III OSK 2214/22

III OSK 2214/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Teresa Zyglewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Sygn. powiązane
VIII SA/Wa 103/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-03-16
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1029
art. 66, 74 i 33
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 103/22 w sprawie sprzeciwu T.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia 10 grudnia 2021 r. znak: SKO.ŚU.4113.38.2704.2021 w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt VIII SA/Wa 103/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw T.A. (skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia 10 grudnia 2021 r., znak: SKO.ŚU.4113.38.2704.2021 w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca i w skardze kasacyjnej zarzuciła mu naruszenie:
1. art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, dalej: "u.i.o.ś.", poprzez jego błędną wykładnię a w konsekwencji błędne przyjęcie, iż raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przedłożony przez Wnioskodawcę nie spełniał wymogów określonych w art. 66 u.i.o.ś.;
2. art. 66 ust. 1 pkt 5, 6 i 7 u.i.o.ś., poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne przyjęcie, iż raport przedłożony przez Wnioskodawcę nie zawierał wariantów określonych w art. 66 ust. 1 pkt 5, 6 i 7 u.i.o.ś.;
3. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a., poprzez błędne uznanie, iż raport nie może zostać uzupełniony w postępowaniu odwoławczym przed SKO;
4. art. 64e p.p.s.a. poprzez niezgodne z prawem rozważanie i oparcie wyroku na kwestiach i przesłankach niedopuszczalnych w postępowaniu ze sprzeciwu na decyzję kasatoryjną;
5. art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się w treści uzasadnienia Wyroku przez WSA w Warszawie do większości zarzutów wskazanych w Sprzeciwie;
6. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 12, art. 15, art. 77 § 1 oraz art. 136 k.p.a. poprzez:
a) błędne uznanie, iż w niniejszej sprawie istniały podstawy do podjęcia decyzji kasatoryjnej, podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi;
b) błędne uznanie, iż nie było możliwe rozpatrzenie sprawy merytorycznie i przeprowadzenie ewentualnego dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia materiału dowodowego przez SKO w Radomiu;
7. art. 74 u.i.o.ś., poprzez jego błędną wykładnię a w konsekwencji błędne przyjęcie, iż Wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach złożony przez Wnioskodawcę nie spełniał wymogów określonych w art. 74 u.i.o.ś.;
8. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i błędne uznanie, że Wójt Gminy C. nie zapewnił stronom czynnego udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji nie umożliwił im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;
9. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 33 u.i.o.ś., poprzez ich błędną wykładnię i błędne uznanie, iż rzekome naruszenia Wójta Gminy C. dotyczące zasad dotyczących udziału społeczeństwa w postępowaniu mogą dyskwalifikować całe prowadzone postępowanie i skutkujące uchyleniem decyzji organu I instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi;
10. art. 33 ust 1 pkt 7 u.i.o.ś., poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe, sprzeczne z przepisami prawa uznanie, iż do biegu terminu o którym mowa w art. 33 ust. 1 pkt 7 u.i.o.ś. ma zastosowanie art. 49 k.p.a.;
11. błąd w ustaleniach faktycznych w postaci bezpodstawnego i nieuprawnionego kwestionowania rzetelności i wiarygodności raportu o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko w zakresie inwentaryzacji przyrodniczej, o której mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2a;
12. art. 77 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe, sprzeczne z przepisami prawa uznanie, iż Wójt Gminy C. przy wydawaniu swojej decyzji winien był wziąć pod uwagę wnioski i dowody zgromadzone w zupełnie innych postępowaniach prowadzonych przez inne organy administracji publicznej;
13. błąd w ustaleniach faktycznych w postaci niezgodnego z prawdą uznania, iż w ramach postępowania nie przeprowadzono analizy zachowania emisji substancji odorogennych.
