III OSK 2842/24

III OSK 2842/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-03-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski
Rafał Stasikowski /sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
II SA/Wa 291/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-05-30
III OSK 2391/23 - Wyrok NSA z 2024-05-14
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 218 § 1-2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski , po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2026 r., na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej, skargi kasacyjnej A. T., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 2 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 2291/23, w sprawie ze skargi A. T., na postanowienie Komendanta Głównego Policji, z dnia 21 września 2023 r. nr 293, w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, , , oddala skargę kasacyjną.,
Uzasadnienie
Wyrokiem z 2 lipca 2024 r. sygn. akt: II SA/Wa 2291/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. T. (dalej także "skarżący", "wnioskodawca") na postanowienie Komendanta Głównego Policji (dalej także "KGP", "organ") z dnia 21 września 2023 r. nr 293 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, oddalił skargę
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym sprawy.
Podaniem z 27 kwietnia 2023 r. skarżący, powołując się na § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno- Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1611; dalej "rozporządzenie RM"), zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu (dalej także "Komendant") o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez niego służby w okresie od 1 grudnia 2000 r. do 14 marca 2012 r., w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.
Pismem z 9 maja 2023 r. zwrócono się do Dowódcy Oddziału Prewencji Policji we Wrocławiu z prośbą o przeprowadzenie analizy i oceny materiałów będących w dyspozycji tej jednostki organizacyjnej Policji w celu ustalenia dokumentów potwierdzających, że wnioskodawca w okresie od 1 grudnia 2000 r. do 14 marca 2012 r., tj. w okresie pełnienia służby w Oddziale Prewencji Policji we Wrocławiu, wykonywał czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia RM.
Zastępca Dowódcy Oddziału Prewencji Policji we Wrocławiu pismem z 2 czerwca 2023 r. poinformował o wybrakowaniu, z uwagi na upływ okresu ich przechowywania, wymienionych tym pismem dokumentów. Natomiast analiza dostępnej dokumentacji nie pozwoliła na potwierdzenie pełnienia w okresie od 1 grudnia 2000 r. do 14 marca 2012 r. przez wnioskodawcę służby w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia RM.
W dniu 15 czerwca 2023 r. Komendant wydał postanowienie, na mocy którego odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez wnioskodawcę służby w okresie od 1 grudnia 2000 r. do 14 marca 2012 r. w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia RM.
Pełnomocnik wnioskodawcy wniósł na powyższe rozstrzygnięcie zażalenie.
Komendant Główny Policji postanowieniem z 21 września 2023 r. nr 293, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej "k.p.a utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Jak stwierdził organ, w przedmiotowej sprawie z żadnej dokumentacji będącej obecnie w posiadaniu organu nie wynika, aby wnioskodawca w trakcie pełnienia służby w Policji w okresie od 1 grudnia 2000 r. do 14 marca 2012 r. wykonywał czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia RM. Jednocześnie brak jest podstaw do podważania ustaleń dokonanych w tym zakresie przez Komendanta. Zdaniem KGP dochował on zatem należytej staranności w odniesieniu do ustalenia materiału umożliwiającego potwierdzenie okoliczności, o które wnioskowano. Dokonując analizy dostępnej dokumentacji (pozostającej w dyspozycji Archiwum Komendy Wojewódzkiej Policji we Wrocławiu) ustalił bezsprzecznie, że nie zawierała ona informacji, na podstawie których można by było w sposób niebudzący wątpliwości wskazać, że wnioskodawca pełnił służbę w warunkach, o których mowa § 4 pkt 1 rozporządzenia RM. Kluczowym jest, iż nie wystarczy wykazać uczestnictwa wnioskującego o wydanie zaświadczenia w określonej kategorii zdarzeń, o których mowa w powołanych przepisach. Konieczne jest także ustalenie, że uczestnictwo w konkretnym zdarzeniu skutkowało wystąpieniem szczególnego zagrożenia dla życia lub zdrowia wnioskodawcy.
