III OSK 2869/22

III OSK 2869/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący sprawozdawca/
Rafał Stasikowski
Symbol z opisem
6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 3178/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-07-08
Skarżony organ
Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 74 poz 676
art. 79 oraz art. 47
Ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 135, art. 134 § 1 art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: asystent sędziego Piotr Rzekiecki po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3178/21 w sprawie ze skargi R.G. na orzeczenie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 22 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dyscyplinarnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od R.G. na rzecz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 lipca 2022 r., II SA/Wa 3178/21, po rozpoznaniu skargi R.G. (dalej: "skarżący") na orzeczenie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z 22 czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dyscyplinarnego, oddalił skargę.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Orzeczeniem z 26 marca 2021 r., nr [...], Dyrektor Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w [...] (dalej: "Dyrektor ABW", "organ pierwszej instancji") uznał skarżącego winnym popełnienia przewinienia dyscyplinarnego określonego w § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2004 r. w sprawie udzielania wyróżnień i przeprowadzania postępowań dyscyplinarnych wobec funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (dalej: "rozporządzenie z 20 grudnia 2004 r.") w zw. z art. 79 oraz art. 47 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (dalej: "ustawa o ABW oraz AW") oraz w zw. z § 17 Zasad etyki zawodowej funkcjonariusza Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, stanowiących załącznik do zarządzenia nr 90 Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 8 października 2018 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej funkcjonariusza Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (dalej: "zasady etyki") i wymierzył mu karę nagany z ostrzeżeniem.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (dalej: "Szef ABW", "organ drugiej instancji") orzeczeniem z 22 czerwca 2021 r., nr [...], uchylił orzeczenie organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie dyscyplinarne.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ drugiej instancji stwierdził, że w sprawie zastosowanie znajduje art. 147 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW, zgodnie z którym nie można wymierzyć funkcjonariuszowi kary dyscyplinarnej po upływie roku od popełnienia czynu. Jak wskazał Szef ABW, w niniejszym postępowaniu dyscyplinarnym datą, od której należy liczyć termin, o którym mowa w art. 147 ust. 2 ww. ustawy, jest 30 kwietnia 2020 r. (ostatni dzień okresu objętego zarzutem dyscyplinarnym).
W związku z powyższym organ drugiej instancji stwierdził, że począwszy od 1 maja 2021 r. nastąpiło przedawnienie karalności deliktu dyscyplinarnego zarzuconego skarżącemu.
Szef ABW wskazał także, powołując się na § 18 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 8 lipca 2020 r. w sprawie udzielania wyróżnień i przeprowadzania postępowań dyscyplinarnych wobec funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1225, dalej: "rozporządzenie z 8 lipca 2020 r.", "rozporządzenie dyscyplinarne"), że postępowania dyscyplinarnego nie wszczyna się, a wszczęte umarza, gdy nastąpiło przedawnienie, o którym mowa w art. 147 ustawy o ABW oraz AW. Natomiast zgodnie z § 45 pkt 4 ww. rozporządzenia, Szef ABW, po rozpoznaniu odwołania, wydaje orzeczenie o uchyleniu orzeczenia wydanego w pierwszej instancji i umorzeniu postępowania dyscyplinarnego.
Niezależnie od tego, odnosząc się do zgłoszonych przez skarżącego w odwołaniu wniosków dowodowych, Szef ABW wskazał, że zgodnie z § 44 ust. 1 rozporządzeniem z 8 lipca 2020 r., w postępowaniu odwoławczym nie przeprowadza się postępowania dowodowego, co do istoty sprawy. Zgodnie z § 44 ust. 2 ww. rozporządzenia, w wyjątkowych przypadkach przy rozpatrywaniu odwołania, Szef ABW uznając potrzebę uzupełnienia materiałów postępowania dyscyplinarnego, może zlecić ich uzupełnienie przez rzecznika dyscyplinarnego i nakazać przeprowadzenie określonego dowodu.
W tym stanie rzeczy, Szef ABW, biorąc pod uwagę brzmienie ww. przepisów oraz fakt przedawnienia karalności deliktu dyscyplinarnego zarzuconego skarżącemu, uznał za bezzasadne rozpatrywanie zgłoszonych przez niego wniosków.
Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który przywołanym na wstępie wyrokiem z 8 lipca 2022 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, Sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności podkreślił, że w niniejszej sprawie przedmiotem badania jest legalności orzeczenia Szefa ABW z 22 czerwca 2021 r. o umorzeniu postępowania dyscyplinarnego na mocy którego organ drugiej instancji uchylił orzeczenie dyrektora ABW z 26 marca 2021 r. o ukaraniu skarżącego karą nagany i umorzył względem obwinionego postępowanie dyscyplinarne. Z uwagi na to, zawarte w skardze zarzuty dotyczące bezczynność oraz przewlekłości organu w załatwieniu sprawy, zostały wyłączone do odrębnego postępowania, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 21 kwietnia 2022 r., II SAB/Wa 608/21, odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. z uwagi na niedopuszczalność skargi, ponieważ została ona wniesiona po wydaniu przez Szefa ABW orzeczenia z 22 czerwca 2021 r., nr [...], tj. po rozpoznaniu odwołania z 30 kwietnia 2021 r. i tym samym po zakończeniu przez organ postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły zarzucił skarżący.
