III OSK 2870/22

III OSK 2870/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-06-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SA/Wa 425/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-07-28
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 3 § 2 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Dominika Daśko po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 425/22 sprawy ze skargi K. J. na decyzję Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od K. J. na rzecz Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 425/22 oddalił skargę K.J. na decyzję Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu [...] grudnia 2021 r. do Służby Kontrwywiadu Wojskowego (dalej: "SKW") wpłynął, drogą elektroniczną, opatrzony podpisem zaufanym wniosek K.J. (dalej: "skarżący") o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie na wskazany adres poczty elektronicznej kopii treści (skanów) wszystkich pisemnych umów zawartych przez SKW lub Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego (dalej: "Szef SKW", "organ") w listopadzie 2021 r. w formie plików PDF. Jednocześnie skarżący wniósł o zasłonięcie danych podlegających ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, tj. adresów zamieszkania i numerów PESEL kontrahentów, ale zachowanie np. imion i nazwisk wykonawców oraz nazw przedsiębiorców.
Pismem z 4 stycznia 2022 r. Szef SKW wezwał skarżącego do wykazania, w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszego wezwania, że za udostępnieniem wnioskowanej informacji publicznej przemawia szczególnie istotny interes publiczny, pod rygorem wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 z późn. zm, zwana dalej: "u.d.i.p."). W wezwaniu tym organ stwierdził, iż zakres koniecznych do wykonania czynności, wymagających zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów, pozwala zakwalifikować żądaną informację jako informację przetworzoną.
Skarżący, zachowując zakreślony mu termin, odpowiedział na wezwanie Szefa SKW pismem z 17 stycznia 2022 r., w którym uznał przedmiotowe wezwanie za bezpodstawne, ponieważ jego wniosek nie dotyczy informacji przetworzonej. Nadto oświadczył, iż pokryje koszty przekształcenia informacji, jeżeli tylko organ wskaże ich wysokość.
Decyzją z [...] lutego 2022 r. nr [...] Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego, na podstawie art. 104 § 1 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.; dalej: "k.p.a."), art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w związku z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2009 r. o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Wojskowego (Dz. U. z 2022 r. poz. 502 z późn. zm., zwana dalej: "ustawa o SKW i SWW") oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 742 z późn. zm., zwana dalej: "u.o.i.n."), odmówił K.J. udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.
Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę Szef SKW wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Skarżący w piśmie procesowym z 21 marca 2022 r., stanowiącym replikę na odpowiedź na skargę, podtrzymał zarzuty skargi.
Pismem z 12 maja 2022 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. (dalej: "stowarzyszenie", "uczestnik postępowania") wniosło o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania. Postanowieniem z 19 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 425/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił stowarzyszenie do udziału w postępowaniu na prawach strony. W ww. wniosku z 12 maja 2022 r. uczestnik postępowania wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, podzielając argumentację skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę K.J. uznając, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.
Uznając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie jest bezsporne, że Szef SKW – jako organ władzy publicznej - jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Nie ma też wątpliwości, iż żądane we wniosku kopie (skany) wszystkich pisemnych umów zawartych przez SKW lub Szefa SKW w listopadzie 2021 r. stanowią informację o sprawie publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Szef SKW prawidłowo zakwalifikował żądaną informację publiczną jako informację publiczną przetworzoną, a w związku z tym w przedmiotowej sprawie zachodziła konieczność wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Nadto zaprezentowana w zaskarżonej decyzji argumentacja Szefa SKW w zakresie uznania wnioskowanej informacji za informację przetworzoną jest, w ocenie Sądu, wystarczająca i nie daje podstaw do zakwestionowania zajętego przez organ stanowiska. Odmienna ocena czy pogląd skarżącego co do możliwości przedłożenia mu żądanej informacji jako prostej stanowi polemikę ze stanowiskiem organu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że skarżący zasadnie został wezwany do wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, o której jest mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Informacja publiczna przetworzona podlega bowiem udostępnieniu w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Nadto w ocenie Sądu skarżący nie podał konkretnych możliwości wykorzystania wnioskowanej informacji przetworzonej dla dobra ogółu, w tym dla poprawy funkcjonowania SKW. Tak więc w kontrolowanej sprawie przesłanka z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie została spełniona.
Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że wprawdzie wniosek skarżącego obejmuje tylko jeden miesiąc 2021 r. (listopad), jednak wobec oświadczenia organu, iż nie dysponuje rejestrem lub wykazem (zestawieniem) zawieranych umów, którego Sąd nie ma podstaw podważać, nie sposób kwestionować wyjaśnień organu, że już na wstępnym etapie ustalania liczby umów zawartych przez SKW lub Szefa SKW, musiałby podjąć dodatkowe, ponadstandardowe czynności polegające na zaangażowaniu wszystkich 23 jednostek organizacyjnych SKW w proces przygotowania żądanej informacji. Zdaniem Sądu, powyższa okoliczność, biorąc pod uwagę do jakich zadań utworzona została SKW, wskazuje na konieczność podjęcia ponadstandardowych działań w celu wytworzenia żądanej informacji publicznej.