Zdaniem KGP brak dokumentacji świadczącej o pełnieniu przez wnioskodawcę służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury (z uwagi na jej wybrakowanie) lub brak stosownych informacji w istniejącej i dostępnej dokumentacji nie oznacza, że w prowadzonym w niniejszej sprawie postępowaniu wyjaśniającym w koniecznym zakresie zabrakło należytej rzetelności. Na podstawie dostępnej dokumentacji brak jest możliwości wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści.
Organ podkreślił, że brak dokumentów o odpowiedniej treści nie pozwala na wysnucie wniosku o zaistnieniu zdarzeń szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, albowiem podstawą zaświadczenia mogą być tylko dane wynikające z dokumentów, a nie dane domniemane na podstawie charakteru służby. Zaświadczenie ma być potwierdzeniem faktów ujawnionych w dokumentacji, a nie faktów, których zaistnienia można się jedynie domyślać (por. wyroki: z dnia 9 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 782/14, z dnia 9 października 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 395/12, z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 178/15). Brak takich dokumentów, jak również brak odpowiedniej treści (potwierdzającej określone okoliczności) w analizowanej dokumentacji sprawia, że nie jest możliwe wydanie zaświadczenia. Brak treści zgodnej z wolą wnioskodawcy w analizowanej dokumentacji będącej w dyspozycji jednostki organizacyjnej Policji, która archiwizuje dokumentację jednostki, w której wnioskodawca w okresie od 1 grudnia 2000 r. do 14 marca 2012 r. pełnił służbę, nie pozwolił na potwierdzenie pełnienia przez niego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, w wymiarze określonym w § 4 pkt 1 rozporządzenia RM. Ocena spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek wynikających z wyżej wymienionego przepisu prawa nie może prowadzić do tworzenia faktów czy okoliczności, które nie są w analizowanej dokumentacji zawarte. Zaświadczenie wydawane jest w oparciu o istniejącą dokumentację wskazującą wprost, że służba była pełniona w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Za jego pomocą organ stwierdza co mu jest wiadome. Natomiast interpretowanie dokumentacji, która nie zawiera informacji o pełnieniu służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu oznaczałoby tworzenie nowych faktów, co nie jest dopuszczalne w postępowaniu o wydanie zaświadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 813/16).
KGP zauważył, że powołane przepisy dotyczące podwyższania emerytury policyjnej wprowadzają swego rodzaju przywilej na rzecz funkcjonariuszy, których charakter służby pod kątem niebezpieczeństwa z nim związanego istotnie odbiega od funkcjonariuszy pełniących służbę w "zwykłych" warunkach. Komendant nie mógł wydać żądanego przez wnioskodawcę zaświadczenia skoro, jak wynika z przeprowadzonej kwerendy materiałów będących w zasobach archiwalnych jednostki Policji dokonującej archiwizacji dokumentacji, w której wnioskodawca pełnił służbę, nie odnaleziono dokumentów, z których treści wynikałoby w sposób bezsprzeczny, że wykonywał on czynności służbowe, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia RM. Niedopuszczalne jest natomiast tworzenie, na przykład w drodze zeznań świadków, na potrzeby wydania danego zaświadczenia, nowych dokumentów. Zeznania świadków w toku postępowania wyjaśniającego są dopuszczalne, ale jedynie w celu ustalenia okoliczności istnienia bądź nieistnienia w organie dokumentacji potwierdzającej wykonywanie obowiązków służbowych w określonych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Tym samym zeznania określonych osób na okoliczność potwierdzenia wykonywania przez stronę czynności zagrażających jej życiu lub zdrowiu, nie mogłyby stanowić dowodu w omawianej sprawie, a tym samym być podstawą do wydania żądanego zaświadczenia.
KGP wskazał, że celem postępowania wyjaśniającego jest zbadanie okoliczności wynikających z już istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, jak też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów, czy stanu prawnego. Nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.
