III OSK 2849/24

III OSK 2849/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6149 Inne o symbolu podstawowym 614
Hasła tematyczne
Szkolnictwo wyższe
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 829/24 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2024-07-11
Skarżony organ
Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 3 PAR 2 PKT 4, 58 PAR 1 PKT 1 I PAR 3, 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X.Y. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 829/24 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi X.Y na akt Ministra Nauki z dnia 28 grudnia 2023 r., DSW-WPS.810.12.2023.LJ w przedmiocie anulowania aktu powołania na członka Polskiej Komisji Akredytacyjnej postanawia: 1. oddalić skargę kasacyjną; 2. zasądzić od X.Y na rzecz Ministra Nauki kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. .
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 11 lipca 2024 r., VII SA/Wa 829/24, odrzucił skargę A.A. (dalej: "skarżąca") na akt Ministra Nauki z 28 grudnia 2023 r., DSW-WPS.810.12.2023.LJ, w przedmiocie anulowania aktu powołania na członka Polskiej Komisji Akredytacyjnej. Jednocześnie orzeczono o zwrocie skarżącej ze środków budżetowych WSA w Warszawie kwoty 200 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał, że pismem z 23 listopada 2023 r. skarżąca otrzymała od Ministra Nauki (dalej: "Minister" lub "organ") powołanie na członka Polskiej Komisji Akredytacyjnej (dalej: "PKA") na kadencję 2024 – 2027. Jako podstawę powołania organ wskazał z art. 251 ust. 3 ustawy z 20 lipca 2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2023 r., poz. 742 ze zm., dalej: "p.s.w.n") Następnie 28 grudnia 2023 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej organ przesłał skarżącej pismo z 28 grudnia 2023 r., którym poinformowano ją o anulowaniu ww. aktu powołania. Załącznikiem do poczty było pismo Ministra z 28 grudnia 2023 r., nr DSW-WPS.810.12.2023.LJ, adresowane do skarżącej, w którym Minister oświadczył, "że anuluję akt powołania Pani Profesor na członka Polskiej Komisji Akredytacyjnej na kadencję od dnia 1 stycznia 2024 r. do dnia 31 grudnia 2027 r. (pismo Ministra Edukacji i Nauki z 23 listopada 2023 r.)". Skarżąca zaznaczyła, że z treścią ww. pisma zapoznała się 29 grudnia 2023 r.
Sąd pierwszej instancji, stanął na stanowisku, że kontrolowany akt "anulowania aktu powołania" jest przejawem funkcji kreacyjnej Ministra, która w tym przypadku polega na powoływaniu członków PKA zgodnie z art. 251 ust. p.s.w.n. oraz innych organów przewidzianych w ustawie, jak również osób wchodzących w ich skład. Nie ma zatem charakteru decyzji administracyjnej, postanowienia lub innego aktu administracyjnego w rozumieniu art. 3 § 2, § 2a czy § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a"). Nie stosuje się w tym zakresie przepisów regulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego, co też oznacza, że niniejsza sprawa nie mieści się w katalogu spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne. W takiej sytuacji skarga jest niedopuszczalna, z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając je w całości. Na mocy art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:
1) art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. w związku z art. 3 p.p.s.a., przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarga nie podlega kognicji sądu administracyjnego, ponieważ jej przedmiotem jest akt administracyjny niemieszczący się w zakresie właściwości sądu, którą wyznacza art. 3 p.p.s.a.;
2) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że akt anulowania powołania nie stanowi aktu lub czynności, o których stanowi ten przepis;
3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 166 p.p.s.a. oraz w związku z art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, nieodpowiadające wymogom z art. 141 § 4 p.p.s.a.
4) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, polegającą na niewskazaniu, jakie przepisy prawa materialnego lub procesowego zaskarżony akt narusza.
