/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-07-27
Skarżony organ
Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 185 § 1, art. 183 § 2 pkt 5, art. 207 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2430/21 w sprawie ze skargi Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2021 r. znak GM-DOK 1.777.2.2021.JM w przedmiocie potwierdzenia reprezentacji Skarbu Państwa 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 lipca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2430/21 oddalił skargę Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2021 r. znak GM-DOK 1.777.2.2021.JM w przedmiocie potwierdzenia reprezentacji Skarbu Państwa.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wojewoda Pomorski decyzją znak: NSP-II.7571.171.2020.AK, z dnia 26 listopada 2020 r., na wniosek Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z dnia 2 października 2020 r., potwierdził reprezentację Skarbu Państwa przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z dniem 1 stycznia 2018 r. w stosunku do nieruchomości gruntowej wraz z posadowionymi na niej budynkami, stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w powiecie [...], w gminie N., obręb nr [...] W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki o numerach: [...] o pow. 3,0908 ha, [...] o pow. 0,6455 ha, [...] o pow. 0,8445 ha, [...] o pow. 0,2309 ha, [...] o pow. 6,0929 ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta o numerze [...].
Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 528 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tj. Dz.U.2021.2233, dalej "pr. wod.") z dniem wejścia w życie tej ustawy Wody Polski reprezentują Skarb Państwa oraz wykonują uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do stanowiących jego własność nieruchomości oddanych dotychczas w trwały zarząd regionalnych zarządów gospodarki wodnej będących państwowymi jednostkami budżetowymi oraz położonych na tych nieruchomościach budynków i innych urządzeń oraz lokali. Zgodnie z art. 531 ust. 1 pr. wod. trwały zarząd wód, gruntów pokrytych wodami oraz pozostałych nieruchomości, ustanowiony na rzecz regionalnych zarządów gospodarki wodnej wygasł z dniem wejścia w życie nowej ustawy.
Trwały zarząd nieruchomości, których dotyczy wniosek został przekazany na rzecz Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku decyzją Agencji Nieruchomości Rolnej z dnia 9 sierpnia 2002 r. Decyzją z dnia 29 lipca 2019 r. Starosta [...] potwierdził wygaśnięcie trwałego zarządu. Do organu wpłynął wniosek Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku, z którego wynikało, że wskazane w nim nieruchomości stanowią mienie niezbędne do prowadzenia działalności statutowej PGW Wody Polskie, natomiast działka ewidencyjna o nr [...] takiej funkcji nie spełnia. Mając na uwadze zasadność wniosku organ potwierdził reprezentację Skarbu Państwa.
Odwołanie od ww. decyzji wniósł Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa, który z mocy prawa wstąpił w ogół praw i obowiązków znoszonej Agencji Nieruchomości Rolnych. W odwołaniu podniesiono m.in. zarzut naruszenia art. 258 pkt 5 i 7 pr. wod., wskazując, że swoim wnioskiem Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku nie objął działki nr [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym, podczas gdy działka ta wraz z działkami o nr [...], [...], [...], [...], [...] tworzy jedną nieruchomość, i jako taka decyzją z dnia 9 sierpnia 2020 r. została przekazana w trwały zarząd Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w Gdańsku. Jest zabudowana ponad 100-letnim budynkiem, który zamieszkuje na podstawie umowy najmu były pracownik Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku.
Decyzją z dnia 2 września 2021 r. Minister Infrastruktury, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Minister stwierdził, że pominięcie w przedmiotowym wniosku działki ewidencyjnej numer [...] jest rozstrzygające co do przedmiotu żądania wniosku i nie może być korygowane na żadnym etapie postępowania przez organ administracji. Dla właściwego rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia, że działka ewidencyjna numer [...] znajdowała się we wniosku Dyrektora RZGW w Gdańsku z dnia 11 sierpnia 2020 r. Wniosek ten został wycofany pismem z dnia 1 października 2020 r., zaś postępowanie administracyjne organu I instancji z uwagi na powyższe umorzono. Rozpatrując zarzuty podniesione w odwołaniu, Minister nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego Minister podał, że wszystkie działki wymienione we wniosku spełniają wymogi objęcia ich regulacją artykułu 528 pr. wod., gdyż są związane funkcjonalnie ze stopniem wodnym [...] (teren, na którym znajduje się biuro stopnia wodnego i budynek gospodarczy, służący do przechowywania narzędzi niezbędnych do obsługi ww. stopnia wodnego, miejsca przewidziane do planowanej instalacji paneli fotowoltaicznych, powiązanych bezpośrednio ze stopniem wodnym [...]).