W oparciu o przytoczone zarzuty wniosła o zmianę zaskarżonego orzeczenia w całości poprzez uwzględnienie sprzeciwu i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia 10 grudnia 2021 r. w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że wszystkie niejasności i braki zostały uzupełnione na wezwanie organów współdziałających, co skutkowało pozytywnym zaopiniowaniem przez organy. W jego ocenie Wójt odniósł się również do wszelkich zarzutów i zastrzeżeń stron wobec ustaleń raportu, wskazując, iż powinny one być poparte kompletną analizą uwarunkowań przyrodniczych (kontrraportem, ekspertyzą sporządzoną przez specjalistę), czego żadna z kwestionujących raport stron nie przedstawiła. W ocenie skarżącej za poprawnością raportu przemawia niezgłoszenie do niego zastrzeżeń przez organy uzgadniające realizację przedsięwzięcia. Ponadto podniosła, że wariant proponowany przez inwestora, w jej ocenie, może pokryć się z wariantem najkorzystniejszym dla środowiska, ale nigdy nie może pokryć się z wariantem alternatywny. Nadto zdaniem skarżącej kasacyjnie SKO samodzielnie uzupełniło raport, czego Sąd I instancji nie zauważył.
Dalej skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że SKO w Radomiu rozstrzygało o kwestiach materialnoprawnych, które – jeśli były zasadne – winny skutkować ewentualnie odmową wydania decyzji środowiskowej, nie zaś kasacyjnej. Wskazał, iż niezasadne są zarzuty dotyczące rzekomego braku dowodów na niedokonanie obwieszczeń, zatem nie mogło to stanowić podstawy wydania decyzji kasatoryjnej. Błędnie przyjęto również datę rozpoczęcia biegu terminu jako 30 dni od dnia zawieszenia ogłoszenia – 6 lipca 2021 r. – zamiast od upływu 14 dni od dnia zawieszenia tego ogłoszenia.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie SKO nie mogło opierać też swojej decyzji o zarzuty tego rodzaju, iż organ I instancji nie wziął pod uwagę dowodów zgromadzonych w innych postępowaniach.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów w pierwszej kolejności należy rozważyć czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a.
Stosownie do treści art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zatem zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Niezbędne jest wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por.: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Sytuacja taka zachodzi zatem gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy, zaś związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy.
Organ kasacyjny przekazując sprawę do ponownego rozpoznania zobligowany jest do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym prawidłowe jest stanowisko Sądu, że organ II instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przypomnienia wymaga bowiem, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające.
Stosownie natomiast do treści art. 136 k.p.a. organ II instancji uprawniony jest do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Nie ulega wątpliwości, iż zarówno w okolicznościach opisanych w art. 136 k.p.a., jak i w art. 138 § 2 k.p.a. dochodzi do uzupełnienia postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Jednakże w sytuacji przewidzianej w art. 136 k.p.a. uzupełniające postępowanie dowodowe przeprowadza organ odwoławczy (albo organ, który wydał decyzję, jednak działając na zlecenie organu odwoławczego), zaś w przypadku określonym w art. 138 § 2 k.p.a. - organ pierwszej instancji. Dla zastosowania art. 136 k.p.a. konieczne jest uprzednie uznanie przez organ, iż postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w całości prawidłowo lub wprawdzie nieprawidłowo, jednakże samodzielne uzupełnienie postępowania dowodowego w drugiej instancji nie będzie skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). W przypadku natomiast, gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone (nieprzeprowadzone) na tyle wadliwie, że doprowadziło to do niewyjaśnienia sprawy przez organ pierwszej instancji w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie zastosowanie miał będzie art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym różnica pomiędzy zastosowaniem tych dwóch przepisów przez organ II instancji ma charakter ilościowy i sprowadza się do określenia zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy.
W orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd zgodnie, z którym organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2018 r., II OSK 2352/16). Wyłącznie bowiem niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych daje podstawę do ustalenia, że spełniona została przesłanka koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy.
Zauważyć przy tym należy, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Tym samym w sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Taki stan rzeczy natomiast powodowałby pozbawienie skarżącego do dwukrotnego rozpoznania jego sprawy przez dwa różne organy administracji, a zatem stanowiłby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż organ II instancji skutecznie wykazał konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd ocenia bowiem jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a., czyniąc to w kontekście przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Inaczej mówiąc zakres postępowania dowodowego, do którego przeprowadzenia zobowiązany jest organ administracji zakreślony jest przez przepisy prawa materialnego.
Biorąc pod uwagę wyżej przedstawione rozważania wskazać należy, że nie mógł zostać uznany za uzasadniony również zarzut dotyczący naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 12, art. 15, art. 77 § 1 oraz art. 136 k.p.a. Zdaniem skarżącej kasacyjnie w niniejszej sprawie nie istniały podstawy do podjęcia decyzji kasatoryjnej, bowiem organ mógł rozpatrzeć sprawę merytorycznie i przeprowadzić ewentualne dodatkowe postępowanie wyjaśniające. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić.
