III OSK 285/22

III OSK 285/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /przewodniczący/
Ireneusz Dukiel
Wojciech Jakimowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SA/Ke 631/21 - Wyrok WSA w Kielcach z 2021-10-13
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 61 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Pawłowski po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 października 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 631/21 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia I. z siedzibą w S. na decyzję Z. sp. z o.o. z siedzibą w S. z dnia 27 maja 2021 r., znak: ZEC/2341/2021 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. postanawia sprostować oczywistą omyłkę pisarską w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 października 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 631/21 w ten sposób, że w miejsce oznaczenia decyzji "ZEC/1385/2021" wpisać "ZEC/1835/2021"; 2. oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia I. siedzibą w S. (dalej także jako: Stowarzyszenie) na decyzję Z. sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej także jako: Spółka) z dnia 27 maja 2021 r., znak: ZEC/2341/2021 o odmowie udostępnienia informacji publicznej, w punkcie I wyroku z dnia 13 października 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 631/21 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Spółki z dnia 28 kwietnia 2021 r., znak: ZEC/1835/2021, a w punkcie II wyroku zasądził od Spółki na rzecz Stowarzyszenia kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wnioskiem z dnia 20 kwietnia 2021 r. Stowarzyszenie, w oparciu o art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 5 i art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwróciło się do Spółki o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:
1) odpowiedzi na pytania: czy w latach 2016-2021 Spółka finansowała lub też dofinansowywała pracownikom Spółki bądź też osobom trzecim studia, w tym studia podyplomowe;
2) wskazania komu (imię i nazwisko oraz stosunek łączący daną osobę ze Spółką), w jakiej kwocie, w jakich datach udzielono sfinansowania lub dofinansowania, w tym studiów podyplomowych, wraz ze wskazaniem jakiego typu studia oraz na jakich uczelniach były finansowane lub dofinansowywane w latach 2016-2021;
3) wskazania, które z osób ukończyły sfinansowane lub dofinansowane studia, w tym studia podyplomowe, a ponadto skarżący wniósł o przedłożenie kserokopii dokumentów potwierdzających ukończenie przedmiotowych studiów.
W odpowiedzi na wniosek Stowarzyszenia Spółka w piśmie z dnia 28 kwietnia 2021 r., znak: ZEC/1835/2021 poinformowała, odnosząc się do punktu 1 wniosku, że w latach 2016-2021 udzieliła wsparcia pracownikom podnoszącym kwalifikacje zawodowe w formie dodatkowych świadczeń zgodnie z art. 1033 Kodeksu pracy, poprzez częściowe pokrycie opłat za kształcenie, przy czym Spółka zaznaczyła, że nie finansowała/nie dofinansowywała studiów osobom niebędącym pracownikami Spółki. Natomiast w odpowiedzi na punkt 2 i 3 wniosku wskazała, że stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej informacje odnoszące się do danych osobowych i sytuacji osobistej pracowników Spółki nie mogą podlegać udostępnieniu w ramach udostępniania informacji publicznej. Spółka dodała jednocześnie, że w ramach zawartych umów o pracę żaden z pracowników Spółki nie pełni funkcji publicznej, ani nie wykonuje funkcji związanej z pełnieniem funkcji publicznej, bowiem Spółka nie realizuje funkcji publicznych, gdyż jest komunalną spółką prawa handlowego.