W trakcie prowadzonego postępowania, zgodnie z ortofotomapą, działka ewidencyjna o numerze [...], która została pominięta we wniosku dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej znajduje się w zauważalnej odległości od stopnia wodnego [...] na rzece N., jest zabudowana budynkiem mieszkalnym i nie wydaje się służyć do realizacji zadań określonych w Prawie wodnym ani być związana z gospodarką wodną. Podniesiona w uzasadnieniu odwołania kwestia dostępu działki ewidencyjnej o numerze [...] do drogi publicznej nie jest podstawą do stwierdzenia nieprawidłowości zaskarżonej decyzji, albowiem właściciel wszystkich działek pozostaje ten sam tj. Skarb Państwa, a prawo dostępu może być uregulowane w odrębnej procedurze pomiędzy zarządcami.
Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa wniósł skargę na powyższą decyzję, zarzucając naruszenie:
1) art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. 2020, poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.), poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody w sytuacji, gdy Minister Infrastruktury winien orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., co wynikało w szczególności z:
a. błędnej interpretacji pojęcia "nieruchomość" z art. 528 ust. 1 pr. wod., poprzez odniesienie normy wywiedzionej z tego przepisu jedynie do części nieruchomości, z naruszeniem art. 46 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (tj. Dz.U. 2020, poz. 1740 ze zm., dalej "k.c."), art. 24 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2204 zwanej dalej u.k.w.h.), art. 4 pkt 1 i art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm., zwanej dalej u.g.n);
b. błędnego uznania, że wniosek złożony na podstawie art. 528 ust. 6 pr. wod. może dotyczyć wybranych działek ewidencyjnych (części nieruchomości), a nie całej nieruchomości w rozumieniu art. 46 § 1 k.c., art. 4 pkt 1 u.g.n. oraz art. 24 u.k.w.h.;
c. błędnego uznania, że przepis art. 528 ust. 1 pkt 3 pr. wod. ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie i tym samym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy nie zostały wyjaśnione przesłanki wskazane w art. 528 ust. 1 pkt 2 pr. wod.;
d. błędnego uznania, że przepis art. 528 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 528 ust. 6 oraz art. 258 pr. wod. wymaga ustalenia, czy nieruchomość jest niezbędna do prowadzenia działalności statutowej Wód Polskich oraz czy jest niezbędna do realizacji zadań związanych z gospodarka wodną;
2) art. 528 ust. 1 pkt 3 pr. wod. poprzez nieprawidłową wykładnię pojęcia "nieruchomość" względem art. 46 § 1 k.c., art. 4 pkt 1 u.g.n. i art. 24 u.k.w.h. i tym samym zastosowanie ww. podstawy prawnej jedynie do części nieruchomości, jak i poprzez rozszerzająca wykładnię art. 528 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 528 ust. 6 i art. 258 pr. wod. poprzez wprowadzenie jako podstawy rozstrzygnięcia oceny przydatności nieruchomości do prowadzenia działalności statutowej Wód Polskich i związanych z gospodarką wodną;
3) art. 528 ust. 1 pkt 2 pr. wod. poprzez jego niezastosowanie;
4) art. 93 ust. 3 u.g.n. poprzez potwierdzenie stanu prawnego prowadzącego do istnienia nieruchomości, która pozostaje bez dostępu do drogi i która nie powinna być samodzielnie wydzielona z dotychczasowej nieruchomości bez jednoczesnego dostępu do drogi;
5) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłową, niepełną, dowolną i błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz niepodjęcie przez organ nadzorczy czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia;
6) art. 8 k.p.a. - poprzez nie przyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa.