W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji podkreślił, że był zobowiązany do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w granicach jej zaskarżenia, ale z wyłączeniem zarzutów odnoszących się do bezczynności i przewlekłości postępowania.
Odnosząc się do meritum sprawy, Sąd pierwszej instancji wskazał, że z analizy akt sprawy wynika, że dyrektor Delegatury ABW postanowieniem z 25 czerwca 2020 r., wszczął postępowanie dyscyplinarne w stosunku do skarżącego w związku z tym, że nie wykonał on w określonym terminie (tj. do 30 kwietnia 2020 r.) polecenia służbowego bezpośredniego przełożonego z 21 kwietnia 2020 r. Sąd Wojewódzki podkreślił przy tym, że do ujawnienia opisanego wyżej naruszenia dyscypliny służbowej doszło 15 maja 2020 r., przez zastępcę naczelnika Wydziału Zamiejscowego w [...] Delegatury ABW w [...], podczas rozmowy ze skarżącym, w wyniku czego zgodnie z § 11 ust. 1 rozporządzenia, wszczęto czynności wyjaśniające z wnioskiem o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z przywołanego stanu faktycznego oraz sekwencji zdarzeń wynika więc, że wbrew twierdzeniom skarżącego, ani organ pierwszej instancji, ani Szef ABW jako organ odwoławczy, nie mógł zastosować art. 147 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW, ponieważ nie wystąpiła przesłanka upływu 90 dni od otrzymania przez przełożonego, o którym mowa w art. 151 ww. ustawy, wiadomości o popełnieniu przewinienia lub naruszeniu dyscypliny służbowej i tym samym nie można było umorzyć na tej podstawie wszczętego postępowania dyscyplinarnego.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, jak prawidłowo przyjął Szef ABW, wystąpiła natomiast przesłanka przedawnienia karalności przewinienia dyscyplinarnego z art. 147 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW, gdyż nie można wymierzyć funkcjonariuszowi kary dyscyplinarnej, po upływie roku od popełnienia czynu.
Jednocześnie Sąd Wojewódzki podkreślił, że instytucja przedawnienia karalności, co do zasady, oznacza brak możliwości pociągnięcia do odpowiedzialności sprawcy takiego czynu, a więc również stwierdzenia jego winy.
Odnosząc się odrębnie do zarzutów skarżącego, dotyczących podstawy prawnej zasadności umorzenia postępowania, a w szczególności konieczności umorzenia, ale z powodu niepopełnienia zarzucanego mu czynu, ewentualnie dalszego prowadzenia postępowania dyscyplinarnego i jego zakończenia orzeczeniem uniewinniającym skarżącego, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że niewątpliwie problematyczną jest kwestia konkurencji przesłanek warunkujących umorzenie postępowania dyscyplinarnego na gruncie wszystkich regulacji dotyczących służb mundurowych, które przewidują jednolicie wśród podstaw umorzenia m.in. okoliczność, gdy czynności wyjaśniające nie potwierdziły zaistnienia przewinienia dyscyplinarnego bądź okoliczność, gdy czynu nie popełniono albo czyn nie zawiera znamion przewinienia dyscyplinarnego oraz przesłankę upływu przedawnienia wymierzenia kary dyscyplinarnej.
Odnosząc się do tej problematyki, powołując się na orzecznictwo sądów powszechnych oraz Sądu Najwyższego, Sąd Wojewódzki stwierdził, że wystąpienie negatywnej przesłanki procesowej w postaci przedawnienia karalności czynu nie wyklucza, co do zasady, umorzenia postępowania z przyczyn materialnych bądź wydania orzeczenia uniewinniającego, o ile zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na ustalenie czy czyn popełniono oraz umożliwia jego merytoryczną ocenę, pod kątem odpowiedzialności dyscyplinarnej.
Niezależnie od tego, w ocenie Sądu pierwszej instancji, w realiach niniejszej sprawy, orzekanie przez organ drugiej instancji mogło polegać wyłącznie na umorzeniu postępowania na podstawie przepisu art. 147 ust.2 ustawy o ABW oraz AW i § 45 pkt 4 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia dyscyplinarnego, gdyż analiza akt sprawy nie pozostawia żadnych wątpliwości ani co do tego, że wszczęcie postępowania dyscyplinarnego w odniesieniu do skarżącego było uzasadnione, ani co do zasadności orzeczenia o ukaraniu przez organ pierwszej instancji.
Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jednoznacznie podkreślił, że w jego ocenie ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że postępowanie dyscyplinarne było prowadzone w sposób rzetelny, wnikliwy i obiektywny, a w jego toku skarżący nie był w żaden sposób ograniczany w korzystaniu z przysługujących mu uprawnień, składał bowiem szereg wniosków, które były rozpoznawane zgodnie z procedurą, a w szczególności zapewniono mu możliwość ustosunkowania się do postawionego zarzutu naruszenia dyscypliny służbowej oraz zaznajomienia się z materiałami sprawy.