W zaskarżonej decyzji organ jednoznacznie wskazał, że w celu udzielenia odpowiedzi na wniosek i udostępnienia żądanych umów, musiałby – po ich zgromadzeniu - podjąć takie czynności jak ich przeglądanie, analizowanie, kopiowanie (skanowanie), a także zanonimizowanie. Zwłaszcza ta ostatnia czynność wymaga dużej uwagi i precyzji w aspekcie żądania wniosku ("wszystkich pisemnych umów zawartych [...] w listopadzie 2021 r."). Jak podniósł organ, integralną częścią zawieranych przez niego umów są załączniki, którymi mogą być np. oferty, karty gwarancyjne, projekty lub plany budynków bądź pomieszczeń SKW, specyfikacja i warunki techniczne, pozwolenia budowlane, pełnomocnictwa, upoważnienia, opisy sprzętów czy wykorzystywanych oprogramowań. Powyższa argumentacja pozwala na stwierdzenie, iż ocena organu co do przetworzonego charakteru żądanej informacji publicznej, nie jest dowolna. Nie ulega wątpliwości, że realizacja wniosku skarżącego wymagałaby zaangażowania pracownika lub pracowników każdej z 23 jednostek SKW, do których należałoby się zwrócić o przygotowanie żądanych informacji.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł K.J., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:
1. przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to: art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. - przez uznanie przez WSA w Warszawie, że decyzja jest prawidłowa, chociaż ani sposób prowadzenia postępowania dowodowego, ani ocena zgromadzonego materiału dowodowego, ani wreszcie sposób uzasadnienia decyzji nie odpowiadają prawu;
2. prawa materialnego, a to: art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.- przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że o uznaniu określonej informacji publicznej za informację publiczną przetworzoną można orzekać w oparciu o mierniki ilościowe i jakościowe które organ za aprobatą WSA w Warszawie także uznaje za informację publiczną przetworzoną (meta informację przetworzoną?, która nie jest przedmiotem orzekania w decyzji).
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez uchylenie decyzji w całości i orzeczenie o kosztach postępowania, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie sprawy poza kolejnością, a to celem uszanowania art. 21 u.d.i.p. w związku z art. 193 p.p.s.a., zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego wedle norm przepisanych, a także przeprowadzenie rozprawy.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Jako niezasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.
Przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy. Określa zakres kognicji sądów administracyjnych (jeden z jej elementów) stwierdzając, że kontrola sądowa administracji obejmuje decyzje administracyjne. Do jego naruszenia zatem mogłoby dojść jedynie w przypadku, gdyby sąd powołując się na ten przepis odmówił kontroli aktu, który ma cechy decyzji administracyjnej, albo dokonał kontroli aktu, który nie ma cech decyzji administracyjnej. Nie stanowi on podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Dodać jedynie należy, że niewątpliwie przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym, była decyzja administracyjna wydana przez Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego.
Nadto w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej w zasadzie nie ma zastosowania kodeks postępowania administracyjnego – poza przepisami związanymi z wydaniem decyzji administracyjnej. Udostępnienie informacji publicznej nie jest bowiem jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym. Dodatkowo sąd administracyjny nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. W konsekwencji zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skarżący kasacyjnie powinien powiązać je z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego – czego w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczynił prawidłowo.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej – czyli, innymi słowy, prawo dostępu do informacji publicznej (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.) – obejmuje m.in. uprawnienia do "uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego". Cytowana regulacja dotycząca informacji przetworzonej stanowi wyjątek od zasady statuowanej w art. 2 ust. 2 u.d.i.p., w myśl której od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Choć ustawodawca posłużył się w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. terminem "informacja przetworzona", to go nie zdefiniował ani nawet bliżej nie określił. A termin "informacja prosta" w u.d.i.p. w ogóle nie występuje.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 marca 2018 r. o sygn. akt I OSK 1526/16 "informacja prosta" może być definiowana w sposób negatywny, jako informacja, która nie wymaga przetworzenia (zob. P. Sitniewski, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wrocław 2011, s. 55). Każda informacja prosta nie jest zatem informacją przetworzoną i odwrotnie: informacja przetworzona nie jest informacją prostą. Wadą definicji negatywnej jest fakt, że nie oddaje ona istoty tego rodzaju informacji. Dlatego też, poszukując pozytywnej definicji informacji prostej, można uznać, że taką informacją jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada (zob. wyrok NSA z 05.12.2013 r., I OSK 1857/13, CBOSA). Informacja prosta to taka, która jest już w posiadaniu zobowiązanego i może zostać od razu udzielona wnioskodawcy, a jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań) nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną poprzez proces przekształcenia, a zatem udostępnienie informacji prostej nie wiąże się z koniecznością wykonania pewnych dodatkowych, ponadprzeciętnych czynności, które z informacji prostych tworzyłyby nową informację. Informacja prosta może być udostępniona od razu w formie, w jakiej jest w posiadaniu zobowiązanego, albo też może być udostępniona wtedy, gdy po pewnych zwykłych, niewymagających większego wysiłku czynnościach może zostać udostępniona. Czynności takie nie powodują powstania nowej informacji, lecz tylko stanowią pewne jej "obrobienie", tak aby mogła zostać udostępniona wnioskodawcy.