Wobec powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Jednocześnie zwróciła się o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zrzekła się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasatorka zawarła argumentację na poparcie złożonych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością prawidłowego ich sformułowania w samej skardze, poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego − uchybił sąd wojewódzki, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 11 września 2012 r., II OSK 151/12). W judykaturze nie budzi wątpliwości pogląd, wedle którego prawidłowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych, o jakim stanowi art. 176 p.p.s.a. wymaga, aby wskazać konkretne przepisy naruszone zdaniem strony skarżącej przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 2 września 2014 r., II OSK 455/13).
Przypomnienie powyższych zasad w okolicznościach przedmiotowej sprawy było konieczne albowiem nie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej wypełniają powyższe wymogi.
W punkcie pierwszym skarżąca oparła swoje zarzuty na naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. w związku z art. 3 p.p.s.a. Tymczasem art. 3 p.p.s.a. składa się z kilku jednostek redakcyjnych, o różnej treści normatywnej, przy czym skarżąca nie określiła, do której z nich zarzut się odnosi. Z kolei w punkcie drugim petitum skargi, kasatorka wprawdzie prawidłowo oznaczyła naruszony przepis jako art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zapomniała jednak, że nie zawiera on samodzielnej treści normatywnej, bowiem określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi w tym przypadku z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z: 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; 4 września 2008 r., I OSK 266/08; postanowienie NSA z 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09).
Wskazana wadliwość, w świetle uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, nie dyskwalifikuje jednakże tak sformułowanych zarzutów. Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej można bowiem odkodować, że skarżąca zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 w zw. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 p.p.s.a.). Przepis ten ma charakter normy o charakterze ustrojowym i wyznacza zakres kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Powyższy katalog spraw wskazuje, że ustawodawca uznał, iż nie każdy przejaw działalności organów administracji publicznej podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Kontrola sprawowana przez sądy administracyjne nie ma zatem charakteru nieograniczonego.
W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny charakteru prawnego pisma Ministra z 28 grudnia 2023 r. - informującego skarżącą o anulowaniu jej aktu z 23 listopada 2023 r. o powołaniu na członka Polskiej Komisji Akredytacyjnej na kadencję od 1 stycznia 2024 r. do 31 grudnia 2027 r. - i określeniu, czy jest to akt w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a co tym idzie sprawa podlega kognicji sądów administracyjnych.
W świetle wypracowanego stanowiska doktryny dla uznania określonej prawnej formy działania organu administracji za akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., powinna się ona charakteryzować kumulatywnie następującymi elementami: 1) nie może być decyzją ani postanowieniem wydanym w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, zaskarżalnymi na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.; 2) musi mieć charakter zewnętrzny, tj. zostać skierowana do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność; 3) powinna zostać skierowana do konkretnego, zindywidualizowanego adresata; 4) dotyczy spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmuje władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany; 5) powinna obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie VI, WK 2016, J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie V, Lexis Nexis 2011). To zaś oznacza, że musi istnieć związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku. Konieczny jest bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia bądź obowiązku wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem zobowiązanym do wydania danego aktu lub podjęcia danej czynności (por. postanowienia NSA z 16 września 2004 r., I OSK 247/04, z 27 września 1996 r., I SA 1326/96 - niepublikowane).
Wobec powyższych wywodów należało uznać, że zaskarżone pismo 28 grudnia 2023 r., nie spełnia kumulatywnie przesłanek, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Akt ten nie ma bowiem charakteru zewnętrznego, lecz stanowi jednostronny akt wewnętrzny Ministra, wynikający – jak słusznie wskazał to Sąd pierwszej instancji – z funkcji kreacyjnej tego organu, polegającej na powoływaniu różnych organów przewidzianych w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym oraz osób wchodzących w ich skład. Został zatem skierowany do podmiotu zależnego od woli Ministra w kwestii powołania na stanowisko.
