III OSK 2848/22

III OSK 2848/22 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2023-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Rafał Stasikowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
III SA/Lu 451/22 - Postanowienie WSA w Lublinie z 2022-10-05
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 559
art. 5a ust. 3-7
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2022 poz 329
art. 3 § 2 pkt 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Publikacja w u.z.o.
ONSAiWSA Nr 5/2023, poz.76
Tezy
Wszelkie akty, czynności i inne działania podejmowane w ramach planowania finansowego gminy przez jej organy nie dotyczą sprawy indywidualnej, co oznacza, że akt prezydenta miasta o odrzuceniu projektu budżetu obywatelskiego wydany na podstawie przepisów uchwały wydanej w oparciu o art. 5a ust. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559) nie posiada cech aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 października 2022 r., sygn. akt III SA/Lu 451/22 o odrzuceniu skargi K. K. na działanie Prezydenta Miasta Lublin w przedmiocie oceny formalnej projektu złożonego w ramach budżetu obywatelskiego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.   1
Uzasadnienie
Postanowieniem z 5 października 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Lublinie odrzucił skargę K. K. na działanie Prezydenta Miasta Lublin
w przedmiocie oceny formalnej projektu złożonego w ramach budżetu obywatelskiego.
Sąd ten podniósł, że skarżący w uzasadnieniu skargi wskazał, że w ramach Budżetu Obywatelskiego Miasta Lublin zgłosił projekt O-25 "Chronimy Górki Czechowskie!". Projekt został odrzucony na etapie oceny formalnej. Nie uwzględniono również wniesionego odwołania. Jego zdaniem w trakcie oceny i przy rozpoznaniu odwołania organ wykroczył poza ramy oceny formalnej. Jako przyczynę odrzucenia projektu wskazano: "do czasu rozstrzygnięcia przez sąd kwestii dotyczących zagospodarowania przestrzennego Miasto nie podejmuje działań na tym terenie". Skarżący zarzucił również, że w odpowiedzi na odwołanie podano dodatkowe argumenty uzasadniające negatywną ocenę: projekt może kolidować z pracami prowadzonymi przez Instytut Pamięci Narodowej.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Lublin wniósł o odrzucenie skargi.
Odrzucając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji społecznych dotyczących budżetu obywatelskiego określa uchwała nr 56/III/2019 Rady Miasta Lublin z dnia 31 stycznia 2019 r. w sprawie Budżetu Obywatelskiego Miasta Lublin (tekst jednolity: Obwieszczenie Nr 44/XXXVII/2022 Rady Miasta Lublin z dnia 31 marca 2022 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu uchwały w sprawie Budżetu Obywatelskiego Miasta Lublin). Materialnoprawną podstawę wskazanej wyżej uchwały stanowił przepis art. 5a ust. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559, ze zm.; dalej jako "u.s.g.").
Sąd przytoczył art. 5a ust. 1-4 u.s.g. Zwrócił uwagę, że w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym postępowanie dotyczące oceny projektów zgłoszonych w trakcie konsultacji z mieszkańcami gminy w trybie art. 5a u.s.g. nie dotyczy indywidualnych uprawnień ani obowiązków wnioskodawców, lecz określonych działań organów gminy. Nie jest też skierowane do indywidualnie określonych adresatów, a do ogółu mieszkańców gminy. Ponadto nie jest podejmowane w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z art. 5a u.s.g. wynika bowiem, że konsultacje mają opiniotwórczy i niewiążący charakter, a ich zasadniczym celem jest dostarczenie organom samorządowym informacji o potrzebach, preferencjach i oczekiwaniach mieszkańców oraz ich zaktywizowanie i zaproszenie do udziału w debacie społecznej. Ponadto konsultacje mają na celu umożliwienie członkom wspólnoty samorządowej wypowiedzenia swojej opinii in gremio na określony temat będący przedmiotem konsultacji (zob. komentarz do art. 5a u.s.g., Monika Augustyniak, Roman Marchaj [w]: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Bogdan Dolnicki (red.), wyd. III, Lex).