Od powyższego wyroku skarżący wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1 .art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 147 ust. 2, a przez to także dorozumiane błędne stosowanie art. 144 i 145 ust. 1 ustawy ABW i AW w zw. z § 18 ust. 1 pkt 4 oraz § 45 pkt 4 rozporządzenia dyscyplinarnego oraz niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, a w dalszej kolejności również lit. a w zw. z § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z § 45 pkt 2 w zw. z §18 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia dyscyplinarnego, a tym samym w dalszej kolejności naruszenie art. 2, art. 7, art. 8, art. 30-32, art. 40, art. 42, art. 47, art. 78 i art. 83 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: "Konstytucja RP"), jako że postępowanie dyscyplinarne w ABW jest postępowaniem represyjnym (vide wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 grudnia 1998 r., K 41/97), bowiem WSA nie dostrzegł, że organy dyscyplinarne obu instancji, nie rozpoznały wszystkich zarzutów skarżącego zgłoszonych odwołaniem, do czego wskazane organy dyscyplinarne były zobowiązane, przez co WSA błędnie przyjął, że skarżący dopuścił się przewinienia dyscyplinarnego, a co za tym idzie, że wszczęcie postępowania dyscyplinarnego przez Dyrektora ABW, wobec skarżącego było uzasadnione, jak również, że orzeczenie o ukaraniu skarżącego przez organ pierwszej instancji było uzasadnione, a co za tym idzie, że doszło w toku sprawy do przedawnienia karalności zarzucanego czynu skarżącemu, błędnie przyjmując zatem, że skarżący był winnym zarzucanego przewinienia dyscyplinarnego, a przez to należało uznać dalsze prowadzenie postępowania dyscyplinarnego za bezprzedmiotowe, a w szczególności również merytoryczne odnoszenie się do (jak to określił WSA) "pozostałych" zarzutów oraz wniosków podnoszonych przez skarżącego, przez co należało oddalić skargę i utrzymać w mocy orzeczenie Szefa ABW o umorzeniu postępowania dyscyplinarnego, uznając tym samym, że orzeczenia organów dyscyplinarnych obu instancji nie naruszają prawa. Te naruszenia WSA mają niezwykle istotne znaczenie dla sprawy, bowiem prawidłowe rozpoznanie przez organ dyscyplinarny odwołania skarżącego skutkować musiałoby przyjęciem innej podstawy prawnej zakończenia sprawy i uniewinnieniem skarżącego od zarzutów dyscyplinarnych, tymczasem niedostrzeżenie tej okoliczności przez WSA spowodowało błędne rozstrzygniecie i oddalenie skargi,
2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 147 ust. 2, a przez to także dorozumiane błędne stosowanie art. 144 i 145 ust. 1 ustawy ABW oraz AW, w zw. z § 18 ust. 1 pkt 4 oraz § 45 pkt 4 rozporządzenia dyscyplinarnego oraz niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, a w dalszej kolejności również lit. a w zw. z § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z § 45 pkt 2 w zw. z §18 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia dyscyplinarnego w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., bowiem WSA jako zobowiązany do rozpoznania sprawy, nie dokonał tego, nie rozpoznał wszystkich podnoszonych przez skarżącego zarzutów, nie dokonał ich analizy, nie przedstawił toku swojego rozumowania co do każdego z podnoszonych przez skarżącego w skardze zarzutów, nie przestawił argumentów, które uznała za zasadne i które obalały argumenty skarżącego, przez co naruszył także przepisy dotyczące uzasadnienie rozstrzygnięcia, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem uzasadnienie nie zawiera kompletnych wyjaśnień, a jedynie ogólnikowe stwierdzeni dot. np. enigmatycznej "analizy akt", stwierdzenia bezspornych okoliczności i faktów, w oparciu o "materiał dowodowy", bez wskazania o jaki materiał chodzi konkretnie, niewątpliwych podstaw wszczęcia post. i ukarania skarżącego, bez jakiegokolwiek rozwinięcia tak formułowanych kategorycznych stwierdzeń, bez ich zderzenia z zarzutami skarżącego, wywiedzenia rzetelnej i prawdziwej oceny, zgodnej z zasadami logiki oraz obiektywnie przekonującej. Tego rodzaju postępowanie WSA skutkujące opisanymi naruszeniami ma niezwykle istotne znaczenia dla sprawy, bowiem uniemożliwia skarżącemu realne ustalenie, czym kierował się WSA wydając zaskarżony wyrok, jakie przyjął argumenty, z jakich powodów odmówił racji skarżącemu, jakimi ustaleniami faktycznymi się kierował i jakie odrzucił, jakie przepisy zastosował oraz jak je wyjaśniał i zinterpretował,