W obszernym uzasadnieniu skarżący opisał wątpliwości związane ze stanem prawnym przedmiotowej nieruchomości. W ocenie skarżącego, jeżeli ustawodawca przewidywałby przejęcie reprezentacji Skarbu Państwa przez Wody Polskie w odniesieniu do części nieruchomości, to by taką sytuację uregulował wprost w ust. 1 w pkt 2 i pkt 3, skoro wprowadził takowe rozróżnienie w art. 528 ust. 2 pr. wod. Przyjęte regulacje są spójne z obostrzeniami wynikającymi z przepisów k.c., u.g.n i zasadą jedności nieruchomości i księgi wieczystej wynikającej z omawianej powyżej ustawy k.w.h. Wniosek z dnia 2 października 2020 r. dotyczył nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...] i pomimo wskazania w uzasadnieniu wniosku, że nieuwzględniona w niniejszym wniosku dz. nr [...], obr. [...] o pow. 0,2652 ha, (...) stanowi mienie zbędne do prowadzenia działalności statutowej PGW Wody Polskie, nie wyłączała tak naprawdę zakresu rozpoznania, skoro podział geodezyjny pozostaje bez znaczenia dla potwierdzenia stanu prawnego nieruchomości objętej daną księgą wieczystą, stosownie do art. 528 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 Prawa wodnego w zw. z art. 46 § 1 k.c. oraz art. 24 u.k.w.h., art. 4 pkt 1 u.g.n.
Skarżący podkreślił, że zarówno wykładnia art. 258, jak i art. 528 pr. wod. pozwala na przyjęcie, że procedura określona w art. 528 pr. wod. jest wyrazem założenia ustawodawcy, że skoro nieruchomości były w trwałym zarządzie na dzień wejścia w życie ustawy, to służyły realizacji zadań określonych w Prawie wodnym lub związane są z gospodarką wodną. Dodatkowe postępowanie w tym przedmiocie jest zbędne, a co więcej, niezgodne z art. 528 Prawa wodnego, skoro mamy tu do czynienia z przejściem reprezentacji Wód Polskich z mocy prawa i wydawaniem decyzji deklaratoryjnych, potwierdzających tenże stan prawny.
Skarżący wskazał ponadto, że rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 28 grudnia 2017 r. w sprawie nadania statutu Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie pozwala na uznanie, że jeśli taki warunek w istocie byłby podstawą do potwierdzenia reprezentacji Skarbu Państwa przez Wody Polskie, znaczna część rzeczonej nieruchomości nie zostałaby przejęta z mocy prawa. Trudno jest bowiem uznać, że tworzenie instalacji fotowoltaicznych jest statutowym zadaniem organów Wód Polskich. Co więcej, stwierdzenie Ministra Infrastruktury, iż cyt. działka ewidencyjna o numerze [...], która została pominięta we wniosku dyrektora zarządu gospodarki wodnej znajduje się w zauważalnej odległości od stopnia wodnego [...] na rzece N., jest zabudowana budynkiem mieszkalnym i nie wydaje się służyć do realizacji zadań określonych w Prawie wodnym ani być związana z gospodarką wodną, zdaje się być mało kategoryczne. Analiza powszechnie dostępnych ortofotomap na Geoportal prowadzonym przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii, potwierdza iż działki geodezyjne graniczące od północnej strony z działkami ewidencyjnymi oznaczonymi nr [...] oraz [...] wyznaczają linię wałów, a tym samym należało zweryfikować, czy nieruchomość jest położona w międzywału i tym samym czy w odniesieniu do spornej nieruchomości Wody Polskie reprezentują Skarb Państwa oraz wykonują uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa na podstawie art. 528 ust.1 pkt 2, a nie pkt 3 pr. wod.