Zgodzić się należy z kasatorką, że sama Polska Komisja Akredytacyjna jest podmiotem (organem) niezależnym. Wynika to wprost z art. 251 ust. 1 p.s.w.n., który stanowi, że PKA jest instytucją działającą niezależnie na rzecz doskonalenia jakości kształcenia (ust. 1). Polska Komisja Akredytacyjna jest zatem instytucją autonomiczną, działającą na rzecz doskonalenia jakości kształcenia. PKA samodzielnie określa swój tryb działania, procedury i szczegółowe kryteria opiniowania wniosków i oceny jakości, wybiera ekspertów, powołuje zespoły oceniające, wydaje opinie w sprawie wniosków dla Ministra i podejmuje pozytywne lub negatywne decyzje w procesach opiniowania wniosków i okresowej ewaluacji programowej. Jej działania charakteryzuje niezależność, która przejawia się m.in. w niepodważalności jej opinii i wniosków – mogą one być zmienione jedynie przez samą Komisję. Niezależność PKA wyraża się również tym w tym, że żaden inny podmiot – w tym minister właściwy w sprawach nauki i szkolnictwa wyższego – nie może wpływać na wykonanie zadań określonych w art. 258 p.s.w.n., jeżeli przepis prawa powszechnie obowiązującego tego nie dopuszcza. Również ze statutu PKA wynika, że jest to instytucja działającą niezależnie na rzecz doskonalenia jakości kształcenia w szkolnictwie wyższym, zgodnie z przepisami ustawy (§ 1 ust. 1 Statutu Polskiej Komisji Akredytacyjnej – Załącznik do uchwały Nr 4/2018 PKA z 13 grudnia 2018 r. - dalej: "Statut PKA".
O ile zatem PKA w swych działaniach podjętych w trakcie trwania jej 4 letniej kadencji (art. 252 ust. 1 p.s.w.n.) jest podmiotem autonomicznym i niepodporządkowanym Ministrowi, o tyle wbrew stanowisku skarżącej, nie można twierdzić, że niezależności PKA wynika również z faktu pozbawienia Ministra prawa do swobodnego kształtowania jej składu. W ocenie NSA jest wręcz odwrotnie.
Jak stanowi art. 251 ust. 3 p.s.w.n. członków PKA powołuje Minister. W skład PKA wchodzi nie więcej niż 100 członków oraz przewodniczący Parlamentu Studentów RP (art. 251 ust. 2 pkt 1 i 2 p.s.w.n.). Kandydatów na członków PKA mogą zgłosić uczelnie, Rada Główna Nauki i Szkolnictwa Wyższego, zwana dalej "RGNiSW", Konferencja Rektorów Akademickich Szkół Polskich, Konferencja Rektorów Publicznych Uczelni Zawodowych, Konferencja Rektorów Zawodowych Szkół Polskich, prezydium PKA, Parlamentu Studentów RP, ogólnokrajowe stowarzyszenia naukowe i organizacje pracodawców (art. 251 ust. 4 p.s.w.n.).
Ustawodawca szeroko zakreślił zatem krąg podmiotów uprawnionych do zgłaszania kandydatów. W praktyce zasób kandydatów, których powołania dokonuje Minister, staje się znaczący liczebnie, poszerzając w tym zakresie swobodę Ministra do wyboru i powołania członka Komisji. Warto też zaznaczyć, że ustawa nie przewidziała limitu zgłoszeń, ważne jest jedynie aby spełniali oni przesłanki określone w art. 251 ust. 5 i 6 p.s.w.n. W rozpoznawanej sprawie 22 czerwca 2023 r. na stronie internetowej ówczesnego Ministerstwa Edukacji i Nauki zamieszczony został komunikat w sprawie rozpoczęcia naboru kandydatów na członków PKA na kadencję 2024-2027 z możliwością zgłaszania kandydatów do 31 lipca 2023 r. Do Ministerstwa Edukacji i Nauki wpłynęło 551 zgłoszeń (jeden kandydat mógł być zgłoszony przez więcej niż jeden podmiot), co przełożyło się na liczbę 446 kandydatur na członków PKA zgłoszonych przez uprawnione podmioty do 31 lipca 2023 r. Minister wykonując swoje kompetencje kreacyjne wskazane w art. 251 p.s.w.n. wybrał odpowiednią liczbę członków PKA (tj. zgodnie z ustawą – nie więcej niż 100 członków).