3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 147 ust. 2, a przez to także dorozumiane błędne stosowanie art. 144 i 145 ust. 1 ustawy ABW oraz AW w zw. z § 18 ust. 1 pkt 4 oraz § 45 pkt 4 rozporządzenia dyscyplinarnego oraz niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, a dalszej kolejności również lit. a w zw. z § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z § 45 pkt 2 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia dyscyplinarnego, w zw. z art. 135 p.p.s.a., bowiem WSA pominął rozpoznania postanowień wydawanych w toku sprawy przez rzecznika dyscyplinarnego oraz organy dyscyplinarne obu instancji, na które nie przysługiwała odrębna skarga do sądu administracyjnego, w tym postanowienie o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego, postanowienie o wyłączeniu rzecznika dyscyplinarnego, postanowienia o wyłączeniu organu dyscyplinarnego , postanowienie o zamknięciu postępowania dyscyplinarnego. Uznanie bowiem za zasadne zażaleń skarżącego na tego rodzaj u rozstrzygnięcia, skutkować musiałoby uchyleniem decyzji kończących postępowanie dyscyplinarne skarżącego, a nadto dawało możliwość zastosowania innych przepisów, w tym dotyczących uniewinnienia skarżącego od zarzucanych mu czynów. Tym samym zaniechanie WSA w tej kwestii skutkujące opisanymi naruszeniami, ma niezwykle istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy,
4. art. 151 p.p.s.a., § 45 pkt 4, § 18 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia dyscyplinarnego i art. 147 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW i błędnym niezastosowaniem § 14, § 45 pkt 2 i § 18 ust. 1 pkt 1, w z § 47 rozporządzenia dyscyplinarnego, a także niedostrzeżeniem w wyroku przez WSA faktu nierozpoznania przez organy dyscyplinarne w sposób szczegółowy odwołania skarżącego z 30 kwietnia 2021 r., a także w zw. z nierozpoznaniem w pełni skargi, a w szczególności zarzutów najdalej idących, także naruszenie art. 2 § 1 pkt 1 in fine, pkt 4 i § 2, art. 4, art. 5 § 1 i § 2, art. 6, art. 7, art. 92, art. 433 § 2, art. 440 oraz art. 457 § 3 Kodeksu postępowania karnego (dalej: k.p.k.), które to przepisy należy odpowiednio stosować w postępowaniu dyscyplinarnym w ABW, w związku z § 7 rozporządzenia dyscyplinarnego (bądź ewentualnie nie zastosował art. 147 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW), czym również dopuszczono się naruszenia art. 2, art. 7, art. 8, art. 30-32, art. 40, art. 42, art. 47, art. 78 i art. 83 Konstytucji RP,
5. art. 151 p.p.s.a., § 45 pkt 4, § 18 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia dyscyplinarnego i art. 147 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW i błędnym niezastosowaniem § 14, § 45 pkt 2 i § 18 ust. 1 pkt 1, w zw. z § 47 rozporządzenia dyscyplinarnego, także naruszenie przepisu § 1 pkt 1 lit. b i pkt 2, § 2 pkt 3, § 3, § 6, § 7, § 14, § 45, § 46 pkt 3-6, pkt 8 rozporządzenia dyscyplinarnego oraz art. 433 § 2, art. 440 oraz art. 457 § 3 k.p.k., poprzez niedostrzeżenie w wydanym wyroku przez WSA, że organ dyscyplinarny mimo obowiązku wynikającego z wymienionych norm prawnych, nie wskazał w swoim rozstrzygnięciu stanowiska służbowego skarżącego, nie wskazał orzeczenia, od którego zostało złożone odwołanie, nie przytoczył i nie rozpoznał wszystkich zarzutów i wniosków odwołania z 30 kwietnia 2021 r., jak również nie wskazał ustaleń, które organ uznała za udowodnione lub istotne, nadto WSA nie dostrzegł, iż orzeczenie Szefa ABW nie przytacza wyczerpująco przepisów prawa oraz ich treści, na których się oparło i nie wyjaśnia ich, organ powołuje się na wewnętrzną decyzję nr 14 z 22 stycznia 2021 r., która to decyzja nie może stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a w samym orzeczeniu brak również podpisu Szefa ABW. Nadto WSA nie dostrzegł zaskarżonym wyrokiem, że orzeczenie organu drugiej instancji zostało wydane przez osobę do tego nieuprawnioną, bo nie zajmującą stanowiska Szefa ABW lub zastępcy Szefa ABW. Powyższym dopuszczono się również naruszenia art. 2, art. 7, art. 8, art. 30—32, art. 40, art. 42, art. 47, art. 78 i art. 83 Konstytucji RP,
6. art. 151 p.p.s.a, § 45 pkt 4, § 18 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia dyscyplinarnego i art. 147 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW i błędnym niezastosowaniem § 14, § 45 pkt 2 i § 18 ust. 3 rozporządzenia dyscyplinarnego, a także naruszenie § 3, § 12 ust. 1 i ust. 2, w szczególności pkt 3, § 13, § 15 ust. 2-4 i § 18 ust. 3 rozporządzenia dyscyplinarnego oraz art. 2, art. 7, art. 8, art. 30-32, art. 40, art. 42, art. 47, art. 78 i art. 83 Konstytucji RP, poprzez niedostrzeżenie w zaskarżonym wyroku przez WSA okoliczności, że do chwili obecnej szef ABW nie rozpoznał żądania skarżącego, zgłoszonego w odwołaniu z 30 kwietnia 2021 r. o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego dotyczącego prowadzenia w sposób nielegalny przez nieuprawnione do tego osoby czynności postępowania dyscyplinarnego wobec skarżącego i żądania od obwinionego bezprawnie wyjaśnień, a także zapoznawania osób trzecich (świadków) z tymi wyjaśnieniami, celem przygotowania się tych osób (świadków) do składania zeznań niekorzystnych dla skarżącego i w jego sprawie dyscyplinarnej,
