III SA/Lu 376/19

III SA/Lu 376/19 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2019-12-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-07-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Ewa Ibrom
Jerzy Drwal /przewodniczący sprawozdawca/
Robert Hałabis
Symbol z opisem
6335 Zwrot nienależnego świadczenia
Hasła tematyczne
Straż pożarna
Sygn. powiązane
I OSK 1252/20 - Postanowienie NSA z 2020-09-16
III OSK 2861/21 - Wyrok NSA z 2023-11-24
Skarżony organ
Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1313
art. 105e ust. 1, 2, 3, 7
Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca) Sędziowie: WSA Robert Hałabis WSA Ewa Ibrom Protokolant: Asystent sędziego Katarzyna Sugier po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 11 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję L. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w L. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie utraty prawa do uposażenia za okres nieprawidłowego wykorzystania zwolnień lekarskich oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] 2019 r., nr [...] Komendant Państwowej Straży Pożarnej (dalej jako: organ odwoławczy, organ II instancji), po rozpatrzeniu odwołania R. B. (dalej jako: skarżący), utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w L. (dalej jako: organ I instancji) z dnia [...] 2019 r., nr [...] w przedmiocie utraty prawa do uposażenia (w kwocie [...]zł) za okres nieprawidłowego wykorzystania zwolnień lekarskich.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał m.in, że w sprawie przeprowadzone zostały czynności wyjaśniające wskazujące, że skarżący był niezdolny do pracy i korzystał ze zwolnienia lekarskiego w okresie od 15 listopada 2018 r. do 29 grudnia 2018 r. W okresie objętym zwolnieniem od służby w Komendzie Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w L. asp. sztab. R. B. wykonywał osobiście pracę w dniach 19, 23 i 28 listopada 2018 r. oraz 3, 6, 10, 14, 17, 22 i 28 grudnia 2018 r. na rzecz innego pracodawcy – Urzędu Gminy N. D., na podstawie umowy zlecenia zawartej w dniu 29 grudnia 2017 r. Fakt wykonywania tej pracy, za którą skarżący otrzymał wynagrodzenie, potwierdzał zebrany materiał dowodowy.
Organ II instancji stwierdził, że skarżący we wskazanym okresie świadczył pracę zarobkową, która nie miała charakteru czynności sporadycznych. Umowę zlecenia – przewidującą wykonywanie określonych czynności przez określoną z góry ilość godzin w miesiącu - zawarto na okres roku. Bez znaczenia był więc charakter wykonywanych czynności oraz okoliczność, że skarżący kontynuował już wcześniej podjętą pracę zarobkową w Urzędzie Gminy N. D..
Organ odwoławczy argumentował, że jeżeli w wyniku kontroli, o której mowa w art. 105e ust. 7 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, zostanie ustalone nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego, strażak traci prawo do uposażenia za cały okres zwolnienia (art. 105e ust. 3 cyt. ustawy).
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie R. B., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżący zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa, w tym przepisów o postępowaniu administracyjnym oraz przepisów dotyczących kontroli nad zwolnieniami lekarskimi udzielanymi strażakom oraz przyznawania i odbierania im uposażenia.
Zdaniem skarżącego, organ wydał decyzję:
-z pominięciem obowiązku wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy,
- na całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleniach faktycznych, interpretując wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony;
- przy całkowitym braku analizy w zakresie zwolnienia lekarskiego, tj. brakiem ustaleń na temat jakich prac skarżący nie może wykonywać wyjaśnień w kwestii, czy zwolnienie obejmuje jakąkolwiek aktywność zawodową i pozwala na wykonywanie jedynie podstawowych czynności życia codziennego, czy zwolnienie lekarskie wyklucza wykonywanie jedynie pewnych określonych czynności zawodowych;
- przy błędnym przyjęciu przez organ a limine, że fakt wystawienia jakiegokolwiek zwolnienia lekarskie powoduje, że osoba przebywająca na zwolnieniu nie może podejmować jakiejkolwiek aktywności zawodowej, w całkowitym oderwaniu do przyczyn wystawienia takiego zwolnienia;
- przy całkowitym błędnym przyjęciu przez organy, że wykonywanie czynności sporadycznych ma charakter pracy stałej i ciągłej oraz całkowitym pominięciu, że czynności wykonywane przez skarżącego miały charakter czynności doradczych, zatem odmiennych od czynności wykonywanych przez skarżącego w Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w L. oraz zbagatelizowaniu okoliczności, że aktywność zawodowa wykonywana w Gminie N. D. nie była objęta zwolnieniem lekarskim i wobec tego była dozwolona.