Jak już bowiem wyżej wskazano przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Tym samym w sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Jak bowiem słusznie wskazał Sąd I instancji najistotniejszym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia prowadzonej na podstawie u.i.o.ś. jest raport, którego rzetelności, i kompletności przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. W konsekwencji zaś, raport jako podstawowy element postępowania w sprawie zgody na realizację przedsięwzięcia, co słusznie dostrzegł Sąd I instancji, nie może być postrzegany jako typowe postępowanie dowodowe podlegające uzupełnieniu w ramach art. 136 k.p.a. przez organ II instancji.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 66 u.i.o.ś. wskazać należy, iż został on błędnie sformułowany, bowiem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej było wskazanie konkretnej mniejszej jednostki redakcyjnej tego przepisu, której uchybienia dopuścił się Sąd. Rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest bowiem domyślanie się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego.
Jednak pomimo wadliwego skonstruowania tego zarzutu przypomnieć należy, iż raport o oddziaływaniu na środowisko jest dokumentem prywatnym o specjalnej mocy dowodowej. W tej sprawie raport był kilkukrotnie oceniany zarówno przez organ I instancji, jak i organy współdziałające. Nie zmienia to jednak faktu, iż pozytywne zaopiniowanie raportu przez organy współdziałające nie zwalniało organu I instancji z konieczności zbadania czy raport czyni zadość wymaganiom wskazanym w art. 66 u.i.o.ś. W konsekwencji dopiero w obecnie kontrolowanej przez decyzji kasacyjnej organ odwoławczy dostrzegł uchybienia w zakresie przedstawienia wariantów realizacji przedsięwzięcia.
Przepis art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś. jednoznacznie bowiem stanowi, że w raporcie o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko powinny być opisane co najmniej trzy warianty realizacji danego przedsięwzięcia. Są to wariant proponowany przez wnioskodawcę, racjonalny wariant alternatywny oraz wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Oznacza to, że raport nie może tylko zawierać analizy wariantu wnioskodawcy. Trzeba również podkreślić, że raport powinien zawierać kompleksowy opis alternatywnych wariantów, a nie wyłącznie wariantu proponowanego przez wnioskodawcę. Oznacza to, że raport musi zawierać opis również racjonalnego wariantu alternatywnego i wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, jak i uzasadnienie ich wyboru. Wprowadzenie w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś. ustawowego wymogu przedstawienia opisu trzech wariantów w raporcie miało na celu umożliwienie organowi dokonania własnej analizy, który z tych wariantów jest możliwy do realizacji z punktu widzenia zagrożeń dla środowiska. Takie rozwiązanie pozwala na ochronę środowiska w jak najpełniejszym wymiarze. Brak przedstawienia innego możliwego do realizacji rozwiązania funkcjonowania danego przedsięwzięcia, które stanowiłoby racjonalny wariant alternatywny musi oznaczać, że raport nie może być uznany za spełniający wymogi określone w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś. i z tego powodu nie może stanowić podstawy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Bezspornym jest, iż sporna inwestycja należy do inwestycji znacząco oddziaływującą na środowisko i została zlokalizowana na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu S., 700 metrów od Obszaru Chronionego Krajobrazu - Dolina Rzeki Z., 800 m od obszaru Natura 2000 – Małopolski Przełom Wisły, Przełom Wisły w Małopolsce. Zdaniem inwestora wariant proponowany (30% obsady trzody chlewnej z wariantu alternatywnego) jest wariantem najkorzystniejszym ekologicznie, ponieważ alternatywny wariant jest inwestycją dużo większą, a zatem bardziej uciążliwą dla środowiska.
Nie można jednak pomijać – na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji – iż proponowany wariant jest przede wszystkim wariantem najkorzystniejszym ekonomicznie, gdyż inwestor wykorzysta istniejące budynki gospodarcze po dawnym PGR i częściowo wybuduje nowe obiekty. W konsekwencji zasadne jest stwierdzenie, iż to nie ochrona środowiska, a możliwość wykorzystania istniejących budynków i obniżenie kosztów inwestycji stanowi motyw do lokalizacji i rozmiaru inwestycji.