Co więcej kwestia dotycząca działki ewidencyjnej nr [...] nie została prawomocnie zakończona, ponieważ decyzja umarzająca postępowanie z oczywistych względów nie stanowi o res iudicata, albowiem nie kończy postępowania w merytoryczny sposób.
W ocenie skarżącego, organ orzekający pominął w ocenie dowody i twierdzenia strony ograniczając się jedynie do własnych ustaleń, w skutek czego ustalił niewłaściwy stan faktyczny.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że Prawo wodne zawiera normatywne regulacje, które dotyczą własności wód i sposobu wykonywania tego prawa. Należą do nich np. przepisy zgodnie z którymi wody morza terytorialnego, morskie wody wewnętrzne, śródlądowe wody płynące oraz wody podziemne stanowią własność Skarbu Państwa oraz co do zasady nie podlegają obrotowi cywilnoprawnemu (art. 211 ust. 2 i 4 Prawa wodnego), przepisy stanowiące, że właściciel tych wód (czyli SP) jest właścicielem gruntów pokrytych tymi wodami (art. 216 ust.1 Prawa wodnego). Zaliczyć do nich można także przepisy wskazujące w jaki sposób właściciel wód wyżej wymienionych (czyli znowu SP) staje się z mocy prawa właścicielem gruntu trwale zajętego przez taką wodę. W Prawie wodnym zawarto odrębne przepisy, które dotyczą rozporządzalności prawem własności do urządzenia wodnego (art. 216 ust. 5) – inaczej niż w kodeksowej zasadzie z art. 48 k.c. superficies solo cedit. Zauważyć także należy, że oprócz pojęcia "nieruchomość" ustawa Prawo wodne posługuje się pojęciami grunt (np. art. 199, art. 202, art. 215), w tym grunt pokryty wodami (np. art. 2), działka ewidencyjna (np. art. 212 ust. 2). Własność wody reguluje bezpośrednio ustawa Prawo wodnego, natomiast ewentualne cywilistyczne podejście do prawa własności należy rozważać co do gruntów pokrytych wodami.
Ustawa Prawo wodne zawiera również odrębną procedurę rozgraniczeniową dotyczącą m.in. z ustaleniem linii brzegu w związku z trwałym zajęciem przez śródlądowe wody płynące, wody morza terytorialnego lub morskie wody wewnętrzne (art. 220, art. 221). Wskazuje również, że grunty znajdujące się poza obszarami, dla których jest prowadzona ewidencja gruntów i budynków, włącza się w granice jednostki ewidencyjnej sąsiadującej z gruntem powstałym na skutek trwałego, naturalnego lub sztucznego odkładu na obszarach wód morza terytorialnego lub morskich wód wewnętrznych (art.225 ust. 4). Decyzja o ustaleniu linii brzegu stanowi podstawę do dokonania wpisu w ewidencji gruntów i budynków (art. 220 ust. 20). Z kolei dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych (art. 26 ust. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Istnieje zatem prawna możliwość wydzielenia czy też włączenia na podstawie samej ustawy Prawo wodne części gruntu (nieruchomości), która będzie miała skutki prawnorzeczowe.
Wobec powyższego Sąd wojewódzki uznał stanowisko skarżącej, że pojęcie nieruchomości na potrzeby Prawa wodnego należy definiować w ujęciu wieczystoksięgowym, poprzez bezpośrednie odniesienie do art. 46 § 1 k.c., art. 24 u.k.w.h. za błędne. Sąd wojewódzki podkreślił, że uchwalając Prawo wodne ustawodawca (w uzasadnieniu projektu ustawy) wskazał, że jego celem było wyłączenie przepisów u.g.n. w stosunku do nieruchomości pod urządzeniami wodnymi, urządzeniami wodnymi lub ich częściami, wobec których uprawnienia właścicielskie będą wykonywały Wody Polskie (por. art. 218 ust. 5 cyt. ustawy). Prawo wodne odsyła do przepisów u.g.n. w zasadzie jedynie w kwestiach technicznych np. dotyczących ustalenia wartości rynkowej nieruchomości (art. 217 ust. 3), procedur przetargowych (art. 217 ust. 9). Zmiana reprezentacji w związku z wejściem w życie nowej ustawy Prawo wodne nie wpływa na zakres i treść prawa własności. Wszystkie nieruchomości opisane przez stronę skarżącą nadal pozostają własnością Skarbu Państwa. Z tym, że działki nr [...] – [...], [...] i [...] przeszły we władanie Wód Polskich, zaś działka [...], jako nieobjęta wnioskiem o potwierdzenie reprezentacji Skarbu Państwa przez Wody Polskie pozostaje w dyspozycji KOWR, jako państwowej osoby prawnej będącą agencją wykonawczą w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa).