W odpowiedzi na skargę Komendant Państwowej Straży Pożarnej wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny L. zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna. Przeprowadzona w trybie art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej: "p.p.s.a.") kontrola działań administracji publicznej (tu - Komendant Państwowej Straży Pożarnej) wskazuje, że zaskarżona decyzja nie narusza ani przepisów prawa materialnego, ani przepisów proceduralnych.
Przechodząc do szczegółowych rozważań należy stwierdzić, że zgodnie z przepisem art. 105e ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1313 ze zm., zwanej dalej: "ustawa o PSP"), prawidłowość orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby, prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego, spełnienie wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich oraz oświadczenie strażaka, o którym mowa w art. 105c pkt 3, może podlegać kontroli. Stosownie do ust. 2 art. 105e ustawy o PSP, kontrolę przeprowadzają komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych - w zakresie prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby oraz prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego (pkt 1), bądź właściwy przełożony - w zakresie prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego i spełnienia wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich (pkt 2).
Z art. 105e ust. 3 ustawy o PSP wynika, że jeżeli w wyniku kontroli ustalone zostanie nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego, strażak traci prawo do uposażenia za cały okres zwolnienia.
Kontrola prawidłowości wykorzystania zwolnień lekarskich polega na ustaleniu, czy strażak w okresie orzeczonej niezdolności do służby, w tym sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem lub innym członkiem rodziny, nie wykorzystuje zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności czy nie wykonuje pracy zarobkowej (art. 105 e ust. 7 ustawy o PSP).
W świetle przywołanej regulacji zadaniem organu było dokonanie wyłącznie kontroli tego, w jaki sposób wykorzystywane jest zwolnienie lekarskie udzielone skarżącemu (strażakowi). W toku kontroli dokonywanej w trybie art. 105e ust. 1, 2 i 7 ustawy o PSP, organ nie ustala stanu zdrowia strażaka i nie ocenia prawidłowości realizacji przez niego procesu leczenia i zaleceń medycznych. Organ bada jedynie, czy strażak w okresie orzeczonej niezdolności do służby, nie wykorzystuje zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności czy nie wykonuje pracy zarobkowej. Odpłatne wykonywanie w czasie zwolnienia lekarskiego czynności zawodowych oznacza wykonywanie pracy zarobkowej (tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 14 grudnia 2005 r. o sygn. akt III UK 120/05). Fakt wykonywania pracy zarobkowej przez skarżącego na podstawie umowy zlecenia zawartej w dniu 29 grudnia 2017 r. został potwierdzony przez zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (protokół z kontroli z dnia 25 lutego 2019 r. sporządzony przez komisję powołaną w dniu 31 stycznia 2019 r. przez Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w L., ewidencja godzin pracy w listopadzie i grudniu 2018 r. oraz informacje z dnia 14 i 23 stycznia 2019 r. oraz 7 lutego 2019 r. nadesłane przez Urząd Gminy N. D.).
Zgodzić się należy z zapatrywaniem Komendant Państwowej Straży Pożarnej, że bez znaczenia dla utraty prawa do uposażenia jest charakter podejmowanych przez skarżącego prac świadczonych na rzecz Urzędu Gminy N. D.. Ustawodawca bowiem wprost przewidział sankcję w postaci utraty uposażenia w przypadku nieprawidłowego wykorzystywania zwolnienia lekarskiego przez strażaka. O nieprawidłowym wykorzystywaniu zwolnienia lekarskiego świadczy wykonywanie pracy zarobkowej w okresie, kiedy strażak zwolniony jest ze służby z powodu choroby Wystarczające było zatem samo ustalenie, że w okresie zwolnienia lekarskiego skarżący wykonywał pracę i że miała ona charakter zarobkowy, tj. zmierzała do osiągnięcia korzyści materialnych (wynagrodzenia). Wykonywania pracy zarobkowej na rzecz innego pracodawcy nie można było uznać za podejmowanie przez skarżącego zwykłych czynności dnia codziennego, niezbędnych dla egzystencji, czy leczenia (rekonwalescencji). W świetle stwierdzonej i należycie udokumentowanej - w trybie przepisów proceduralnych - dodatkowej i niczym nie wymuszonej aktywności zawodowej skarżącego, rodzaj schorzenia stanowiący podstawę wystawienia zwolnienia lekarskiego, pozostawał bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia w przedmiocie utraty uposażenia.