W tych okolicznościach, istotnie stanowisko raportu, iż wybrano najkorzystniejszy wariant dla środowiska jest stanowiskiem pozornym. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że w raporcie brak jest wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Nie ulega zaś wątpliwości, iż obowiązkiem inwestora jest przedstawienie raportu, który przedstawiał będzie rzetelną analizę wszystkich wariantów, w których zachowane zostaną zasady proporcji. Sama bowiem okoliczność, iż inwestor chce wykorzystać istniejące już budynki gospodarcze nie może przesądzać o tym, że inwestycja ma być zrealizowana w otoczeniu miejsc chronionych.
Sporządzony raport powinien również obejmować w zakresie inwentaryzacji przyrodniczej cały teren inwestycji, zaś w niniejszej sprawie działki nieobjęte inwentaryzacją przyrodniczą stanowią obszar ponad 8 ha, w tym ok. 4 ha lasu. Nadto należy zauważyć, iż inwentaryzacji nie przeprowadzono na terenie oddziaływania przedsięwzięcia, co wymaga przepis art. 66 ust. 1 pkt 2 u.i.o.ś.
W konsekwencji powyższych rozważań niezasadny okazał się zarówno zarzut naruszenia art. 66 u.i.o.ś., jak i zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 5, 6 i 7 u.i.o.ś.
Ponadto zgodzić się należy z twierdzeniem Sądu I instancji, iż uzupełnienie raportu wiąże się z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części przez organ I instancji, co przesądza o braku możliwości przyjęcia, iż takie postępowanie może przeprowadzić w ramach postępowania, o którym mowa w art. 136 k.p.a. organ odwoławczy. Wykraczało by bowiem ono poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, co w sposób oczywisty naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 k.p.a. Od ewentualnej decyzji wydanej przez organ II instancji, po przeprowadzeniu takiego kompletnego postępowania, odwołanie już nie służyłoby w toku instancji.
W tych okolicznościach jako nieuzasadniony należało ocenić zarzut dotyczący naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 12, art. 15, art. 77 § 1 raz art. 136 k.p.a. W konsekwencji zaś chybiony okazał się również zarzut dotyczący naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a., a także zarzut naruszenia art. 64e p.p.s.a.
Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej przypomnieć trzeba, iż zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądowym w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r.). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego.
Nie ulega wątpliwości, iż powołane przez skarżącą kasacyjnie przepis art. 77 k.p.a. zawiera szereg mniejszych jednostek redakcyjnych. W tych okolicznościach autor skargi kasacyjnej jako wzorzec kontroli powinien wskazać normy prawne wywiedzione z właściwego przepisu, zaś w razie podziału artykułu (podstawowej jednostki redakcyjnej ustawy) na mniejsze jednostki redakcyjne, powinien wskazać przepis ujęty w konkretny ustęp, paragraf, literę albo tiret. Niedopuszczalne jest bowiem konstruowanie zarzutu przez pakietowe powoływanie artykułu o złożonej budowie. Tak sporządzona skarga kasacyjna nie spełnia bowiem wymogu dokładnego sprecyzowania zarzutu i zarzut taki nie jest tym samym należycie uzasadniony (por. wyroki NSA z: 5 października 2010 r., I GSK 125/09; 23 listopada 2010 r., II FSK 1165/09; 1 grudnia 2010 r., II FSK 1507/09; 16 lutego 2021 r., III OSK 2291/21).
Naczelny Sąd Administracyjny miał jednak na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 sprowadzający się do stanowiska, że zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, nie ma przeszkód, dla których Naczelny Sąd Administracyjny nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez Sąd I instancji w sytuacji, gdy uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera wskazanie sposobu rozumienia zarzutu pozwalające na jego merytoryczne rozpoznanie. W realiach niniejszej sprawy można było zatem przyjąć na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej, że zarzut naruszenia art. 77 k.p.a., w istocie odnosi się do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a.
Zdaniem skarżącej Sąd błędnie uznał, że Wójt przy wydawaniu decyzji winien był wziąć pod uwagę wnioski i dowody zgromadzone w zupełnie innych postępowaniach powadzonych przez inne organy.