Sąd wojewódzki podkreślił, że wbrew zarzutom skargi, organy orzekające w sprawie nie mogły wyjść poza zakres żądania strony określony we wniosku i orzec również co do potwierdzenia reprezentacji Skarbu Państwa w stosunku do działki nr [...]. Żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie obligował wnioskodawcy do wystąpienia z wnioskiem o potwierdzenie reprezentacji Skarbu Państwa Wód Polskich co do wszystkich działek ewidencyjnych objętej jedną księgą wieczystą. Organ orzekający w sprawie nie mógł także odmówić rozpatrzenia takiego, zdaniem strony skarżącej, "niekompletnego" wniosku, skoro zachodziły przesłanki do wydania decyzji w sprawie. W sytuacji, gdy wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego zawiera jednoznacznie sformułowane żądanie, organ nie ma powodu do domagania się jego dalszego uszczegółowienia, ani też nie może samodzielnie wniosku modyfikować. Minister odniósł się do treści art. 258 pr. wod. wyłącznie w zakresie rozpoznania zarzutu podniesionego w odwołaniu wskazując, że działka nr [...] jest zabudowa budynkiem mieszkalnym, znajduje się w zauważalnej odległości od stopnia wodnego i nie wydaje się służyć do realizacji zadań określonych w Prawie wodnym ani być związana z gospodarką wodną, czym wykroczył poza zakres postępowania określonego w art. 528 Prawa wodnego, jednak naruszenie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia, bowiem wskazana działka nie została wykazana we wniosku. Stwierdzić przy tym należy, że zarówno decyzja I jak i II instancji zostały oparte na prawidłowej podstawie prawnej tj. art. 528 ust. 6 pr. wod.
Sąd wojewódzki nie dostrzegł również w zaskarżonej decyzji naruszenia przepisów postępowania, które miałyby wpływ na wynik sprawy.
Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa (dalej: skarżący kasacyjnie) wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Skarżący kasacyjnie na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji naruszeń prawa materialnego i tym samym nieuwzględnienie przez WSA w Warszawie skargi skarżącego kasacyjnie i nieuchylenie przez WSA w Warszawie decyzji, podczas gdy została ona wydana przy niespełnieniu przesłanek z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., które uprawniają organ do utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy, w sytuacji gdy Minister Infrastruktury winien orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji i orzec co do meritum, względnie przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia na podstawie art 138 § 2 k.p.a., co wynikało w szczególności z:
a. błędnej interpretacji pojęcia "nieruchomość" z art. 528 ust. 1 pr. wod., poprzez odniesienie normy wywiedzionej z tego przepisu jedynie do części nieruchomości, z naruszeniem art. 46 § 1 k.c., art. 24 u.k.w.h., art. 4 pkt 1 i art. 93 ust. 3 u.g.n.;
b. błędnego uznania, że wniosek złożony na podstawie art. 528 ust. 6 pr. wod. może dotyczyć wybranych działek ewidencyjnych (części nieruchomości), a nie całej nieruchomości w rozumieniu art. 46 § 1 k.c., art. 4 pkt 1 u.g.n. oraz art. 24 u.k.w.h.;
c. błędnego uznania, że przepis art. 528 ust. 1 pkt 3 pr. wod. ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie i tym samym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy nie zostały wyjaśnione przesłanki wskazane w art. 528 ust. 1 pkt 2 pr. wod.;
d. błędnego uznania, że przepis art. 528 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 528 ust. 6 pr. wod. wymaga ustalenia, czy nieruchomość jest niezbędna do prowadzenia działalności statutowej Wód Polskich oraz czy jest niezbędna do realizacji zadań związanych z gospodarka wodną;