W kwestii dotyczącej interpretacji pojęcia "informacji przetworzonej" należy odwołać się do rozważań zawartych m. in. w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 915/16, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że analiza dotychczasowego orzecznictwa sądowego daje podstawę do odkodowania swojego rodzaju opisowej definicji tego pojęcia stanowiącej wynik wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Informacja publiczna przetworzona to zatem taka informacja publiczna, która:
- w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z 30 września 2015 r., I OSK 1746/14);
- jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyroki NSA z: 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, 17 października 2006 r., I OSK 1347/05) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyroki NSA z: 12 grudnia 2012 r., I OSK 2149/12, 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, 3 października 2014 r., I OSK 747/14);
- jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu – "przy rozstrzyganiu tego typu spraw należy mieć na uwadze, iż ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej (wyroki NSA z 5 września 2013 r. I OSK 953/13, I OSK 866/13, I OSK 865/13); "proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego" (por. wyrok NSA z 9 października 2010 r., I OSK 1737/12);
- może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyroki NSA z: 28 kwietnia 2016 r., I OSK 2658/14, 5 stycznia 2016 r., I OSK 33/15). Ten rodzaj informacji publicznej stanowi jakościowo nowy typ informacji, przygotowany specjalnie dla wnioskodawcy, a zatem to taka informacja, której organ wprost nie posiada i dla jej wytworzenia niezbędne jest przeprowadzenie pewnych działań na posiadanych już informacjach. W wyniku tych działań powstaje nowa jakościowo informacja. Nie jest ona jedynie innym technicznie zestawieniem danych, innym sposobem ich uszeregowania, ale stanowi jakościowo nową informację, prowadzącą zazwyczaj do określonej oceny, czy interpretacji danego zjawiska (zob. wyrok WSA z 23.09.2009 r., II SA/Wa 978/09, CBOSA; podobnie wyroki NSA: z 30.10.2008 r., I OSK 951/08; z 27.06.2013 r., I OSK 529/13 – CBOSA). Przetworzenie informacji wymaga więc dokonania stosownych działań analitycznych, zebrania lub zsumowania pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów wynikających z treści wniosku (zob. wyrok NSA z 05.03.2013 r., I OSK 3097/12, CBOSA). Informacją przetworzoną jest taka informacja, która nie była w posiadaniu zobowiązanego, ale została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy, wedle wskazanych przez niego kryteriów. Podnosi się jednak, że często przygotowanie takiej informacji wiąże się z poniesieniem określonych środków finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami organu państwa (zob. wyrok NSA z 05.09.2013 r., I OSK 865/13, CBOSA). Powstanie tego rodzaju informacji powoduje, że dla jej wytworzenia koniecznym jest zaangażowanie ponadprzeciętnych zasobów zobowiązanego, niezwiązanych z jego zwykłą, codzienną działalnością;
- nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją – "informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyroki NSA z: 5 marca 2015 r., I OSK 863/14, z 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14, z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 977/11);
- której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej liczby dokumentów – "informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji (...); w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (por. wyroki NSA z: 2 października 2014 r., I OSK 140/14, 21 września 2012 r., I OSK 1477/12, 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11, 8 czerwca 2011 r., I OSK 426/11, 17 października 2006 r., I OSK 1347/05).