7. art. 151 p.p.s.a., § 45 pkt 4, § 18 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia dyscyplinarnego i art. 147 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW i błędnym niezastosowaniem § 14, § 45 pkt 2 i § 18 ust. 1 pkt 1, w zw. z § 47 rozporządzenia dyscyplinarnego, a także naruszenie przepisu art. 79 § 2 k.p.k., w zw. z § 7 rozporządzenia dyscyplinarnego oraz art. 42 ust. 2, a także art. 2, art. 7, art 8, art. 30-32, art. 40, art. 42, art. 47, art. 78 i art. 83 Konstytucji RP, poprzez niedostrzeżenie przez WSA faktu nierozpoznania do chwili obecnej przez organy obu instancji, w tym Szefa ABW, wniosku skarżącego z 17 grudnia 2020 r. o ustanowienie obrońcy z urzędu,
8. art. 151 p.p.s.a., § 45 pkt 4, § 18 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia dyscyplinarnego i art. 147 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW i błędnym niezastosowaniem § 14, § 45 pkt 2 i § 18 ust. 1 pkt 1, w zw. z § 47 rozporządzenia dyscyplinarnego, a także naruszenie przepisu § 24 ust. 2, ust. 7, ust. 8 pkt 1, ust. 9, ust. 11, ust. 13, § 26 rozporządzenia dyscyplinarnego oraz art. 2, art. 7, art. 8, art. 30-32, art. 40, art. 42, art. 47, art. 78 i art. 83 Konstytucji RP, poprzez niedostrzeżenie przez WSA zaskarżonym wyrokiem faktu nierozpoznania do chwili obecnej przez Szefa ABW wniosku skarżącego z 23 lutego 2021 r. o wyłączenie organu dyscyplinarnego pierwszej instancji,
9. art. 151 p.p.s.a., 45 pkt 4, § 18 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia dyscyplinarnego i art. 147 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW i błędnym niezastosowaniem § 14, § 45 pkt 2 i § 18 ust. 1 pkt 1, w zw. z § 47 rozporządzenia dyscyplinarnego, a także naruszenie przepisu § 24 ust. 2 , ust. 7, ust. 8 pkt 1, ust. 9, ust. 11, ust. 13, § 26 rozporządzenia dyscyplinarnego oraz art. 2, art. 7, art. 8, art. 30-32, art. 40, art. 42, art. 47, art. 78 i art. 83 Konstytucji RP, poprzez niedostrzeżenie przez WSA zaskarżonym wyrokiem faktu nierozpoznania do chwili obecnej wniosku skarżącego o wyłączenie rzecznika dyscyplinarnego por. K.K. oraz organu pierwszej instancji,
10. art. 151 p.p.s.a., § 45 pkt 4, § 18 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia dyscyplinarnego i art. 147 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW i błędnym niezastosowaniem § 14, § 45 pkt 2 i § 18 ust. 1 pkt 1, w zw. z § 47 rozporządzenia dyscyplinarnego, a także naruszenie przepisu § 34 ust. 1-2 oraz § 29 pkt 4 rozporządzenia dyscyplinarnego, a także art. 156 § 1-2 i § 5 k.p.k. w zw. z § 7 rozporządzenia dyscyplinarnego i art. 51 ust. 3, w zw. z art. 8 oraz art. 2, art. 30-32, art. 40, art 42, art. 47, art. 78 i art. 83 Konstytucji RP, poprzez niedostrzeżenie przez WSA zaskarżonym wyrokiem faktu niezaznajomienia końcowego skarżącego z materiałami postępowania dyscyplinarnego oraz uniemożliwienia mu przeglądu akt i sporządzania notatek oraz wydania kopii z tych materiałów postępowania (również po jego zakończeniu), a także uniemożliwienia mu złożenia wniosków o uzupełnienie postępowania,
11. art. 151 p.p.s.a., § 45 pkt 4, § 18 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia dyscyplinarnego i art. 147 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW i błędnym niezastosowaniem § 14, § 45 pkt 2 i § 18 ust. 1 pkt 1, w zw. z § 47 rozporządzenia dyscyplinarnego, a także naruszenie przepisu § 1 pkt 1 lit. b i pkt 2, § 2 pkt 3, § 3, § 6, § 14, § 45-46 rozporządzenia dyscyplinarnego oraz art. 2, art. 7, art. 8, art. 30-32, art. 40, art. 42, art. 47, art. 78 i art. 83 Konstytucji RP, poprzez niedostrzeżenie przez WSA zaskarżonym wyrokiem faktu nierozpoznania w sposób całościowy i rzetelny do chwili obecnej przez Szefa ABW odwołania skarżącego z 30 kwietnia 2021 r., a także niedostrzeżenia faktu wydania orzeczenia w sprawie dyscyplinarnej przez osobę do tego nieuprawnioną, tj. zastępcę dyrektora Biur Kadr ABW, co powoduje przewlekłość postępowania i jednocześnie bezczynność Szefa ABW, co więcej sprawia, że orzeczenie to jest orzeczeniem nieistniejącym, a odwołanie z 30 kwietnia 2021 r. pozostaje nadal nierozpoznanym, a zaskarżony wyrok WSA wydany bezpodstawnie, w związku z niewydaniem do chwili obecnej ostatecznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji w sprawie dyscyplinarnej skarżącego.
Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie istoty sprawy lub ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto, powołując się na zasadę rozproszonej kontroli konstytucyjności, wniósł o zbadanie przez Naczelny Sąd Administracyjny zgodności z Konstytucją RP rozporządzenia dyscyplinarnego. Jednocześnie wniósł o zwrot dotychczas poniesionych kosztów, w wysokości 3 719,20 złotych oraz oświadczył, że wnioskuje o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona argumentacja mająca na celu wykazanie zasadności przedstawionych zarzutów kasacyjnych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szef ABW wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami wniesionej skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Sąd kasacyjny nie powinien domyślać się intencji strony skarżącej i formułować za nią zarzutów pod adresem skarżonego wyroku ani ich precyzować. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z faktu związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika wykluczenie możliwości domniemywania intencji strony składającej ten środek zaskarżenia, konkretyzowania jego zarzutów, czy też uzupełniania występujących w nim braków dotyczących podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia.
Ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. W judykaturze nie budzi wątpliwości pogląd, wedle którego prawidłowe podanie podstaw kasacyjnych, o jakim stanowi art. 176 p.p.s.a. wymaga, aby wskazać konkretne przepisy naruszone zdaniem strony skarżącej przez sąd, z wyszczególnieniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Tylko prawidłowe opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10). Powołanie się na całość przepisu nie pozwala na prawidłowe ustalenie granic zaskarżenia, gdyż nie wyznacza kierunku, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny powinien dokonywać kontroli zaskarżonego orzeczenia, a zatem uchybienie w tym zakresie stanowi naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 9 lutego 2006 r., I GSK 1348/05).
Jednym z elementów skargi kasacyjnej, jako sformalizowanego środka zaskarżenia, jest zatem prawidłowe wskazanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, co wynika z art. 176 § 1 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Do autora skargi kasacyjnej należy więc prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 174 pkt 1 i 2 i 176 p.p.s.a.). Uzasadnienie powinno w sposób logiczny i zrozumiały, powiązany z powołanymi podstawami kasacyjnymi, wykazywać w czym autor skargi upatruje naruszenia poszczególnych przepisów.
Skarga kasacyjna niespełniająca przedstawionych wymagań, pozbawiona konstytuujących ja elementów treściowych, ogranicza zakres kontroli kasacyjnej lub wręcz ją uniemożliwia.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że przedstawiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna odbiega od ww. wymogów. Skarga ta została sporządzona niestarannie, a zwłaszcza nie sprecyzowano w niej podstaw kasacyjnych, o jakich stanowi art. 174 p.p.s.a. ze wskazaniem, czy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną miało miejsce naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, czy naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Skarga kasacyjna nie przyporządkowuje zatem zarzutów do konkretnego punktu art. 174 p.p.s.a., a jedynie zbiorczo wskazuje na zarzucenie zaskarżonemu wyrokowi naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego, chociaż wskazuje na podstawę określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Nie określa też, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyroki NSA z: 5 maja 2004 r., FSK 6/04, 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).
Sposób, w jaki została sporządzona skarga kasacyjna w sprawie niniejszej bezpośrednio zdeterminował wynik kontroli instancyjnej i ocenę podniesionych zarzutów jako zarzutów nieskutecznych.
Autor skargi kasacyjnej w ramach poszczególnych zarzutów utworzył zbitkę przepisów - szeregu norm prawnych, które w jego ocenie miał naruszyć Sąd pierwszej instancji bez wskazania konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm. Taka metoda formułowania zarzutów została trafnie uznana w orzecznictwie za nieprawidłową (pogląd ten wielokrotnie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny – por. np. wyroki NSA z: 18 października 2011 r., II FSK 797/10; 13 września 2011 r., II FSK 593/10; 18 maja 2011 r., II FSK 62/10; 19 grudnia 2014 r., II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo, 20 stycznia 2022 r., III FSK 2147/21; 14 lipca 2022 r., III OSK 1434/21).
Taki sposób opracowania skargi kasacyjnej uniemożliwia odniesienie się do każdego z zarzutów odrębnie. Naczelny Sąd Administracyjny ustosunkuje się zatem łącznie do wszystkich zarzutów. Ich istota sprowadza się do próby zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie co do legalności orzeczenia o umorzeniu postępowania dyscyplinarnego prowadzonego wobec skarżącego.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 147 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW nie można wymierzyć funkcjonariuszowi kary dyscyplinarnej po upływie 1 roku od dnia popełnienia czynu, o którym mowa w ust. 1 (przewinienia lub naruszenia dyscypliny służbowej). Stosownie do § 18 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie udzielania wyróżnień i przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy ABW postępowania dyscyplinarnego nie wszczyna się, a wszczęte umarza, gdy nastąpiło przedawnienie, o którym mowa w art. 147 ustawy. W myśl § 45 pkt 4 ww. rozporządzenia Szef ABW po rozpoznaniu odwołania wydaje orzeczenie o uchyleniu orzeczenia wydanego w pierwszej instancji i umorzeniu postepowania dyscyplinarnego.