Wskazać należy, iż istotnie w treści uzasadnienia Sądu I instancji wskazano, iż jak wynika z przywołanej przez organ odwoławczy dokumentacji – decyzja SKO znak: SKO.ZP.4110.80.965.2021 - w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy wynika, że na terenie inwestycji prowadzone są roboty budowlane – budowa budynku gospodarczego (silos na kiszonkę), hali namiotowej pełniącej funkcję budynku gospodarczego, korytarza łącznikowego, dwóch silosów o pojemności 25 m³, które to budynki zostały już wykonane. Jednak Sąd zauważył również, iż w tych okolicznościach zasady ochrony środowiska zostały przez inwestora zignorowane i ich badanie ma miejsce post factum, zatem kwestie te winny być ocenione w procesie wydawania decyzji środowiskowej.
Sąd I instancji wskazał również, że w zakresie stanu nieruchomości, które stanowią teren przeznaczony pod inwestycję nie zostały wyjaśnione kwestie jakie działki stanowią las zwłaszcza w kontekście decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Starosty L. z 9 lipca 2018 r. zmieniającej działki leśne o nr ew. [...],[...]2, [...]3, [...]4, [...]5, [...]6, [...]7, [...]8, [...]9 o pow. całkowitej 0,8583 ha na grunt rolny gdzie de facto drzewa zostały wycięte i teren ten winien być na powrót zalesiony i traktowany jako de iure las. W ocenie Sądu taki stan może mieć wpływ na ocenę środowiskową, w tym na inwentaryzację przyrodniczą.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyżej przytoczone sformułowania stanowią w istocie dodatkowe spostrzeżenia Sądu, które w jego ocenie należy uwzględnić przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez organ I instancji wobec ich ujawnienia na etapie postępowania odwoławczego, nie zaś – jak twierdzi skarżąca kasacyjnie – przyczyny zasadności uchylenia decyzji organu I instancji.
Co się zaś tyczy kwestii zarzutu dotyczącego naruszenia art. 74 u.i.o.ś. wskazać należy, iż autor skargi kasacyjnej wskazał jedynie na ogólnikowe twierdzenia dotyczące naruszenia tego przepisu, które nie pozwalają na ich merytoryczną ocenę, w świetle wyżej poczynionych rozważań na temat konstrukcji zarzutów skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej ponownie nie wskazał mniejszej jednostki redakcyjnej – konkretnego ustępu, paragrafu, litery albo tiret. Nie mniej jednak w świetle wyżej już poczynionych rozważań nie budzi wątpliwości, iż już sama okoliczność, że w sprawie inwestor przedstawił raport obarczony wadami przesądzała o niezasadności podniesionego zarzutu. Nie sposób bowiem przyjąć, że w tych okolicznościach wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach czynił zadość wymaganiom stawionym przez art. 74 u.i.o.ś. Niemniej jednak zauważyć również należy, że organ II instancji dostrzegł również szereg innych uchybień w tym zakresie. Wskazał on bowiem na brak spójności pomiędzy załączoną do wniosku mapą z naniesionymi oznaczeniami terenu inwestycji z zapisami w raporcie (w raporcie wymieniono mniej działek ewidencyjnych niż wynika to z załączone mapy, niektóre z działek na mapie oznaczono jako ich części). Organ podniósł również, iż w części opisowej wniosku w ogóle zabrakło danych odnoszących się do terenu przeznaczonego pod inwestycję.
Częściowo na uwzględnienie zasługuje natomiast zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wskazać bowiem należy, iż istotnie Sąd I instancji nie odniósł się do postawionych przez skarżącą zarzutów dotyczących kwestii zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a także kwestii udziału społeczeństwa i nieprawidłowego uznania, że do biegu terminu, o którym mowa w art. 33 ust. 1 pkt 7 u.i.o.ś. ma zastosowanie art. 49 k.p.a. Jednakże okoliczność, że Sąd nie odniósł się do tych kwestii w zaskarżonym uzasadnieniu nie determinowała konieczności uchylenia rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym art. 141 § 4 p.p.s.a. nie nakłada na Sąd obowiązku szczegółowego odnoszenia się do wszystkich wymienionych w skardze zarzutów, a jedynie do tych, które miały znaczenie dla sprawy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r., FSK 2633/04, wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13).