Stowarzyszenie nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Spółki wniosło o ponowne rozpatrzenie sprawy i zarzucając naruszenie art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przez nieuzasadnione przyjęcie, że ochronie ze względu na prywatność osoby fizycznej podlegają informacje dotyczące pracowników Spółki – beneficjentów korzystających z dofinansowań do studiów podyplomowych ze środków Spółki, gospodarujących mieniem komunalnym oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak wszechstronnego rozważenia przez Spółkę wszystkich istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy i błędne przyjęcie, że żądane przez Stowarzyszenie informacje nie podlegają ujawnieniu z uwagi na prywatność osoby fizycznej, wniosło o uchylenie przedmiotowej decyzji i udzielenie żądanej informacji publicznej. Stowarzyszenie podniosło, że dofinansowanie studiów podyplomowych stanowi korzyść jaką pracownik Spółki uzyskał z jej majątku, zaś – co istotne – Spółka jako komunalna spółka prawa handlowego dysponuje i gospodaruje mieniem komunalnym (samorządowym) i już z tego powodu taki pracownik (przynajmniej w ramach rzeczonego dofinansowania) staje się osobą mającą związek z pełnieniem funkcji publicznej w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W związku z powyższym Spółka w dniu 27 maja 2021 r. podtrzymała swoje stanowisko co do konieczności odmówienia udzielenia informacji publicznej w zakresie wskazania z imienia i nazwiska pracowników, którzy otrzymali dofinansowanie do studiów podyplomowych i powtórzyła, że udzielenie powyższych informacji skutkowałoby naruszeniem prywatności pracowników Spółki i dodała, że kształcenie nie wchodzi w zakres wykonywania przez pracowników zadań publicznych, ani gospodarowania mieniem komunalnym, bowiem dofinansowanie było przekazywane bezpośrednio na rachunki uczelni, na których studiowali pracownicy. Następnie Spółka wskazała, że wykształcenie podyplomowe nie stanowi przedmiotu działalności Spółki, dlatego też nie można uznać, że pracownicy otrzymujący dofinansowanie na ten cel wykonują funkcje publiczne. Spółka dodała także, że Stowarzyszenie otrzymało już informacje dotyczące globalnej kwoty przeznaczonej na dofinansowania, sumy przypadającej na poszczególnych pracowników, na jakich uczelniach wyższych studiowali oraz w których latach otrzymywali dofinansowanie.
W piśmie z dnia 30 czerwca 2021 r. Stowarzyszenie wywiodło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na ww. decyzję i wnosząc o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Spółce oraz o zasądzenie od Spółki na rzecz Stowarzyszenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, ustalonych na podstawie norm prawem przepisanych, a ponadto o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów wskazanych w treści uzasadnienia w okoliczności w nim ujęte, zarzuciło Spółce naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że ochronie ze względu na prywatność osoby fizycznej podlegają informacje dotyczące pracowników Spółki – beneficjentów korzystających z dofinansowania do studiów podyplomowych ze środków Spółki gospodarujących mieniem komunalnym;
2) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak wszechstronnego rozważenia przez Spółkę wszystkich istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy, poprzez błędne przyjęcie, że żądane przez Stowarzyszenie informacje nie podlegają ujawnieniu z uwagi na prywatność osoby fizycznej oraz arbitralne przyjęcie, że pracownicy, którzy skorzystali z dofinansowania studiów podyplomowych nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne, bez wskazania w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji okoliczności umożlwiających merytoryczną weryfikację takiego stwierdzenia.
W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podniosło, że Spółka w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji jedynie arbitralnie stwierdziła, że osoby, którym udzielono dofinansowania studiów podyplomowych nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne, jednakże nie wskazała na jakiekolwiek okoliczności umożliwiające merytoryczną ocenę takiego twierdzenia. Stowarzyszenie stwierdziło także, że za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać taką osobę, która w strukturze osób prawnych pełni funkcję związaną z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządza sprawami związanymi z wykonywaniem zadań publicznych. W związku z powyższym, w ocenie Stowarzyszenia, osobami pełniącymi funkcje publiczne będzie np. Zarząd, pracownicy odpowiedzialni za sferę zamówień publicznych, pracownicy biorący udział przy opracowywaniu taryf opłat za dostarczanie ciepła czy chociażby pracownicy odpowiedzialni za układanie rozkładu jazdy komunikacji miejskiej. Dodatkowo Stowarzyszenie podniosło, że dofinansowanie na studia podyplomowe – Master of Business Administration, których ukończenie uprawnia do zasiadania w Radach Nadzorczych Spółek Skarbu Państwa oraz spółek komunalnych, w znacznym stopniu uprawdopodabnia, że byli to pracownicy z kadry kierowniczej spółki komunalnej, a co za tym idzie, były to osoby pełniące funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w punkcie I wyroku z dnia 13 października 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 631/21 uchylił zaskarżoną decyzję Spółki z dnia 27 maja 2021 r., znak: ZEC/2341/2021 oraz poprzedzającą ją decyzję Spółki z dnia 28 kwietnia 2021 r., znak: ZEC/1835/2021, a w pkt II wyroku zasądził od Spółki na rzecz Stowarzyszenia kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił na wstępie, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie kwestii, czy Spółka wydając decyzję z dnia 27 maja 2021 r. znak: ZEC/2341/2021 prawidłowo uznała, że udzielenie informacji w zakresie wskazania z imienia i nazwiska pracowników Spółki, którzy otrzymali dofinansowanie do studiów podyplomowych skutkowałoby naruszeniem prywatności pracowników.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazał, że Spółka jest komunalną spółką prawa handlowego, której głównym polem działania w zakresie energii cieplnej jest produkcja, przesył i dystrybucja ciepła sieciowego. W ocenie Sądu I instancji nie budzi wątpliwości, że zadania wykonywane przez wskazany wyżej podmiot mają charakter zadań publicznych, a zatem adresat wniosku Stowarzyszenia jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej).