W stanie faktycznym sprawy przywołane przepisy znajdowały zastosowanie. 1 maja 2021 r. nastąpiło przedawnienie karalności przewinienia dyscyplinarnego zarzucanego skarżącemu. Organ odwoławczy, nie znajdując przesłanek do wydania orzeczenia uniewinniającego skarżącego od popełnienia zarzucanego mu przewinienia dyscyplinarnego, obowiązany był uchylić orzeczenie organu pierwszej instancji o uznaniu skarżącego winnym popełnienia zarzucanego mu przewinienia dyscyplinarnego i umorzyć postępowanie dyscyplinarne.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji przytoczył szeroko stanowisko prezentowane tak w orzecznictwie Sądu Najwyższego, sądów powszechnych, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszące się do umorzenia postepowania karnego i dyscyplinarnego w związku z przedawnieniem karalności czynu i nie zachodzi potrzeba ponownego jego przywoływania. Z orzecznictwa tego wynika teza, zgodnie z którą wystąpienie negatywnej przesłanki procesowej w postaci przedawnienia karalności czynu nie wyklucza umorzenia z przyczyn materialnych bądź wydania orzeczenia uniewinniającego, o ile zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na ustalenie czy czyn popełniono oraz możliwa jest jego merytoryczna ocena pod kątem odpowiedzialności dyscyplinarnej.
Istotne jest jednak, że powyższe przepisy określają termin zakończenia postępowania dyscyplinarnego. Przepisy ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu nie przewidują odstępstw od powyższego terminu, pozwalających na dalsze prowadzenie czynności dowodowych w postępowaniu dyscyplinarnym. Aby więc możliwe było umorzenie postepowania z przyczyn materialnych bądź wydanie orzeczenia uniewinniającego materiał dowodowy musi być zebrany w ciągu roku, po upływie którego możliwe jest wydanie orzeczenia uniewinniającego, jeżeli w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie istnieją przesłanki do uniewinnienia (por. wyrok NSA z 12 maja 2006 r., I OSK 1130/05).
W przedmiotowej sprawie termin przedawnienia karalności, co jest okolicznością niesporną, upływał 30 kwietnia 2021 r. W tej też dacie wpłynęło do organu odwołanie skarżącego od orzeczenia z 26 marca 2021 r. o uznaniu go winnym popełnienia zarzucanego czynu i wymierzeniu kary nagany z ostrzeżeniem. Od 1 maja 2021 r. w sprawie, już na etapie postępowania odwoławczego, nie można było podejmować żadnych czynności procesowych, w tym prowadzić postępowania dowodowego. Organ uprawniony był jedynie do oceny, czy w oparciu o wyniki dotychczasowego postępowania możliwe jest wydanie orzeczenia uniewinniającego skarżącego od popełnienia zarzucanego mu czynu. Wobec negatywnej odpowiedzi na tak postawione pytanie, organ obowiązany był umorzyć postępowanie dyscyplinarne. Organ uznał bowiem, że zebrany w sprawie materiał dowodowy w pełni potwierdza winę skarżącego. Stanowisko organu zyskało aprobatę Sądu pierwszej instancji, który przyjął, że analiza akt sprawy nie pozostawia żadnych wątpliwości ani co do tego, że wszczęcie postępowania dyscyplinarnego w odniesieniu do skarżącego było uzasadnione, ani co do zasadności orzeczenia o ukaraniu skarżącego przez organ pierwszej instancji. Zdaniem Sądu w zaistniałej sytuacji procesowej organ odwoławczy nie mógł odnosić się do zarzutów i wniosków podniesionych w odwołaniu. Ocenę dokonaną przez Sąd pierwszej instancji podziela Naczelny Sąd Administracyjny. Organ pierwszej instancji zgromadził materiał dowodowy potwierdzający popełnienie przez skarżącego zarzucanego mu czynu. Analiza tego materiału dowodowego przeprowadzona przez organ była prawidłowa, wyprowadzone wnioski poprawne. Podejmowanie w tej sytuacji dalszych czynności procesowych było nieuprawnione, a co więcej ich zakres nie mógł doprowadzić do przyjęcia braku winy skarżącego.
Powyższe prowadzi do wniosku o niezasadności zarzutów skargi kasacyjnej.
Dodatkowo zważyć należy, że wskazywany w skardze kasacyjnej jako naruszony przepis art. 3 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. Naruszone, w ocenie skarżącego kasacyjnie, przepisy zostały w skardze kasacyjnej przywołane, ale zarzuty ich dotyczące okazały się chybione.
Nadto wskazać należy, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Naruszenie to, jak już wskazywano, musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art.141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że zaskarżone rozstrzygniecie umarzające postepowanie dyscyplinarne jest prawidłowe.
Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku czyni go w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Na podkreślenie, wobec zarzutów skargi kasacyjnej zasługuje, że obowiązek odniesienia się do zarzutów skargi oznacza konieczność odniesienia się do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, co wymaga zaakcentowania zwłaszcza wobec obszerności wywiedzionej przez skarżącego skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, liczby zawartych w niej zarzutów i ich argumentacji – wielokrotnie powielanej. Podkreślić należy, że przywołany przez autora skargi kasacyjnej art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, ale wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego, co miało miejsce w realiach tej sprawy. Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może zatem skutecznie uzasadniać nieuwzględnieniem wszystkich zarzutów skargi, czy nieodniesieniem się przez sąd do wszystkich kwestii podnoszonych przez stronę. To, że skarżący kasacyjnie nie jest przekonany o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez sąd, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku (por. wyrok NSA z 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1451/11). Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym co do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, która nie koresponduje z oczekiwaniami skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku. Polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu pierwszej instancji nie może czynić skutecznym zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Dlatego zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. uznać należało za nieskuteczne.