Organ podkreślił, że każdy wniosek jest rozpoznawany indywidualnie, a zakres prowadzanych przez organ czynności dostosowany jest do treści żądania zawartego w złożonym przez zainteresowanego wniosku. Proste zestawienie analogicznych faktów (zdarzeń i czynności, w których uczestniczył wnioskodawca), nie może być uznane za zasadne, bo skutkowałoby stwierdzeniem, że zakwalifikowanie danej osoby do określonej jednostki lub komórki organizacyjnej Policji, w której dokonywane są czynności służbowe określonego rodzaju, umożliwia ustosunkowanie się w sposób właściwy do każdego żądania wniesionego przez jakąkolwiek osobę pełniącą w niej służbę, a tym samym umożliwia automatyczne uwzględnienie bądź nieuwzględnienie żądania wnioskodawcy. Tymczasem każdy wniosek wymaga potwierdzenia określonych faktów, w których uczestniczyła bądź nie uczestniczyła indywidualnie oznaczona osoba. Z kolei ustalenie czy dane zdarzenie (czynność służbowa) spełnia wymogi umożliwiające podwyższenie emerytury policyjnej należy do organu prowadzącego postępowanie wyjaśniające. Kwestionowanie stanowiska podmiotu dokonującego stosowanej kwerendy, a więc mającego bezpośredni kontakt z istniejącą dokumentacją, stanowiłoby nieuzasadnioną polemikę, bo niemającą żadnego podbudowania instrumentalnego. Wnioski takie można bowiem formułować wyłącznie w oparciu o treść analizowanej dokumentacji, a nie wyłącznie na podstawie własnych przekonań czy doświadczeń o charakterze zawodowym. Skoro dokumentacja dotycząca wnioskodawcy nie zawiera informacji o jego uczestnictwie w czynnościach szczególnie zagrażających jego życiu i zdrowiu, to organ nie jest uprawniony do dowiedzenia przyczyn takiego stanu rzeczy. Nie może oczywiście zaprzeczyć w sposób niebudzący wątpliwości, by niektóre z czynności służbowych mogły mieć taki charakter. Jednak nie może również potwierdzić tego faktu, bowiem okoliczność ta nie wynika z treści istniejącej dokumentacji i nie da się jej wyprowadzić w oparciu o istniejącą treść analizowanych dokumentów.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie KGP złożył skarżący wnosząc o zobowiązanie organu do wydania postanowienia w przedmiocie wydania skarżącemu zaświadczenia o pełnieniu służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.
W odpowiedzi na skargę KGP wniósł o jej oddalenie.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że w toku postępowania wszczętego wnioskiem o wydanie żądanego zaświadczenia i następnie zażaleniem skarżącego, organy obu instancji ustaliły, iż zgromadzone dokumenty w żaden sposób nie potwierdzają, aby w konsekwencji realizacji zleconych skarżącemu zadań służbowych w Oddziale Prewencji Policji we Wrocławiu mogło mieć miejsce szczególne zagrożenie dla jego życia lub zdrowia w czasie pełnienia służby/świadczenia pracy w okresie traktowanym dla potrzeb emerytalnych na równi z pełnieniem służby, w wymaganej liczbie co najmniej 6 przypadków rocznie.