W judykaturze wskazuje się na praktyczną trudność z wytyczeniem granicy pomiędzy informacją przetworzoną, a informacją prostą, udostępnioną po wykonaniu na niej pewnych czynności umożliwiających jej udostępnienie. Problem pojawia się bowiem, gdy wnioskodawca wnosi o przedstawienie mu wielu informacji prostych. W tym zakresie spotyka się w orzecznictwie dwa odmienne poglądy. Zgodnie z pierwszym – tracącym, jak się wydaje, już na aktualności – nie stanowi informacji przetworzonej proste zebranie danych z wielu dokumentów, jakimi organ dysponuje. O tym, czy daną informację należy traktować jako przetworzoną, a nie prostą, nie może decydować pracochłonność konieczna do jej wytworzenia, czy udostępnienia (wyrok NSA z 19.03.2013 r., I OSK 2875/12, CBOSA), a więc charakteru takiej informacji nie mogą zmienić ewentualne trudności podmiotu wykonującego zadania publiczne w udostępnieniu informacji (wyrok NSA z 14.09.2012 r., I OSK 1292/12, CBOSA). Zbiór szeregu informacji prostych, nawet gdy ich zebranie powoduje konieczność wykonania pewnych działań angażujących pracowników i środki zobowiązanego, nie powoduje, że informacje proste przekształcają się w informację przetworzoną. Z kolei drugi pogląd reprezentowany w orzecznictwie i doktrynie – obecnie już raczej dominujący – wskazuje, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (zob. wyrok NSA z 06.10.2011 r., I OSK 1199/11, CBOSA; podobnie wyrok NSA z 17.05.2012 r., I OSK 416/12, CBOSA). W referowanym tu nurcie orzeczniczym przyjmuje się więc – ogólnie rzecz ujmując – że także suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznane za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z 09.08.2011 r., I OSK 792/11; z 25.04.2012 r., I OSK 202/12; z 05.03.2015 r., I OSK 863/14; z 04.08.2015 r., I OSK 1645/14; z 25.11.2016 r., I OSK 1513/15; z 14.04.2017 r., I OSK 2791/16; z 26.03.2018 r., I OSK 2349/17; z 27.03.2018 r., I OSK 1526/16 – CBOSA).
W przedmiotowej sprawie zarówno organy administracyjne, jak i Sąd I instancji podzieliły drugi z wyżej zreferowanych poglądów.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, Sąd I instancji stwierdził, że organ prawidłowo zakwalifikował wnioskowane przez skarżącego informacje do kategorii informacji przetworzonych. Również Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko, gdyż wniosek dotyczący poszczególnych informacji prostych lub ich zbiorów wymaga pewnego wysiłku ze strony organu udostępniającego informację, w celu ich wyszukania, zebrania i opracowania, co pozwala go kwalifikować jako informację przetworzoną. Jak wskazano powyżej, dokonanie takiej analizy i podjęcie szeregu czynności w celu wykonania wniosków o udostępnienie szeregu informacji prostych stanowi już patrząc całościowo – udostępnienie informacji przetworzonej (por. wyrok WSA z 13.10.2020 r., IV SA/Po 462/20, CBOSA).
Zauważyć należy, że to podmiot zobowiązany, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi dokonać kwalifikacji z chwilą otrzymania wniosku, że zawiera on żądanie dotyczące informacji przetworzonej. W konsekwencji podmiot zobowiązany powinien wówczas wezwać wnioskodawcę do wykazania "szczególnej istotności dla interesu publicznego" w żądaniu uzyskania przez niego informacji przetworzonej, a po przedstawieniu stosownej argumentacji przez wnioskodawcę zobowiązany jest do jej oceny i ewentualnie do wykazania braku istnienia tej przesłanki ustawowej koniecznej dla udzielenia informacji przetworzonej. Jeżeli wnioskodawca żądający udostępnienia informacji przetworzonej, po wezwaniu nie wykaże istnienia szczególnej istotności interesu publicznego lub kiedy wnioskodawca w ogóle nie zareaguje na takie wezwanie, podmiot obowiązany powinien wydać w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję odmawiającą udzielenia informacji, a w jej uzasadnieniu wykazać, że żądana informacja jest "informacją przetworzoną" oraz brak "szczególnego interesu publicznego" lub też nie został on wykazany. Zatem to do zobowiązanego organu należy szczegółowe uzasadnienie braku istnienia tej przesłanki w decyzji o odmowie udostępnienia, czy to ze względu na brak odpowiedzi na wezwanie, czy też ze względu na jej niewykazanie przez wnioskodawcę w podanej przez niego argumentacji. Podmiot zobowiązany nie ma jednak podstaw i nie powinien samodzielnie poszukiwać oraz badać przesłanek przemawiających za istnieniem szczególnej istotności dla interesu publicznego po stronie wnioskodawcy, jeżeli ten ich nie wskazuje. Natomiast powinien ocenić i ustosunkować się do tych przesłanek, które wnioskodawca podaje jako uzasadniające istnienie "szczególnej istotności dla interesu publicznego". W takim przypadku w decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej organ musi wykazać, że żądana informacja jest informacją przetworzoną a okoliczności wskazane przez wnioskodawcę nie uzasadniają istnienia "szczególnej istotności dla interesu publicznego".
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a.