Z powyższych przepisów należy zatem wywieść, że po przedstawieniu Ministrowi kandydatów na członków PKA, jest on jedynym podmiotem, decydującym o składzie osobowym PKA w nowej kadencji. Minister powołaniem tym wyraża wolę podjęcia z daną osobą współpracy na kolejne lata w ramach zadań wynikających z ustawy o Szkolnictwie wyższym oraz aktów wykonawczych. A skoro tak, brak jest podstaw, do uznania, że przed rozpoczęciem kadencji nowej PKA nie przysługują mu uprawnienia do weryfikacji wcześniejszego stanowiska i odwołania swoich własnych nominatów do PKA, jeżeli w jego ocenie jest to konieczne dla zapewnienia prawidłowej realizacji obowiązków nałożonych na PKA. Zgodzić się zatem należało ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że skoro Minister ma taką możliwość i nie stosuje się w tym przypadku przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to powołanie członków, jak i możliwość anulowania/cofnięcia ich powołania przed 1 stycznia roku rozpoczynającego 4 letnią kadencję PKA (§ 2 pkt 1 Statutu PKA), wchodzi w zakres swobodnej funkcji kreacyjnej Ministra. Innymi słowy powołanie nowych członków PKA w wyniku jednostronnego, wewnętrznego aktu organu administracji (ius interna administracji), jak i skorelowana z tym możliwość anulowania powołania, stanowią emanację jego ustawowych uprawnień w zakresie kształtowania składu PKA. Konstrukcja ta umożliwia Ministrowi adekwatnie do potrzeb kształtowanie składu osobowego organów w ramach systemu szkolnictwa wyższego i nauki. Ponadto Minister realizując swoje zadania związane z zapewnieniem jakości kształcenia na uczelniach wyższych, zobligowany jest do korzystania w procesie decyzyjnym z opinii, ocen programowych lub kompleksowych wydawanych przez PKA (art. 258 ust. 1 pkt 1-4, 7 p.s.w.n.). W realizacji swoich obowiązków potrzebuje zatem współpracy konkretnych ekspertów, których kompetencje, doświadczenie lub dorobek naukowy będą wychodziły naprzeciw bieżącym potrzebom kształcenia na studiach. W takim przypadku trudno przyjąć, aby każdy przypadek zmiany aprobaty dla osoby powołanej do danego gremium (przed rozpoczęciem kadencji) miałby podlegać kontroli sądowoadministracyjnej. Podkreślić również można to, że "anulowanie aktów powołania" nie nastąpiło w odniesieniu do wszystkich osób powołanych na podstawie art. 251 ust. 3 p.s.w.n. ale jedynie w odniesieniu do 26 osób (por.https://www.gov.pl/web/nauka/zmiany-w-skladzie-polskiej-komisji-akredytacyjnej-2024-2027).
W konsekwencji nie mogły zostać uznane za zasadne zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej.
Za niezasadny NSA uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., przedstawiony w pkt 3-4 petitum skargi. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku (postanowienie) wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, przez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r., II OSK 1485/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Wojewódzki sąd administracyjny obowiązany jest więc do wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r., II OSK 1751/11). Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia Sądu pierwszej instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania art. 251 p.s.w.n. Wskazać nadto należy, że wbrew stanowisku kasatora prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 21 września 2017 r., I GSK 1329/15). W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób wystarczający, umożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego postanowienia, odniósł się do zarzutów skargi i wyjaśnił, z jakich przyczyn podzielił stanowisko organu. To, że skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu.
W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga jest niedopuszczalna, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wskazany w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej art. 146 § 1 p.p.s.a. dotyczy zaś uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., dlatego postawienie zarzutu jego naruszenia pozbawione jest zasadności.
Konkludując skoro zaskarżone w sprawie pismo nie spełnia wszystkich przesłanek uprawniających do uznania go za akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to na pismo to nie może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji, uznał za konieczne odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Stosownie do art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Znajdując podstawę do zastosowania powołanego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, nie uwzględniając przy tym wniosków skarżącej o zrzeczeniu się rozprawy oraz organu o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.