Ponownie przypomnienia wymaga, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje każde ich uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Dla spełnienia wymogu wykazania, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy nie wystarczy przytoczenie formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.
W realiach rozpoznawanej sprawy ten warunek nie został wypełniony. Wskazując na naruszenia procesowe zaistniałe w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, a które nie zostały zbadane przez organ odwoławczy, czego nie zakwestionował Sąd pierwszej instancji, skarżący kasacyjnie nie wskazuje jakie jest przełożenie tych podnoszonych wadliwości na wynik sprawy przy uwzględnieniu zaistnienia przesłanki przedawnienia, uniemożliwiającej dalsze procedowanie w sprawie. Nie jest zatem możliwe uznanie zasadności tak przedstawionych zarzutów. Istotną jest również okoliczność, że z 31 sierpnia 2021 r. skarżący został zwolniony ze służby, w związku z czym nie podlega odpowiedzialności dyscyplinarnej.
Wskazać jedynie można, że zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW Szefowie Agencji mogą upoważnić podległych funkcjonariuszy do załatwiania spraw w ich imieniu w określonym zakresie, z wyjątkiem spraw, o których mowa w art. 29-31, a także art. 27, z wyłączeniem upoważnienia dla zastępcy Szefa ABW w zakresie określonym w art. 27 ust. 9a. Organem odwoławczym w postepowaniu dyscyplinarnym wobec funkcjonariuszy ABW jest Szef ABW. Orzeczenie o uchyleniu orzeczenia organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania dyscyplinarnego prowadzonego wobec skarżącego zostało podpisane przez Zastępcę Dyrektora Biura Kadr Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego działającego z upoważnienia Szefa ABW, na mocy § 6 § 7 ust. 1 pkt 1 decyzji nr 14 Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z 22 stycznia 2021 r. w sprawie udzielania upoważnienia dla dyrektora i zastępców dyrektora Biura Kadr Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz na podstawie § 45 pkt 4 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 8 lipca 2020 r. w sprawie udzielania wyróżnień i przeprowadzania postepowań dyscyplinarnych wobec funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Powyższe prowadzi do wniosku, że orzeczenie odwoławcze zostało wydane przez osobę uprawnioną.
Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest też zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (por. wyrok NSA z 27 lipca 2004 r., OSK 628/04). Przyjmuje się, że dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, iż sąd pierwszej instancji dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy; a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; ale również wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte; względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd pierwszej instancji nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por. wyroki NSA z: 11 września 2012 r., I OSK 1234/12; 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10). Autor kasacji stawiając zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie powołał się na wystąpienie którejkolwiek z powyższych sytuacji.
Dodatkowo należy także wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyroki NSA z: 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie można podważać też prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego.
Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. Warunkiem zastosowania tego przepisu jest to, aby zaskarżony akt okazał się sprzeczny z prawem i to w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie Przepis art. 135 p.p.s.a. znajduje zastosowanie bowiem jedynie w razie uwzględnienia skargi, a więc w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Przesłanką jego zastosowania jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach poprzedzających, jeżeli tylko miało to miejsce w granicach danej sprawy. Zatem art. 135 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania w razie oddalenia skargi, a takie właśnie rozstrzygnięcie zostało zaskarżone skargą kasacyjną. W orzecznictwie podnosi się, że naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis stanowi uprawnienie dla wojewódzkiego sądu administracyjnego do orzekania w granicach danej sprawy, a nie dla wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do przeprowadzenia rozproszonej kontroli konstytucyjnej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie udzielania wyróżnień i przeprowadzenia postepowań dyscyplinarnych wobec funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. To, że możliwa jest w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego kontrola konstytucyjności aktów podustawowych nie oznacza, że rozporządzenia wydane w granicach upoważnienia ustawowego i w celu wykonania ustawy, nie należą do źródeł prawa powszechnie obowiązujących (art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 Konstytucji RP), z którymi związane jest domniemanie zgodności z Konstytucją. Domniemanie konstytucyjności przepisów rozporządzenia w sprawie udzielania wyróżnień i przeprowadzenia postępowań dyscyplinarnych wobec funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nie zostało zaś w niniejszej sprawie obalone. W art. 144-153 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu wyraźnie określono podstawowe elementy postępowania dyscyplinarnego. Powoduje to, iż podstawy do wymierzenia kary, właściwość organów i podstawowe zasady postępowania dyscyplinarnego funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego są w zasadniczym zakresie uregulowane materią ustawową. Natomiast przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie udzielania wyróżnień i przeprowadzania postepowań dyscyplinarnych wobec funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nie tworzą de facto żadnych nowych przesłanek odpowiedzialności dyscyplinarnej, ani nie ograniczają prawa do obrony w tym postępowaniu. Regulują natomiast kwestie proceduralne.
Mając powyższe na uwadze i uznając niezasadność zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 1 p.p.s.a.