2. naruszenie przepisów dostępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez niedostrzeżenie powyższych naruszeń przez Sąd I instancji i tym samym nieuwzględnienie skargi skarżącego i nieuchylenie przez WSA w Warszawie w Wyroku decyzji Wojewody, podczas gdy Wojewoda Pomorski nie wyjaśnił dokładnie stan faktycznego i prawnego w niniejszej sprawie, nie dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz nie zebrał materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, w szczególności w zakresie spełnienia przesłanek do potwierdzenia reprezentacji Wód Polskich w odniesieniu do całej nieruchomości, w tym działki ewidencyjnej o nr [...], niewyjaśnienie czy nieruchomość położona jest w międzywalu, czy działka ewidencyjna o nr [...] może stanowić samodzielną nieruchomość, co skutkowało wydaniem nieprawidłowego rozstrzygnięcia;
3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik
4. sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi skarżącego, a tym samym błędne
5. uznanie, iż skarżona decyzja organu odwoławczego, tj. decyzja Ministra Infrastruktury jest prawidłowa, podczas gdy decyzja organu odwoławczego:
1) została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (brak było podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia), albowiem wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 528 ust. 1 pkt 3 pr. wod. poprzez nieprawidłową wykładnię pojęcia "nieruchomość" względem art. 46 § 1 k.c., art. 4 pkt 1 u.g.n. i art. 24 u.k.w.h. i tym samym zastosowanie ww. podstawy prawnej jedynie do części nieruchomości, jak i poprzez rozszerzająca wykładnię art. 528 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 528 ust. 6 i art. 258 pr. wod. poprzez wprowadzenie jako podstawy rozstrzygnięcia oceny przydatności nieruchomości do prowadzenia działalności statutowej Wód Polskich i związanych z gospodarką wodną;
2) naruszała przepisy prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 528 ust. 1 pkt 2 pr. wod. poprzez jego niezastosowanie;
3) naruszała przepisy prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 93 ust. 3 u.g.n. poprzez potwierdzenie stanu prawnego prowadzącego do istnienia nieruchomości, która pozostaje bez dostępu do drogi i która nie powinna być samodzielnie wydzielona z dotychczasowej nieruchomości bez jednoczesnego dostępu do drogi;
4) naruszała przepisy postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy - tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. - poprzez nieprawidłową, niepełną, dowolną i błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz niepodjęcie przez organ nadzorczy czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia;
5) naruszała przepisy postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy - tj. art. 8 k.p.a. - poprzez brak przyczynienia się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa, a zatem w sytuacji, gdy organ odwoławczy miał podstawy do wydania decyzji kasacyjnej.
6. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez, jego niewłaściwe zastosowanie. tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ) p.p.s.a. poprzez:
1. naruszenie art. 528 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego poprzez nieprawidłową wykładnię pojęcia "nieruchomość" względem art. 46 § 1 k.c., art. 4 pkt 1 u.g.n. i art. 24 u.k.w.h. i tym samym zastosowanie ww. podstawy prawnej jedynie do części nieruchomości, jak i poprzez rozszerzająca wykładnię art. 528 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 528 ust. 6 i art. 258 pr. wod. poprzez wprowadzenie jako podstawy rozstrzygnięcia oceny przydatności nieruchomości do prowadzenia działalności statutowej Wód Polskich i związanych z gospodarką wodną;
2. naruszenie art. 528 ust. 1 pkt 2 pr. wod. poprzez jego niezastosowanie;
3. naruszenie art. 93 ust. 3 u.g.n. poprzez potwierdzenie stanu prawnego prowadzącego do istnienia nieruchomości, która pozostaje bez dostępu do drogi i która nie powinna być samodzielnie wydzielona (nawet prawnie) z dotychczasowej nieruchomości bez jednoczesnego dostępu do drogi, co skutkowało powstaniem nieruchomości z wadą prawną, uniemożliwiającą dokonanie ważnej czynności prawnej zbycia (bezwzględna nieważność czynności).