Dlatego w ocenie Sądu pierwszej instancji o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt lub czynność podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Chodzi więc o takie akty lub czynności, które dotyczą uprawnień lub obowiązków określonych osób wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego.
Sąd stwierdził, że działanie Prezydenta Miasta Lublin, związane z oceną formalną złożonego przez skarżącego projektu w ramach Budżetu Obywatelskiego, nie dotyczyło uprawnienia skarżącego wynikającego z przepisów prawa i nie ma charakteru indywidualnego rozstrzygnięcia, a wobec tego skarga do sądu administracyjnego na takie działanie na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – w ogóle nie przysługuje. Sprawa będąca przedmiotem skargi nie należy także do spraw określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a.
i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Sąd ten dodał, że z § 1 uchwały nr 56/III/2019 Rady Miasta Lublin z 31 stycznia 2019 r. w sprawie Budżetu Obywatelskiego Miasta Lublin wynika wprost, że budżet obywatelski jest formą konsultacji społecznych. Wskazuje to wprost na prawidłowość powyższego wniosku co do braku podstaw prawnych do wniesienia skargi na akt organu administracji publicznej w omawianym przedmiocie do sądu administracyjnego.
Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. – odrzucił przedmiotową skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł skarżący reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając je w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzekł się rozprawy.
Stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a. "wydanemu wyrokowi" zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:
1) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 5a ust. ust. 4 i 7 pkt 1 i 3 u.s.g. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na m.in. inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że "postępowanie dotyczące oceny projektów, zgłoszonych w trakcie konsultacji z mieszkańcami gminy w trybie art. 5a u.s.g., nie dotyczy indywidualnych uprawnień ani obowiązków wnioskodawców, lecz określonych działań organów gminy. Nie jest też skierowane do indywidualnie określonych adresatów, a do ogółu mieszkańców gminy", podczas gdy rozstrzygnięcie organu władzy publicznej w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od rozstrzygnięcia o niedopuszczeniu projektu do głosowania dotyczy indywidualnej sytuacji wnioskodawców (składających wnioski w ramach budżetu obywatelskiego), dotyczy uprawienia uregulowanego w art. 5a ust. 7 pkt 1 i 3 u.s.g., a nadto związane jest z organizowaniem budżetu obywatelskiego, w ramach którego (począwszy od 2018 r.) zapadają rozstrzygnięcia wiążące władze samorządowe w zakresie dokonywania wydatków publicznych, co sprawia, że stanowi akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnienia
wynikającego z przepisu prawa;
- wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż błędne przyjęcie, że zaskarżony akt nie podlega kognicji sądu administracyjnego spowodowało błędne rozstrzygnięcie procesowe o odrzuceniu złożonej przez skarżącego skargi.
II. stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a. "wydanemu wyrokowi" zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:
1) art. 5a ust. 4 i 7 pkt 1 i 3 u.s.g. w zw. z § 3 ust. 6, § 4 oraz § 12-13 uchwały nr 56/III/2019 Rady Miasta Lublin z dnia 31 stycznia 2019 r. w sprawie Budżetu Obywatelskiego Miasta Lublin w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie
w jakim przepisy te stanowią o tym, że:
- w ramach budżetu obywatelskiego mieszkańcy w bezpośrednim głosowaniu decydują corocznie o części wydatków budżetu gminy; zadania wybrane
w ramach budżetu obywatelskiego zostają uwzględnione w uchwale budżetowej gminy; rada gminy w toku prac nad projektem uchwały budżetowej nie może usuwać lub zmieniać w stopniu istotnym zadań wybranych w ramach budżetu obywatelskiego;
- rada gminy określa w drodze uchwały wymagania, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego, w szczególności wymogi formalne, jakim powinny odpowiadać zgłaszane projekty oraz zasady oceny zgłoszonych projektów co do ich zgodności z prawem, wykonalności technicznej, spełniania przez nie wymogów formalnych oraz tryb odwołania od decyzji
o niedopuszczeniu projektu do głosowania; zaś uchwała nr 56/III/2019 Rady Miasta Lublin z 31 stycznia 2019 r. określa wymogi dotyczące projektu wniosku, zgłaszanego przez mieszkańca, a także reguluje tryb odwoławczy od rozstrzygnięcia (oceny) powołanego przez Prezydenta Miasta Lublin Zespół ds. Budżetu Obywatelskiego;
- poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że zaskarżony akt, tj. rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta Lublin w przedmiocie oceny, dokonanej przez Zespół ds. Budżetu Obywatelskiego o niedopuszczeniu do głosowania projektu, zgłoszonego przez K. K., nie podlega kognicji sądu administracyjnego, podczas gdy jest to akt oddziałujący bezpośrednio na zagwarantowane w prawie powszechnie obowiązującym uprawnienie mieszkańca do zgłoszenia projektu w ramach Budżetu Obywatelskiego oraz do możliwości złożenia odwołania od wyniku oceny formalnej złożonego projektu dotyczy funkcjonowania budżetu obywatelskiego, w ramach którego (począwszy od 2018 r.) zapadają rozstrzygnięcia wiążące władze samorządowe w zakresie dokonywania wydatków publicznych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący rozwinął powyższe zarzuty.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w sprawie nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych przytoczonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach uregulowanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego, dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie zarzuty te zostaną rozpoznane łącznie, gdyż z konstrukcji zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że uchybienia procesowe Sądu pierwszej instancji stanowią konsekwencję uchybień materialnoprawnych.
Istota niniejszej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia następującej kwestii: czy na przedmiotowe działanie Prezydenta Miasta Lublin (działającego przez Dyrektora Biura Partycypacji Społecznej), polegające na podtrzymaniu negatywnej oceny projektu 0-25 złożonego w celu poddania go pod głosowanie w ramach budżetu obywatelskiego, przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
Zgodnie z art. 5a u.s.g. w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy (ust. 1). Szczególną formą konsultacji społecznych jest budżet obywatelski (ust. 3). W ramach budżetu obywatelskiego mieszkańcy w bezpośrednim głosowaniu decydują corocznie o części wydatków budżetu gminy. Zadania wybrane w ramach budżetu obywatelskiego zostają uwzględnione w uchwale budżetowej gminy. Rada gminy w toku prac nad projektem uchwały budżetowej nie może usuwać lub zmieniać w stopniu istotnym zadań wybranych w ramach budżetu obywatelskiego (ust. 4). Zgodnie z ust. 7 tego przepisu rada gminy określa w drodze uchwały wymagania, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego, w szczególności:
1) wymogi formalne, jakim powinny odpowiadać zgłaszane projekty
z uwzględnieniem - o ile jest to możliwe - uniwersalnego projektowania, o którym mowa w art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1062 oraz z 2022 r. poz. 975 i 1079);
2) wymaganą liczbę podpisów mieszkańców popierających projekt, przy czym nie może być ona większa niż 0,1% mieszkańców terenu objętego pulą budżetu obywatelskiego, w którym zgłaszany jest projekt;
3) zasady oceny zgłoszonych projektów co do ich zgodności z prawem, wykonalności technicznej, spełniania przez nie wymogów formalnych oraz tryb odwołania od decyzji o niedopuszczeniu projektu do głosowania;
4) zasady przeprowadzania głosowania, ustalania wyników i podawania ich do publicznej wiadomości, biorąc pod uwagę, że zasady przeprowadzania głosowania muszą zapewniać równość i bezpośredniość głosowania.