W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się takiej wadliwości zaskarżonego uzasadnienia wyroku, która skutkować by mogła jego uchyleniem. Chociaż istotnie w kontrolowanym rozstrzygnięciu zabrakło wyżej opisanych kwestii to jednak wobec innych uchybień, które obligowały organ II instancji do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. brak odniesienia się przez Sąd I instancji do tej kwestii pozostawał bez znaczenia. W sytuacji bowiem, kiedy dostrzeżono braki w Raporcie będącym podstawowym dokumentem w postępowaniu dotyczącym środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, które nie podlegały uzupełnieniu w trybie przewidzianym przez art. 136 k.p.a. pozostałe ewentualne drobne uchybienia organu pozostawały bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 33 u.i.o.ś. wskazać należy, iż podobnie jak art. 77 k.p.a., art. 33 u.i.o.ś. zawiera szereg mniejszych jednostek redakcyjnych, zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej było dokładne ich wskazanie. Należy jednak zauważyć, iż zarówno zarzut dotyczący naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 33 u.i.o.ś. jak i zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 pkt 7 u.i.o.ś. należało ocenić je łącznie.
Jak słusznie wskazał, Sąd I instancji z akt sprawy wynika, że do organu została złożona petycja z protestem przeciwko przedmiotowej inwestycji. Natomiast dokonana w tym zakresie w raporcie ocena jest oceną ogólną, bez odniesienia się do istoty problemu, obaw, że obszar zainwestowania negatywnie wpłynie na uciążliwość egzystencji, zagrożenie dla środowiska, utratę walorów turystycznych tych terenów. Sąd zwrócił uwagę, iż fakt, że przeszłości na tym terenie funkcjonowała produkcja trzody chlewnej nie może przesądzać za powrotem do takiego zainwestowania i budzi sprzeciw społeczny, co obrazuje petycja części mieszkańców gminy C.
Podobnie zasadne jest stanowisko Sądu I instancji, iż samo odwołanie się raportu do zastosowania systemu Plocher, nie świadczy o dogłębnej analizie kwestii oddziaływania odrowego podnoszonej przez mieszkańców. Nie sposób bowiem pominąć wątpliwości czy obliczenia dotyczące planowanej obsady odnoszą się do maksymalnej obsady w oparciu o wielkość obiektów budowlanych. Deklarowana przez producenta wielkości obsady nie powinna być wystarczająca. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż skala przedsięwzięcia oraz odległość od zabudowy zagrodowej około 180 m, od budynków inwentarskich około 370 m może rodzić konflikty społeczne związane nie tylko z funkcjonowaniem budynków gospodarczych, ale również z przewożeniem gnojowicy, wylewaniem je na polach. Co istotne występowanie uciążliwości odorowej nie będzie sporadyczne, czy też okresowe, bowiem produkcja będzie trwała przez cały rok, w cyklach pięciomiesięcznych.
Zasadne jest również stwierdzenie, iż analizy spornego przedsięwzięcia pod względem jego znacznego oddziaływania na środowisko należy dokonać nie tylko w oparciu o normy prawa krajowego, ale również wspólnotowego do których trzeba zaliczyć zasadę prewencji oraz przezorności.
Nie sposób również pominąć słusznych wywodów Sądu w zakresie wpływu pośredniego inwestycji na tereny przyległe wynikające z ruchu ciężkich pojazdów po drogach gminnych i powiatowych, które ze względu na nawierzchnię i parametry nie są przystosowane do tego typu ruchu pojazdów oraz związanego z tym negatywnego oddziaływania (hałas, spaliny). Z treści raportu wynika bowiem, iż intensywność ruchu pojazdów poza działkami inwestora będzie oscylować w granicach około 500 - 600 kursów miesięcznie.
Powyższe wywody przyczyniły się do przyjęcia, iż raport w niewystarczającym stopniu dokonuje analizy możliwości wystąpienia konfliktów społecznych związanych z realizacją inwestycji, co zaś przesądziło o niezasadności zarzutów dotyczących naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 33 u.i.o.ś. oraz art. 33 ust. 1 pkt 7 u.i.o.ś. Ponadto świadczą one również o niezasadności podnoszonej przez skarżącą kasacyjnie kwestii błędnego ustalenia, iż nie przeprowadzono analizy zachowania emisji substancji odorogennych (zarzut nr 13).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.