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. i ponowne rozpoznanie sprawy, tj. uchylenie zaskarżonej decyzji ewentualnie, w przypadku uznania, że nie zachodzą przesłanki określone w art. 179a p.p.s.a. uchylenie wyroku w całości przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w trybie art. 185 p.p.s.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, a gdyby sąd ten nie mógł rozpoznać jej w innym składzie innemu sądowi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie wystąpiła podstawa nieważności, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zgodnie z którym, nieważność postępowania zachodzi jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swoich praw. Należy zaznaczyć, że podstawa ta odnosi się nie tylko do stron w rozumieniu art. 32 p.p.s.a., ale rozciąga się również na podmioty posiadające status uczestnika postępowania na prawach strony na podstawie art. 33 § 1 i § 2 p.p.s.a. Bez znaczenia zaś pozostaje to, czy pozbawienie możności obrony praw miało wpływ na wynik sprawy (por.m.in. wyroki NSA z 30 listopada 2017 r., II OSK 915/17, LEX nr 2445960 oraz z 20 lipca 2023 r., III OSK 2554/21, LEX nr 3598454).
Do pozbawienia strony, a co za tym idzie, również uczestnika postępowania na prawach strony możności obrony swych praw w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. dochodzi, gdy podmioty te na skutek naruszenia prawa nie uczestniczą w postępowaniu, nie otrzymują zawiadomień i pism, zostają pozbawieni możliwości przedstawienia swojego stanowiska i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień przed wydaniem wyroku (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2024 r., III OSK 3165/21, LEX nr 3702627).
Dokumentacja zawarta w aktach sprawy potwierdza, że uczestnikiem postępowania sądowo administracyjnego wszczętego w następstwie wniesienia skargi na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2021 roku w przedmiocie potwierdzenia reprezentacji Skarbu Państwa winien być Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku, z wniosku którego to podmiotu wszczęto postępowania o potwierdzenie reprezentacji Skarbu Państwa. Podmiot ten został w wspomnianej decyzji wskazany jako podmiot reprezentujący Skarb Państwa w stosunku do nieruchomości tam określonych. Skargę na powyższą decyzję złożył natomiast Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa. Nie ulega zatem wątpliwości, że Dyrektor Regionalny Zarządu Wód Polskich w Gdańsku winien być w postępowaniu sądowym uczestnikiem postępowania (art. 33 § 1 p.p.s.a.). Z analizy akt sprawy sądowej wynika, że Dyrektorowi Regionalnemu Zarządu Wód Polskich w Gdańsku nie doręczono odpisu odpowiedzi na skargę, podobnie jak postanowienia z dnia 12 maja 2022 roku w odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji (doręczono je tylko pełnomocnikowi skarżącej oraz organowi). Zawiadomienie o terminie rozprawy doręczono tylko pełnomocnikowi skarżącej oraz organowi, ponownie pomijają Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku.
Powyższe okoliczności potwierdzają wystąpienie podstawy nieważności postępowania określonej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
Wystąpienie w sprawie podstawy nieważności postępowania powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może odnieść się do przytoczonych w skardze kasacyjnej zarzutów. Stwierdzenie kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa procesowego, przewidzianego m.in. w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. skutkuje bowiem uchyleniem zaskarżonego wyroku, bez możliwości merytorycznej oceny podstaw skargi kasacyjnej (System prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, t. 10, Sądowa kontrola administracji publicznej, Warszawa 2014, s.459).
Z tych też względów i na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, bowiem uchylenie zaskarżonego wyroku z powodu nieważności postępowania, której nie podniesiono w skardze kasacyjnej, jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem w rozumieniu art. 207 § 2 p.p.s.a.