Następnie Sąd I instancji wyjaśnił, że ograniczenie prawa do informacji publicznej, m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej reguluje art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej zawierający normę mającą na celu ochronę prywatności osób zatrudnionych w podmiotach wykonujących zadania publiczne, lecz niepełniących funkcji publicznych i niemających związku z pełnieniem tych funkcji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 185/20 oraz z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2842/19 wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jako cechę wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Osobą pełniącą funkcję publiczną będzie więc każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienia, m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Istotne jest posiadanie prawa do działania wpływającego na podejmowanie decyzji (nie tylko w sensie procesowych rozstrzygnięć) w tej materii. Nie ma przy tym znaczenia na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną. Jak wyjaśnił Sąd I instancji wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadania publiczne.
Następnie Wojewódzki sąd Administracyjny w Kielcach podał, że zgodnie z dominującym poglądem, użyte w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. na sferę publiczną. Taka wykładnia, zdaniem Sądu I instancji, odpowiada intencjom twórców ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz najpełniej urzeczywistnia dyrektywę konstytucyjną wynikającą z art. 61 ust. 1 ustawy zasadniczej, nie uchybiając art. 51 ust. 1 i art. 47 Konstytucji RP, a zatem znajduje dodatkową podstawę w wykładni prokonstytucyjnej. Co więcej, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, taka wykładnia pozwala zapewnić efektywny dostęp do informacji publicznej służący transparentności działania władzy publicznej także w warunkach jej styku ze sferą prywatną, a zatem wpisuje się w normę zawartą w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.
Przenosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy oraz związku z tym, że Spółka uzasadniając odmowę udzielenia informacji publicznej wskazywała, że kształcenie nie wchodzi w zakres wykonywania przez pracowników zadań publicznych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że powyższa okoliczność nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Sąd I instancji powtórzył, że Spółka jako spółka komunalna podejmując działania związane z dostarczaniem ciepła, realizuje zadania publiczne, a ponadto – co istotne - środki jakimi dofinansowano studia podyplomowe dla jej pracowników stanowią część majątku samorządowego, którym Spółka dysponuje i zarządza. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach dodał, że pełnomocnik Spółki na rozprawie przyznał, że środki na sfinansowanie studiów podyplomowych pochodzą ze środków publicznych. Tym samym w ocenie Sądu I instancji informacja odnosząca się do wskazania kto konkretnie korzysta z tych środków stanowi informację publiczną, bowiem jest to informacja o sprawach publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zgodził się ze skarżącym, że Spółka w sposób arbitralny i niedający się zweryfikować przyjęła, że osoby, którym dofinansowano studia podyplomowe nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne.