W zaskarżonych postanowieniach organy nie zajęły stanowiska, aby do wydania żądanego przez skarżącego zaświadczenia konieczne było realizowanie przez niego zadań w warunkach bezpośrednio zagrażających życiu i zdrowiu. Organy w wydanych rozstrzygnięciach nie analizowały związku przyczynowego pomiędzy potencjalnymi zdarzeniami mogącymi zagrażać życiu i zdrowiu funkcjonariusza, a realizowanymi przez niego czynnościami służbowymi, ponieważ żadnych takich zdarzeń (zagrażających życiu i zdrowiu), nie zidentyfikowano.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że możliwość podwyższenia emerytury z tytułu służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu jest swoistym przywilejem i może mieć miejsce tylko w sytuacji, kiedy w sposób niebudzący wątpliwości zostanie wykazane pełnienie służby w takich warunkach (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2017 r., I OSK 2280/16). Wydawane w takiej sytuacji zaświadczenie odnosi się do konkretnego wnioskodawcy. Z samego faktu pełnienia służby na danym stanowisku, z przypisanymi do tego stanowiska obowiązkami, nie wynika, że jest to służba pełniona w warunkach szczególnych. Dopiero bowiem z chwilą zaistnienia w trakcie służby konkretnych sytuacji zagrożenia życia lub zdrowia wypełniają się przesłanki, o których stanowi rozporządzenie.
Organ nie jest uprawniony do potwierdzania określonych faktów tylko na tej podstawie, że ze względu na charakter i specyfikę pełnionej przez wnioskodawcę służby, albo jednostki lub komórki organizacyjnej, w której wnioskodawca pełnił służbę, można by było założyć, że mógł wykonywać określonego rodzaju czynności. Niezbędne jest natomiast ustalenie, na podstawie dostępnej dokumentacji, że w rzeczywistości takie czynności były przez wnioskodawcę, w określonym okresie, wykonywane.
W ocenie Sądu pierwszej instancji organ przeprowadził w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Analizie poddano znajdujące się w aktach osobowych opinie służbowe, wnioski personalne, rozkazy personalne, raporty, protokoły powypadkowe, orzeczenia komisji lekarskich, zakresy obowiązków, uprawnień i odpowiedzialności, karty opisu stanowiska pracy skarżącego. Analizowana dokumentacja w Oddziale Prewencji Policji nie potwierdziła, aby Skarżący w trakcie pełnienia służby w okresie od 1 grudnia 2000 r. do dnia 14 marca 2012 r. wykonywał czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Analiza akt osobowych nie wykazała dokumentów świadczących o wykonywaniu obowiązków służbowych w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu skarżącego. Zatem zasadne było ustalenie, że w okresach objętych wnioskiem skarżący wykonywał zadania służbowe, których charakter nie wykraczał poza zagrażające życiu i zdrowiu w stopniu odpowiadającym normalnym warunkom pełnienia służby, wpisanym w tę specyficzną formę aktywności zawodowej. Zaś sama potencjalna groźba utraty życia lub zdrowia w trakcie wykonywania obowiązków służbowych nie daje podstaw do wydania żądanego przez skarżącego zaświadczenia.
Zdaniem Sądu organy zgromadzonym materiałem dowodowym potwierdziły, że w okresach objętych wnioskiem skarżący wykonywał zadania służbowe, których charakter nie wykraczał poza zagrażające życiu, zdrowiu w stopniu odpowiadającym normalnym warunkom pełnienia służby, wpisanym w tę specyficzną formę aktywności zawodowej. Nie można za szczególnie zagrażające życiu i zdrowiu uznać czynności realizowane w ramach codziennych obowiązków służbowych, wynikające z zajmowanego stanowiska służbowego lub pełnionej funkcji tj. udziału w ochronie porządku podczas imprez masowych, zgromadzeń, manifestacji lub protestów społecznych.