Na podstawie ww. art. 5a ust. 7 u.s.g. Rada Miasta Lublin w dniu 31 stycznia 2019 r. wydała uchwałę nr 56/III/2019 w sprawie Budżetu Obywatelskiego Miasta Lublin, która określa m.in. wymogi formalne zgłaszanych projektów (rozdział 2), ocenę projektów (rozdział 3) oraz tryb odwoławczy (rozdział 4). Nie ulega wątpliwości, że ww. uchwała jest aktem prawa miejscowego.
W tym miejscu przypomnieć należy, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazał, iż konsultacje mają opiniotwórczy i niewiążący charakter, a ich zasadniczym celem jest dostarczenie organom samorządowym informacji o potrzebach, preferencjach i oczekiwaniach mieszkańców oraz ich zaktywizowanie i zaproszenie do udziału w debacie społecznej, co ma wynikać z art. 5a u.s.g. Ponadto zdaniem tego Sądu konsultacje mają na celu umożliwienie członkom wspólnoty samorządowej wypowiedzenia swojej opinii in gremio na określony temat będący przedmiotem konsultacji. Co do zasady należy się zgodzić z powyższymi wywodami, jako dotyczącymi konsultacji z mieszkańcami gminy, o których mowa w art. 5a ust. 1 u.s.g. Należy jednak zauważyć, że przedmiotowa sprawa dotyczy budżetu obywatelskiego, który został uregulowany w ustawie o samorządzie gminny
w szczególny sposób w art. 5a ust. 3-7. W doktrynie prawniczej wskazuje się, że budżet obywatelski w formie uregulowanej w ustawie o samorządzie gminnym jest formą demokracji bezpośredniej o charakterze rozstrzygającym, co wynika wprost z treści art. 5a ust. 4 u.s.g., który z mocy prawa każe uwzględnić w uchwale budżetowej zadania wybrane w ramach budżetu obywatelskiego. Dodatkowo powołany wyżej przepis zabrania radzie gminy w toku prac nad projektem uchwały budżetowej usuwania lub zmieniania w stopniu istotnym zadań wybranych przez mieszkańców (por. M. Augustyniak, R. Marchaj [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 5a).
Z powyższych przepisów wynika, że każdy mieszkaniec ma uprawnienie przewidziane w ustawie do zgłoszenia projektu, który po spełnieniu wymogów formalnych powinien być poddany pod bezpośrednie głosowanie mieszkańców gminy. Wymagania formalne wobec zgłaszanych projektów są zaś uszczegółowione w akcie prawa miejscowego, a więc w akcie prawa powszechnie obowiązującego. W niniejszej sprawie skarżący zgłosił w ramach Budżetu Obywatelskiego Miasta Lublin projekt O-25 "Chronimy Górki Czechowskie!". Projekt ten został negatywnie oceniony przez Wydział Gospodarowania Mieniem. Odwołanie od tej oceny wniósł skarżący. W piśmie z 5 sierpnia 2022 r. Dyrektor Biura Partycypacji Społecznej poinformował skarżącego, że ocena negatywna zostaje podtrzymana. Skargę na powyższe działanie Prezydenta Miasta Lublin wniósł skarżący.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji zaskarżone działanie Prezydenta Miasta Lublin związane z oceną formalną złożonego przez skarżącego projektu w ramach Budżetu Obywatelskiego nie dotyczyło uprawnienia skarżącego wynikającego z przepisów prawa i nie ma charakteru indywidualnego rozstrzygnięcia, a wobec tego skarga do sądu administracyjnego na takie działanie na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – w ogóle nie przysługuje, a nadto przedmiotowa sprawa nie należy także do spraw określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a. i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Należy zwrócić uwagę, że powyższy przepis odnosi się do innych aktów dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które należy ograniczyć do przepisów materialnego prawa administracyjnego, które wyłączają dopuszczalność wydania decyzji lub postanowienia, wymagają jednak od organu wykonującego administrację publiczną potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku. Decyzja administracyjna jest oświadczeniem woli organu, zaś inne akty lub czynności mają charakter niejednolity i według niektórych poglądów doktryny są oświadczeniami wiedzy (B. Adamiak. Z problematyki właściwości sądów administracyjny [art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.], ZNSA z 2006 r., z 2(5), str. 9 – 13). Ratio legis ww. regulacji prawnej, rozszerzającej kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, jest wiązane z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej, oraz z potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej i w zakresie zadań realizowanych przez te organy (T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, T. Woś (red.). Wydanie 5. Warszawa 2012, s. 69 – 70). Tym samym obywatele i inne podmioty konkretnych uprawnień lub obowiązków mają zapewnioną ochronę w drodze sądowej w sytuacji, gdy odnoszący się do nich akt lub czynność ma cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Użyte w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kryteria, chociaż obejmują dość zróżnicowane kategorie działań administracji, które trudno dokładnie scharakteryzować, stanowią akty lub czynności, które:
a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a.;
b) są podejmowane w sprawach indywidualnych;
c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych;
d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (por. uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 21; 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13, ONSAiWSA z 2014 r. nr 1, poz. 2, 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II GPS 2/13, ONSAiWSA z 2014 r. nr 6, poz. 88).
Podkreślenia wymaga również to, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są podejmowane poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, co oznacza, iż odpowiadają formule nie tyle stosowania prawa, ile jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (Z. Kmieciak. Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, nr 5, poz. 51, s. 350 – 351).
Biorąc powyższe pod uwagę, uznać za prawidłowe należało stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym zaskarżone działanie Prezydenta nie dotyczyło indywidualnej sprawy skarżącego. W przedmiotowej sprawie skarżący złożył projekt w ramach budżetu obywatelskiego, a więc pozornie mogłoby się wydawać, że działanie Prezydenta rozstrzygające o losach tego projektu jest indywidualną sprawą wnioskodawcy. Jednakże tak nie jest, bowiem skarżący złożył ten projekt nie we własnej indywidualnej sprawie, lecz w sprawie należącej do zadań własnych gminy ze sfery planowania budżetowo-finansowego. Przedmiotowa sprawa dotyczy zatem realizacji zadania publicznego przez gminę, tj. uchwalenia budżetu gminy w jej specyficznej części z udziałem mieszkańców, a nie indywidualnej sprawy skarżącego. Wszelkie akty, czynności i inne działania podejmowane w ramach planowania finansowego gminy przez jej organy nie dotyczą sprawy indywidualnej, co oznacza, że akt prezydenta miasta o odrzuceniu projektu budżetu obywatelskiego wydany na podstawie przepisów uchwały wydanej w oparciu o art. 5a ust. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559, ze zm.) nie posiada cech aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, odrzucając skargę, nie naruszył więc zarzuconego mu w skardze kasacyjnej art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a co za tym idzie powiązanych z tym przepisem przepisów prawa materialnego art. 5a ust. ust. 4 i 7 pkt 1 i 3 u.s.g. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Odnosząc się jeszcze do powołanego przepisu Konstytucji RP dodać należy, że prawo do otrzymania orzeczenia nie zostaje naruszone, gdy wydanie orzeczenia jest niedopuszczalne np. ze względu na brak właściwości sądu (nie mamy do czynienia ze sprawą w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji) lub gdy powstaną przeszkody proceduralne uniemożliwiające jego wydanie (np. strona postępowania utraciła zdolność sądową) (P. Tuleja [w:] P. Czarny, M. Florczak-Wątor, B. Naleziński, P. Radziewicz, P. Tuleja, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 45). Skoro Sąd pierwszej instancji prawidłowo zakwalifikował zaskarżone działanie Prezydenta Miasta Lublin jako niepodlegające kognicji sądów administracyjnych, to nie naruszył tym samym powołanych w zarzucie drugim przepisów prawa materialnego.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184
w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
-----------------------
8