Zdaniem Sądu I instancji, Spółka rozpoznając wniosek w tej części, kierując się przedstawionymi wyżej wskazówkami, powinna rozważyć, którzy pracownicy Spółki pełnią funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czyli są pracownikami zatrudnionymi na stanowiskach związanych bezpośrednio z realizacją nałożonych na ten podmiot zadań publicznych i odnośnie do tych pracowników udostępnić żądane informacje. Natomiast odnośnie do pracowników, którzy nie spełniają określonych wyżej warunków, Spółka powinna ocenić, czy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej z uwagi na ochronę prywatności osób fizycznych. Przy czym, jak zaznaczył Sąd I instancji, ewentualna odmowa udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie powinna znaleźć odzwierciedlenie w stosownej decyzji, wydanej w trybie art. 16 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który określa możliwość ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zwrócił także uwagę na to, że na gruncie art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przyjęto w orzecznictwie sądowym, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc rozstrzygnięcie merytoryczne powinno także odpowiadać treści art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka i zaskarżając ten wyrok w całości wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz o zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, ewentualnie w razie uznania przez Sąd, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej w myśl art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego, tj.:
1) art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wskazanie imienia i nazwiska pracownika, który skorzystał z dofinansowania do studiów podyplomowych oraz przedłożenie kserokopii uzyskanego przez niego dyplomu może stanowić informację publiczną, podczas gdy informacje te wykraczają poza niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego, w sytuacji gdy wnioskodawca uzyskał nie tylko informację o (I) globalnej kwocie udzielonego dofinansowania, ale także (II) okresach w jakich dofinansowanie studiów podyplomowych było przyznawane, a nawet o (III) uczelniach, na których kształcili się pracownicy otrzymujący dodatkowe świadczenie z art. 1033 Kodeksu pracy;
2) art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że prawo do uzyskania informacji o działalności jednostek, które wykonują zadania użyteczności publicznej przysługuje także w zakresie danych osobowych, a nawet dyplomów ich pracowników, którzy uzyskali dofinansowanie do studiów podyplomowych, podczas gdy nie stanowi to zakresu, w którym jednostki te gospodarują mieniem komunalnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że poinformowała Stowarzyszenie, że w latach 2014-2021 jako pracodawca, na podstawie art. 1033 Kodeksu pracy udzieliła 5 pracownikom wsparcia w zakresie pokrycia opłat za kształcenie w łącznej kwocie 31 500 złotych, w ramach zaplanowanego budżetu na wynagrodzenia, zaś wskazanie kto konkretnie – z podaniem imienia i nazwiska oraz przedłożeniem kserokopii dyplomu – skorzystał z dofinansowania do studiów podyplomowych nie stanowi informacji publicznej.
Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że dostęp do informacji publicznej służy transparentności działania władzy publicznej, a zatem istotne jest istnienie związku pomiędzy transparentnością życia publicznego, a niezbędnością udzielenia informacji dotyczących sfery prywatnej Spółki. Tymczasem wskazywanie danych osobowych pracowników i udostępnianie ich dyplomów w ocenie strony skarżącej kasacyjnie daleko wykracza poza tę niezbędność. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie udzielone Stowarzyszeniu informacje bezsprzecznie są wystarczające do należytego skontrolowania jaką kwotę przeznaczyła Spółka na świadczenia dodatkowe z art. 1033 Kodeksu pracy, jakie kształcenie obejmowały te świadczenia i czy nie były one nadmierne.
Następnie strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że prawo do uzyskania informacji o działalności jednostek, które wykonują zadania użyteczności publicznej przysługuje w zakresie, w którym jednostki te gospodarują mieniem komunalnym, a zatem zakres ten nie obejmuje informacji ponad dane o globalnej kwocie dofinansowania, okresach, w jakich było ono przyznawane oraz uczelni, na których studiowali otrzymujący je pracownicy. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie wskazane okoliczności wyczerpują bowiem zakres informacji, które wiążą się z wykonywaniem zadań władzy publicznej i gospodarowaniem mieniem komunalnym, zaś w szczególności w zakresie tym nie znajdują się dane osobowe pracowników, którzy uzyskali dofinansowanie, a tym bardziej kserokopie otrzymanych przez nich dyplomów ukończenia studiów podyplomowych.
Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że należy rozgraniczyć informację publiczną, informację o osobach pełniących funkcje publiczne oraz informację o osobach pracujących w podmiocie wykonującym funkcje użyteczności publicznej. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że informacje, których natura i charakter może naruszać interesy i prawa innych osób, nie mogą wykraczać poza niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego, ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie. Muszą to być zawsze informacje mające znaczenie dla oceny funkcjonowania instytucji oraz osób pełniących funkcje publiczne. Nie mogą to być również informacje – co do swej natury i zakresu – przekreślające sens (istotę) ochrony prawa do życia prywatnego. Skoro więc powyższe dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, to tym bardziej zdaniem strony skarżącej kasacyjnie należy odnieść to do osób mających związek z pełnieniem funkcji publicznych oraz osób pracujących w podmiocie wykonującym funkcje użyteczności publicznej.
W związku z powyższym strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że rozumienie pojęcia informacji publicznej przyjęte przez Sąd I instancji, a także zakresu prawa do uzyskania informacji o działalności jednostek, które wykonują zadania użyteczności publicznej, wykracza poza niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na pierwszej podstawie kasacyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie jest uzasadniona.
Przechodząc do omówienia powyższych zarzutów należy zatem przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).