W ocenie Sądu pierwszej instancji organy dochowały wymaganej w tego typu sprawach staranności, zmierzając do uzyskania wszelkich danych ujętych w dostępnych rejestrach i ewidencjach, mogących potwierdzić wskazywaną przez skarżącego okoliczność pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, dającą podstawę do podwyższenia emerytury. Natomiast w niniejszej sprawie istotne jest to, że dokumenty dotyczące lat służby skarżącego (pomimo dokładnego ich zbadania w posiadanych przez organ zbiorach dokumentów), nie zawierają informacji o pełnieniu przez skarżącego w tych latach służby w warunkach wskazanych w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy zaopatrzeniowej i w § 4 rozporządzenia. Zaznaczyć należy, że postępowanie prowadzone w ramach art. 217 i nast. k.p.a. nie jest postępowaniem o ustalenie faktu albo prawa (jak to ma miejsce w postępowaniu cywilnym w powództwie o ustalenie), ale uproszczonym postępowaniem administracyjnym sensu largo, w ramach którego właściwy organ rozstrzyga wniosek o dokonanie wiążącego, deklaratoryjnego i autorytatywnego potwierdzenia określonego stanu faktycznego lub określonego stanu prawnego, jeżeli potwierdzenie to jest możliwe i dopuszczalne na podstawie będących w posiadaniu tego organu danych wynikających z ewidencji, rejestrów lub innych urzędowych zbiorów danych. Dlatego przy tak sztywno ustalonych ramach procesowych postępowania o wydanie zaświadczenia, również analizowanie dlaczego w zbiorach urzędowych organu określonych informacji brak, nie należy do zakresu tego postępowania, zagadnienie to nie może także stanowić przedmiotu rozpoznania sądu administracyjnego.
Na koniec Sąd podkreślił ,że organ nie jest uprawniony do potwierdzania w postępowaniu zaświadczeniowym określonych faktów zeznaniami świadków, gdyż fakty których dotyczy zaświadczenie musza wynikać z ewidencji i rejestrów prowadzonych przez organ.
Mając na uwadze powyższe Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa przez organy obu instancji przy podejmowaniu powyższych postanowień, które mogłoby stanowić o ich uchyleniu albo stwierdzeniu nieważności i dlatego, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259), orzekł jak w sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając go w całości i wnosząc o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;
2) zasądzenie kosztów postępowania zainicjowanego niniejszą skargą kasacyjną, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, a także prawa materialnego, a to art. 218 § 2 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego biura Antykorupcyjnego, Strasy Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz rodzin poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego z uwagi na fakt, że za podstawę dokonanych ustaleń służyły inne dowody aniżeli określone w tym przepisie, a to wyjaśnienia i ocena m.in. Zastępcy Dowódcy Oddziału Prewencji we Wrocławiu, których wykorzystanie w świetle wskazanego przepisu jest niedopuszczalne;
II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, brak wskazania kryteriów zastosowanych przez organ, jakimi kierował się przy analizie czynności służbowych wykonywanych przez skarżącego przy ustalaniu czy zagrażały one życiu i zdrowiu skarżącego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku w warunkach oderwanych od miarodajnych i weryfikowalnych kryteriów ocennych;
III. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji w sytuacji, gdy skarga winna być uwzględniona.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądał jej przeprowadzenia.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, że wyrokiem z 12 lipca 2024 r., III OSK 222/23, Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął sprawę o bardzo zbliżonym stanie faktycznym. W uzasadnieniu tego wyroku sąd ten poruszył kwestie mające zasadnicze znaczenie również i dla niniejszej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu ww. wyroku, które zostanie przytoczone poniżej.
Wskazać należy, że zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest szczególną formą zaświadczenia, które przewiduje § 14 ust. 3 rozporządzenia z 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organów w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin. Jest ono sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy.
Zaświadczenie stanowi urzędowe poświadczenie określonych faktów lub stanu prawnego. Za jego pomocą organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego. Celem postępowania o wydanie zaświadczenia jest więc potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego. Odmowa wydania zaświadczenia następuje w przypadku braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie, w przypadku niewłaściwości organu oraz w sytuacji gdy nie można wydać zaświadczenia o żądanej treści, czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy to ze względu na wyraźne zakazy ustanowione w przepisach prawa.
Skoro zaświadczenie ma być potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, jego wydanie w sytuacji wątpliwości co do tych faktów bądź stanu prawnego i istnienia sporu w tym zakresie, nie powinno mieć miejsca. Mając na uwadze istotę zaświadczenia, która sprowadza się do przeniesienia danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów danych, w judykaturze zwraca się właśnie uwagę, że jeżeli problematyka, której dotyczy zaświadczenie, jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony jest niemożliwe. W sytuacji zatem gdy kwestia objęta żądaniem zaświadczenia budzi wątpliwości, organ powinien odmówić wydania zaświadczenia. Zaświadczenia nie może bowiem czegokolwiek rozstrzygać, wyjaśniać kwestii dyskusyjnych. Ma być oparte na dokumentach, zatem to co ma potwierdzać musi być oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów. Wydaje je się wówczas, gdy fakt powstania skutków prawnych jest ewidentny i organ nie musi o czymkolwiek przesądzać.
Co prawda przepis art. 218 § 2 k.p.a. dopuszcza do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie przed wydaniem zaświadczenia, ale pamiętać należy, że postępowanie to spełnia tylko pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę art. 218 § 1 k.p.a. przypisuje danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego mogą być wyłącznie okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (por. wyrok NSA z 8 września 2009 r., I OSK 104/09). Nie jest dopuszczalne tworzenie
i pozyskiwanie na użytek konkretnego postępowania, materiałów dowodowych mających służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści - tak z urzędu, jak i na wniosek stron postępowania (por. wyrok NSA z 6 lipca 2020 r., I OSK 2858/19).
Nie ulega wątpliwości, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń znajdują również zastosowanie w postępowaniu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przez funkcjonariusza Policji w warunkach szczególnie zagrażających zdrowiu i życiu. Do postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia nie znajdują jednak zastosowania te same reguły, co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia, jest prowadzone jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalenia (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r., I OSK 2554/16). Możliwość prowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być rozumiana jako "tworzenie" na etapie postępowania
o wydanie zaświadczenia podstawy do wystawienia zaświadczenia. Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści.
Podsumowując, twierdzenia osoby wnioskującej o wydanie zaświadczenia co do tego, że pełniła służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury muszą znaleźć odzwierciedlenie w prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrach bądź w innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Nie jest możliwe w tym trybie przeprowadzanie dowodów z przesłuchania świadków. Zainteresowany funkcjonariusz winien współdziałać z organem i określić zamknięty wykaz dokumentów mogących potwierdzić jego racje. W przeciwnym razie swoich racji będzie mógł dochodzić w innym jurysdykcyjnym trybie (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2016 r., I OSK 2289/14).
Bez żadnych wątpliwości przepisy art. 217-219 k.p.a. określające prawny reżim wydawania zaświadczeń, organy administracji publicznej muszą interpretować w sposób ścisły. Zaświadczenie jest bowiem dokumentem urzędowym, mogącym stanowić dowód w rozumieniu przepisów procesowych, za którym przemawia prawne domniemanie prawdziwości zawartych w nim informacji. Jeżeli informacje, których potwierdzenia żąda strona ubiegająca się o wydanie zaświadczenia budzą wątpliwości organu, nie może on w sposób arbitralny przesądzać w formie zaświadczenia tych wątpliwych kwestii (por. wyrok NSA z 14 lutego 2012 r., II OSK 2284/10, J. Lang, Zaświadczenie w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Organizacja, Metody, Technika 1983 r., nr 2, str. 14).
W świetle powyższego podzielić należy przekonanie organu, że nie zaistniały podstawy do wydania skarżącemu zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez niego w okresie w latach 2000-2012 służby w warunkach określonych w § 4 ust. 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. W sprawie doszło do wybrakowania dokumentów z uwagi na upływ czasu, a analiza dostępnej dokumentacji wskazuje na spór co do oceny czynności podjętych przez skarżącego jako czynności realizowanych w sytuacjach, w których istniało podwyższone zagrożenie życia lub zdrowia. Zdaniem skarżącego czynności, które pełnił, zaliczają się do tych, od których uzależnione jest podwyższenie emerytury. Organ zaś stoi na stanowisku, że skarżący wykonywał swoje czynności służbowe w normalnych warunkach, a tym samym nie są to czynności, które mogą być zakwalifikowane jako podejmowane w sytuacjach zwiększonego zagrożenia życia lub zdrowia. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że tylko czynności podejmowane w warunkach szczególnego zagrożenia dla życia lub zdrowia danego funkcjonariusza mogą uzasadniać wydanie zaświadczenia oczekiwanej treści. Okoliczności te mogą być potwierdzone danymi zawartymi w rejestrach i ewidencjach, zaś w postępowaniu zaświadczeniowym nie jest możliwe przeprowadzenie dowodów z przesłuchania świadków. Zgodzić się należy z oceną charakteru postępowania zaświadczeniowego dokonaną przez sąd pierwszej instancji. W postępowaniu zaświadczeniowym nie jest dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek nowych ustaleń faktycznych i formułowanie ocen prawnych. Jak przyjął NSA w wyroku z 19 sierpnia 2021 r., I OSK 359/21, z którym to stanowiskiem należy się zgodzić, jeżeli kwestia objęta żądaniem zaświadczenia budzi wątpliwości (jest sporna), organ powinien odmówić wydania zaświadczenia (zob. też wyrok NSA z 14 lutego 2012 r., II OSK 2284/10). W sprawie o wydanie zaświadczenia nie ma miejsca na spór o ocenę dowodów, albowiem w ramach tego postępowania, co do zasady, nie przeprowadza się postępowania dowodowego. W art. 218 k.p.a. nie ma mowy o zbieraniu dowodów na zasadach postępowania ogólnoadministracyjnego. Stosownie do treści art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może wprawdzie przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Analiza zacytowanego przepisu wskazuje jednak, że postępowanie to ma ograniczony zakres w stosunku do postępowania wyjaśniającego prowadzonego w ramach administracyjnego postępowania ogólnego. Ograniczenie zakresu postępowania wyjaśniającego prowadzonego w ramach postępowania zaświadczeniowego odpowiadać musi bowiem celowi tego postępowania, jakim jest wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakty albo stan prawny wynikający z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. art. 218 § 1 k.p.a.). Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane, i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (zob. M. Jaśkowska /w:/ M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022). Aby możliwe było wydanie zaświadczenia, organ musi mieć pewność co do podejmowania przez zainteresowanego funkcjonariusza czynności służbowych w warunkach określonych w ww. rozporządzeniu. Wynika to z natury zaświadczenia jako narzędzia do potwierdzenia występowania określonych faktów. Brak zaś danych w ewidencji, rejestrach lub innych dokumentach okoliczności, których potwierdzenia domagał się skarżący od organu, uniemożliwia wydanie zaświadczenia oczekiwanej treści.
Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., I GSK 264/09).
Nie doszło także do naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez organ drugiej instancji, gdyż w świetle powyższego postępowanie organu odpowiadało prawu. Z tych względów żaden z podniesionych zarzutów nie mógł okazać się skuteczny.
Oddalenie skargi kasacyjnej nie oznacza, że skarżący nie może dochodzić swoich racji w innym postępowaniu. Należy wskazać na istniejącą możliwość przeprowadzenia postępowania dowodowego w szerszym zakresie i przy pomocy innych środków dowodowych, np. zeznań świadków, niż na to pozwala charakter postępowania zaświadczeniowego. Zgodnie bowiem z § 20 ust. 1 rozporządzenia z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin organ emerytalny bada i ocenia całokształt sprawy o ustalenie prawa do emerytury lub wysokości świadczenia z tego tytułu na podstawie przedłożonych dokumentów, zeznań świadków oraz innych dowodów, a także oświadczeń wnioskodawcy. Postępowanie dowodowe w tym zakresie, z uwzględnieniem tych środków dowodowych, prowadzone jest przed właściwym organem emerytalnym. Możliwe jest zatem w tym trybie, przy wykorzystaniu całego spektrum wniosków dowodowych, ustalanie tych okoliczności, które nie mogły zostać potwierdzone w drodze zaświadczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.