W orzecznictwie sądowym sygnalizuje się, że celem zwolnienia lekarskiego jest uzyskanie przez chorego pełnej zdolności do służby. Samo bowiem zwolnienie lekarskie przesądza o niezdolności do służby w okresie w nim wskazanym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2017 r. o sygn. akt II SA/Wa 1687/16; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 października 2018 r. o sygn. akt III SA/Gd 511/18).
Należy podzielić stanowisko prezentowane zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i sądów powszechnych, że w czasie niezdolności do służby funkcjonariusz z powodu stanu zdrowia, nie może podejmować żadnej aktywności zawodowej w celu zarobkowania. Zatem stwierdzona zwolnieniem lekarskim i orzeczona niezdolność strażaka do służby oznacza, że może on wykonywać zwykłe czynności dnia codziennego, przykładowo - kupić niezbędne artykuły żywnościowe, leki, materiały medyczne; udać się z wizytą do lekarza, na zabiegi medyczne; poruszać się po mieszkaniu; spacerować w celach rekonwalescencji.
Słusznie organ odwoławczy argumentuje powołując się na pogląd prawny wyrażony w wyroku Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 12 listopada 2002 r. o sygn. akt III AUa 3189/01, że adnotacja "pacjent może chodzić" nie usprawiedliwia wykonywania pracy i taki zapis upoważnia jedynie do wykonywania zwykłych czynności życia codziennego, np. poruszanie się po mieszkaniu, udanie się na zabieg czy kontrole lekarską.
Z tych wszystkich względów skład orzekający WSA Lublinie uznał, że należycie udokumentowane nieprawidłowe wykorzystywanie przez skarżącego zwolnienia lekarskiego w listopadzie i grudniu 2018 r. przesądziło o utracie prawa do uposażenia za cały okres zwolnienia (od 15 listopada do 29 grudnia 2018 r.).
Nieuzasadnione okazały się zarzuty i wnioski skargi, że obowiązkiem organu było przeprowadzenie szczegółowego postępowania dowodowego dotyczącego ustalenia charakteru zwolnienia od służby oraz wpływu podjętej przez skarżącego aktywności zawodowej na powrót do zdrowia. Podkreślić należy, że w postępowaniu wyjaśniającym, toczącym się na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, kluczowe jest przeprowadzenie nie każdego dowodu, ale takiego, który dotyczy okoliczności istotnych dla sprawy z punktu widzenia przepisów prawa materialnego (tu – ustawy o PSP). Sporadyczny i doradczy charakter podjętej aktywności na rzecz zleceniodawcy (jak to podnosi skarżący) nie podważał legalności skontrolowanej decyzji. W odpowiedzi na zarzut o kwalifikowanym naruszeniu przepisów prawa należy wyjaśnić, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 713/18). Rażące naruszenie prawa występuje w sytuacji, gdy orzeczenie wydane przez organ w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej, przy czym wykładnia tej normy nie budzi wątpliwości (zob. wyrok NSA z dnia 24 października 2019 r. sygn. I GSK 1416/18).
W realiach rozpoznawanej sprawy nie budziło większych wątpliwości, że przepis art. 105e ust. 3 ustawy o PSP wprowadza rygor utraty prawa do uposażenia. Jak wcześniej wykazano strażak traci prawo do uposażenia, jeżeli w wyniku kontroli ustalony zostanie fakt nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego. Utrata znacznego uposażenia (w kwocie [...]zł brutto) jest przejawem zastosowania przez organ właściwej sankcji, której sama dolegliwość nie świadczy o oczywistym naruszeniu art. 7 k.p.a. i słusznego interesu strony skarżącej.
Z powyższych względów skarga pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.