Konstrukcja zarzutów naruszenia prawa materialnego umożliwia ich łączne rozpoznanie. Na ich podstawie strona skarżąca kasacyjnie wytyka bowiem Sądowi I instancji dokonanie błędnej wykładni:
1) art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p, polegającej na przyjęciu, że wskazanie imienia i nazwiska pracownika, który skorzystał z dofinansowania do studiów podyplomowych oraz przedłożenie kserokopii uzyskanego przez niego dyplomu może stanowić informację publiczną, podczas gdy informacje te wykraczają poza niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego, w sytuacji gdy wnioskodawca uzyskał nie tylko informację o (I) globalnej kwocie udzielonego dofinansowania, ale także (II) okresach w jakich dofinansowanie studiów podyplomowych było przyznawane, a nawet o (III) uczelniach, na których kształcili się pracownicy otrzymujący dodatkowe świadczenie z art. 1033 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2023 r., poz. 1465);
2) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP polegającą na przyjęciu, że prawo do uzyskania informacji o działalności jednostek, które wykonują zadania użyteczności publicznej przysługuje także w zakresie danych osobowych, a nawet dyplomów ich pracowników, którzy uzyskali dofinansowanie do studiów podyplomowych, podczas gdy nie stanowi to zakresu, w którym jednostki te gospodarują mieniem komunalnym.
Treść powyższych zarzutów, w której strona skarżąca kasacyjnie wprost nawiązuje do realiów faktycznych niniejszej sprawy, tj. do treści wniosku z dnia 20 kwietnia 2021 r., świadczy o tym, że wytykając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach dokonanie błędnej wykładni wskazanych wyżej przepisów zakwestionowano prawidłowość dokonanej przez Sąd I instancji oceny treści wniosku Stowarzyszenia jako dotyczącego udostępnienia informacji posiadającej walor informacji publicznej, co czyni omawiane zarzuty nieskutecznymi.
W związku z zarzutami dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wyjaśnić bowiem należy, że podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać, na czym polega błędne rozumienie tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Tymczasem w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie tylko nie wykazała na podstawie omawianych zarzutów, na czym jej zdaniem polega błędne rozumienie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., czy też art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, ani też jaka powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów, lecz w ogóle nie odnosiła się do kwestii ich rozumienia przyjętego przez Sąd I instancji. Dlatego też omawiane zarzuty nie mogły odnieść skutku.
Przede wszystkim jednak o nieskuteczności omawianych zarzutów naruszenia art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP świadczy ich treść, która ewidentnie wskazuje na to, że strona skarżąca kasacyjnie na podstawie zarzutów dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach błędnej wykładni przywołanych przepisów kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy upatrując wadliwości działania Sądu I instancji w nieprawidłowej, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, ocenie treści wniosku Stowarzyszenia, co z kolei stanowi ocenę jednego z istotnych dokumentów postępowania, która jako taka mogłaby być zwalczana zarzutem naruszenia przepisów postępowania, a nie – tak jak w rozpoznawanej skardze kasacyjnej – zarzutami naruszenia prawa materialnego. W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego nie jest bowiem dopuszczalne kwestionowanie ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego, a do tego w istocie sprowadza się stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, zgodnie z którym wadliwe jest stanowisko Sądu I instancji co do uznania żądanych przez Stowarzyszenie informacji za stanowiące informację publiczną. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego też omawiane zarzuty okazały się niezasadne przede wszystkim z tego powodu.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść skutku także wtedy, gdyby przyjąć w świetle ich treści, że strona skarżąca kasacyjnie zarzuca nie tyle błędną wykładnię prawa materialnego, co jego niewłaściwe zastosowanie w realiach niniejszej sprawy. Skoro bowiem strona skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie przyjętego przez Sąd rozumienia przepisów prawnych wskazanych w treści zarzutów, ani nie podważyła ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy (nie podniosła zarzutów w ramach drugiej podstawy kasacyjnej), to zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego mógłby być skuteczny wyłącznie w przypadku błędu subsumcji, czego w skardze kasacyjnej nie wykazano.
Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
Stosownie do treści art. 156 § 1 p.p.s.a., sąd może z urzędu sprostować niedokładności, błędy pisarskie albo rachunkowe lub inne oczywiste omyłki. Dostrzegając zaistniałą omyłkę w zaskarżonym wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji.