III OSK 2841/23

III OSK 2841/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Mierzejewski /sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6092 Melioracje wodne, opłaty melioracyjne
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
III SA/Po 205/23 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2023-06-28
Skarżony organ
Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1566
art. 171 ust. 1
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.G., A.G. i B.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 czerwca 2023 r. sygn. akt III SA/Po 205/23 w sprawie ze skargi W.G., A.G. i B.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia świadczenia w formie rzeczowej obejmującej wykonanie konserwacji rowu melioracyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2023 r., sygn. akt III SA/Po 205/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.G., A.G. i B.G. (dalej: "strony" albo "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie (dalej: "SKO w Koninie" albo "organ odwoławczy") z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia świadczenia w formie rzeczowej obejmującej wykonanie konserwacji rowu melioracyjnego, oddalił skargę.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. Zarząd Gminnej Spółki Wodnej w [...] (dalej: "wnioskodawca") wystąpił do Starosty [...] (dalej: "organ pierwszej instancji") z wnioskiem w sprawie wydania decyzji administracyjnej w sprawie ustalenia świadczenia w formie rzeczowej obejmującej wykonanie konserwacji rowu melioracyjnego wobec A.G., zam. [...], [...], właściciela działek przylegających do rowu melioracyjnego "[...]" (w km od [...] do [...]) oraz rowu melioracyjnego "[...]" (w km od [...] do [...]), z którego A.G. odnosi korzyści.
Postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. organ pierwszej instancji wyłączył z postępowania w sprawie ustalenia świadczenia w formie rzeczowej, obejmującej wykonanie konserwacji rowu melioracyjnego cześć dotyczącą konserwacji rowu melioracyjnego "[...]".
Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Starosta [...] ustalił dla A.G., W.G. i B.G. świadczenie w formie rzeczowej na rzecz Gminnej Spółki Wodnej w [...], obejmujące wykonanie konserwacji rowu "[...]" w km od [...] do [...], do którego przylegają działki o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...] i [...], w zakresie usunięcia drzew i krzewów ze skarp i dna rowu, wykoszenia skarp i dna rowu, odmulenia dna rowu zapewniające swobodny przepływ wody w przedmiotowym rowie, usunięcia pni powstałych przy wycince drzew z dna rowu oraz uporządkowania terenu po zakończeniu prac konserwacyjnych w obrębie rowu.
Od powyższej decyzji A.G., W.G. i B.G. wnieśli odwołanie. SKO w Koninie decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji SKO w Konie wskazało, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ pierwszej instancji winien ustalić, jakie faktycznie korzyści z urządzeń spółki odnoszą strony i czy zakres prac jaki został nałożony na nie w zaskarżonej decyzji jest adekwatny do wielkości tej korzyści, przy uwzględnieniu okoliczności podnoszonych przez strony, w tym okoliczności, czy są oni jedynymi podmiotami nie będącymi członkami spółki, które odnoszą korzyści mając na uwadze zasadę słuszności.
Po ponownym rozpatrzeniu spraw Starosta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. odmówił ustalenia dla A.G., W.G. oraz B.G. świadczenia w formie rzeczowej na rzecz Gminnej Spółki Wodnej w [...], obejmującego wykonanie konserwacji rowu melioracyjnego "[...]" w km od [...] (działka ewidencyjna nr [...], obręb [...], gmina [...]), do którego przylegają działki o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obręb [...].
Na skutek rozpoznania odwołania od powyższej decyzji złożonego przez Gminną Spółkę Wodną w [...] organ odwoławczy decyzją z dnia [...] maja 2021 r. uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wydanej decyzji SKO w Koninie wskazało, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Starosta [...] powinien raz jeszcze zgromadzić w aktach sprawy materiał dowodowy umożliwiający poczynienie ustaleń faktycznych wskazujących na wykazanie obowiązku świadczenia po stronie A.G., W.G. i B.G. na rzecz Gminnej Spółki Wodnej w [...] oraz rodzaj i rozmiar świadczenia.
Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Starosta [...] z decyzją dnia [...] listopada 2022 r. nr [...]:
1. ustalił dla A.G., W.G. i B.G. świadczenie w formie rzeczowej na rzecz Gminnej Spółki Wodnej w [...], obejmujące wykonanie konserwacji rowu melioracyjnego "[...]" na odcinku [...] m prowadząc roboty od gruntów wsi [...] w kierunku gruntów wsi [...], poprzez:
- usunięcie drzew i krzewów utrudniających udrożnienie rowu;
- wykoszenie skarp rowu;
- odmulenie dna rowu zapewniającego swobodny przepływ wody w rowie;
- usunięcie pni powstałych przy wycince drzew;
- uporządkowanie terenu po zakończeniu prac konserwacyjnych w obrębie rowu;
2. ustalił terminu wykonania powyższych prac do dnia [...] listopada 2023 r.;
3. zobowiązał strony do pisemnego powiadomienia Starosty [...] o zakończeniu powyższych prac w terminie 7 dni od dnia ich wykonania w celu protokolarnego ich odbioru.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyli W.G., A.G. oraz BG. W odwołaniu strony zarzuciły, że tereny wokół rowu "[...]" nie wymagają melioracji. Ponadto wskazały, że nie odnoszą żadnej korzyści z tego rowu, a wręcz ponoszą z tego tytułu szkodę. Strony zakwestionowały również prawidłowość zapisów i autentyczność mapy ewidencyjnej w skali 1:5000 przedłożonej do akt sprawy przez Rejonowy Związek Spółek Wodnych w [...]. Strony podniosły, że zainstalowanie rurociągu izolowanego, krytego przyczyni się do zlikwidowania szkody polegającej na obsuszaniu kilku hektarów gruntów.
Decyzją z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest zasadne, a postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało w sposób kompletny i rzetelny. W sprawie zgromadzono dokumenty, mapy pozwalające na ustalenie przebiegu urządzeń melioracyjnych (rowów i urządzeń drenarskich) oraz na ustalenie zasięgu oddziaływania (obszar konkurencyjny/obszar zdrenowany). W trakcie postępowania przeprowadzono ponadto wizję lokalną oraz trzy rozprawy z udziałem stron pozwalające na ustalenie kwestii spornych między stronami a także ich stanowisk w sprawie. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowy rów jest własnością Skarbu Państwa i objęty jest działalnością Gminnej Spółki Wodnej w [...]. A.G. z dniem [...] lutego 2009 r. przestał być członkiem Gminnej Spółki Wodnej w [...]. Pozostałe strony postępowania, tj. W.G. i B.G. nie byli i nie są członkami Gminnej Spółki Wodnej w [...]. Rów melioracyjny "[...]" wymaga konserwacji, a okoliczność ta nie była kwestionowana przez żadną ze stron.
Zdaniem organu odwoławczego przeprowadzone postępowanie wykazało, że działki o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obręb [...], gmina [...] nie są zdrenowane. Rolę urządzenia melioracyjnego dla tych działek pełni rów melioracyjny "[...]". Rów ten ma kilometraż [...] do [...]. Na odcinku rowu od [...] do [...] jest systematycznie wykonywana konserwacja ze środków rolników członków spółki wodnej [...]. Ostatnie prace wykonywane były w 2019 r. Z uwagi jednak na to, że odwołujący jako właściciele przyległych gruntów niebędący członkami spółki wodnej nie wykonują prac konserwacyjnych, istnieje problem z odpływem wody z odcinka rowu, na którym wykonywane są prace konserwacyjne. Organ pierwszej instancji dokonał obliczeń dotyczących rzeczowej partycypacji w kosztach konserwacji rowu melioracyjnego "[...]" dla wszystkich nieruchomości będących w zasięgu oddziaływania ww. rowu na odcinku w km od [...] do [...], tj. dla działki o nr [...], obręb [...] (właściciel B.G.), działek o nr [...], [...], [...], [...] i [...], obręb [...] (właściciel A.G. i W.G.) oraz działek o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...] (właściciele członkowie Gminnej Spółki Wodnej w [...]).
Organ odwoławczy wskazał nadto, że organ pierwszej instancji dokonał analizy polegającej na proporcjonalnym wyliczeniu korzyści odnoszonych przez właścicieli ww. nieruchomości z funkcjonowania przedmiotowego rowu melioracyjnego "[...]", na odcinku w km od [...] do [...]. Po umożliwieniu zajęcia stanowiska przez strony postępowania organ pierwszej instancji ustalił, że strony winny wykonać konserwację rowu na odcinku [...] m tj. od km od [...] do km [...] prowadząc roboty od gruntów wsi [...] w kierunku gruntów wsi [...]. Opierając się na mapie ewidencyjnej znajdującej się w aktach sprawy, organ pierwszej instancji ustalił, że przedmiotowe grunty przylegające do rowu "[...]" nie są zdrenowane, a zasięg oddziaływania rowu mieści się w wyznaczonym na mapie obszarze konkurencyjnym obejmującym pas o szerokości [...] m po obu stronach rowu. Zdaniem organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, że tego rodzaju urządzenia (rowy) służą regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby. Skoro konserwacja rowu jest systematycznie wykonywana ze środków członków spółki wodnej to niewątpliwie utrzymanie tego urządzenia w należytym stanie jest korzystne dla posiadaczy gruntów będących w zasięgu oddziaływania rowu. Wobec tego twierdzenia stron wskazujące na szkodliwe działanie rowu, polegające na obsuszaniu ich gruntów nie znajduje uzasadnienia. W ocenie organu odwoławczego również kwestionowanie autentyczności mapy ewidencyjnej znajdującej się w aktach sprawy nie znajduje uzasadnienia. Mapa ta sporządzona została bowiem przez uprawnione do tego organy, a strony nie przedstawiły żadnych dowodów ani uzasadnionych argumentów dających podstawę do kwestionowania autentyczności mapy.
Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że podnoszona kwestia dotycząca zastąpienia przedmiotowego rowu otwartego krytym rurociągiem nie była przedmiotem niniejszego postępowania.
Od powyższej decyzji organu odwoławczego W.G., A.G. i B.G. wnieśli skargę wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W ocenie skarżących nie odnoszą oni korzyści z przedmiotowego rowu, gdyż dochodzi do osuszania ich gruntów. Ponadto skarżący nie zgodzili się z ustaleniami faktycznymi poczynionymi w trakcie postępowania administracyjnego i wnieśli o unieważnienie decyzji organu odwoławczego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 28 czerwca 2023 r. oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.".
W uzasadnieniu wydanego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że organ odwoławczy instancji zasadnie przyjął, że w przedmiotowej sprawie obowiązują przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.), dalej "Prawo wodne". Wynika to bezpośrednio z art. 545 ust. 4 ustawy - Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 171 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne: 1. Jeżeli osoby fizyczne lub osoby prawne niebędące członkami spółki wodnej oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej odnoszą korzyści z urządzeń spółki lub przyczyniają się do zanieczyszczenia wody, dla której ochrony spółka została utworzona, obowiązane są do ponoszenia świadczeń na rzecz spółki. Wysokość i rodzaj świadczeń, o których mowa w ust. 1, ustala, w drodze decyzji, starosta (art. 171 ust. 2 ww. ustawy).
Zdaniem Sądu meriti zasadnie organ odwoławczy wskazał, że obowiązek ponoszenia świadczeń na rzecz spółki przez osoby fizyczne niebędące jej członkami powstaje, gdy odnoszą one korzyści z urządzeń spółki lub przyczyniają się do zanieczyszczenia wody, dla ochrony której spółka została utworzona. W doktrynie stwierdza się, że chodzi o każdy rodzaj świadczeń, gdyż ustawodawca posługuje się jedynie ogólnym określeniem "świadczenie". Zgodnie z art. 77 ust. 1 Prawa wodnego utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej – do tej spółki. Organ prawidłowo ustalił wobec tego, że obowiązek ten dotyczy właścicieli gruntów, na które określone urządzenia wywierają pozytywny wpływ.
Sąd pierwszej instancji stwierdził również, że postępowanie dowodowe w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone wnikliwie i wyczerpująco. W trakcie postępowania przeprowadzono wizję lokalną oraz trzy rozprawy z udziałem stron pozwalające na ustalenie kwestii spornych między stronami. W dniu [...] września 2017 r. dokonano oględzin terenu. Stwierdzono, że sporny rów jest zarośnięty, zamulony i wymaga konserwacji, co potwierdzono dokumentacją fotograficzną. W dniu [...] czerwca 2021 r. do organu wpłynęła kopia mapy z zaznaczonymi urządzeniami melioracyjnymi i rowem melioracyjnym "[...]". Z analizy tej mapy wynika, że działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] nie są zdrenowane. Rolę urządzenia melioracyjnego pełni dla tych działek wyłącznie przedmiotowy rów melioracyjny. Właściciele tych działek odnoszą korzyść z funkcjonowania tego rowu. Dodatkowe wyjaśnienia i dokumenty (kopia mapy wsi [...]) przesłał również Rejonowy Związek Spółek Wodnych w [...].
Sąd meriti podkreślił, że w toku prowadzonego postępowania dowodowego ustalono – zdaniem Sądu pierwszej prawidłowo - że przedmiotowy rów jest własnością Skarbu Państwa i jest objęty działalnością Gminnej Spółki Wodnej w [...]. A.G. przestał być od dnia [...] lutego 2009 r. członkiem spółki. Pozostałe strony postępowania – skarżący nie są członkami tej spółki. Sporny rów melioracyjny wymaga konserwacji, co nie było kwestionowane w sprawie. Działki o numerach [...], [...], [...], [...], [...] i [...] nie są zdrenowane. Rolę urządzenia melioracyjnego dla tych działek pełni rów melioracyjny "[...]", ma on kilometraż [...] do [...]. Na odcinku rowu [...] do [...] jest wykonywana konserwacja ze środków rolników spółki. Ostatnie prace wykonano w 2019 r. Strony postępowania jako właściciele przyległych gruntów niebędący członkami spółdzielni nie wykonują odpowiednich prac konserwacyjnych istnieje zatem problem z odpływem wody z odcinka rowu, na którym wykonywano prace konserwacyjne.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ dokonał prawidłowej partycypacji w kosztach konserwacji rowu dla wszystkich nieruchomości będących w zasięgu oddziaływania przedmiotowego rowu – dla działki nr [...] (właściciel B.G.) oraz działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] (właściciel A.G. i W. G.). Organ pierwszej instancji dokonał proporcjonalnego wyliczenia korzyści odnoszonych przez właścicieli tych nieruchomości z funkcjonowania rowu na odcinku [...] do [...]. Strony winny dokonać konserwacji rowu na odcinku [...] m – od km [...] do [...] prowadząc roboty od gruntów wsi [...] w kierunku wsi [...].
Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi Sąd meriti podniósł, że przedmiotowe grunty przylegające do rowu nie są zdrenowane, a zasięg odziaływania rowu mieści się w wyznaczonym na mapie obszarze konkurencyjnym obejmującym pas o szerokości [...] m po obu stronach rowu. Utrzymanie rowu w należytym stanie jest korzystne dla stron skarżących. Niezasadne są zatem ich tezy o szkodliwym działaniu rowu polegającym na obsuszaniu gruntów. Skarżący nie przedstawili żadnych przekonujących dowodów w tym zakresie.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie są również zasadne tezy, kwestionujące autentyczność mapy ewidencyjnej w aktach administracyjnych. Mapa ta została bowiem sporządzona przez uprawnioną osobę – byłego pracownika inwestora [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] Oddział Rejonowy w [...]. Skarżący nie przedstawili zaś żadnych konkretnych i przekonujących dowodów na poparcie swojej tezy o rzekomej nierzetelności mapy.
Skarżący wywiedli skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 czerwca 2023 r., sygn. akt III SA/Po 205/23 zaskarżając wydany wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 171 § 1 Prawa wodnego, poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na braku zdefiniowania pojęcia "korzyści" a w konsekwencji przyjęciu, że skarżący odnoszą korzyści z urządzeń spółki, przy czym objęte zaskarżoną decyzją działki to gleby klasy [...], które są suche, piaszczyste i nienadające się do melioracji, tym samym urządzenia te nie przynoszą żadnej korzyści, ze względu na nieosiągnięcie celu melioracyjnego. Grunty te nie wymagają "odwodnienia", a wręcz nawodnienia przez brak żyzności, a mając na uwadze § 8 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi śródlądowej oraz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 czerwca 2020 r. z uwagi na fakt, iż działki objęte zaskarżoną decyzją to gleby klasy [...], które są suche, odwodnione, nie przynoszące korzyści i tym samym są wyłączone z powodu nieosiągnięcia celu melioracji wodnych (pisownia oryginalna – uwaga Naczelnego Sądu Administracyjnego).
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Ponadto skarżący kasacyjnie wnieśli o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co uzasadnia jej oddalenie.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Nie zachodzi również żadna z przesłanek odrzucenia skargi albo umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną.
Przed przystąpieniem do oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej odnotować należy, że zgodnie z treścią art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Co istotne, granice skargi kasacyjnej winny być wyznaczane przez stronę skarżącą kasacyjnie w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest bowiem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2009 r.; sygn. akt II FSK 1688/07). Ważne jest nadto zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, podjęta w pełnym składzie (publ.: ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz.1). Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (zob. w tej materii wyrok Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 2015 r.; sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2012 r.; sygn. akt I FSK 1679/11).
Przechodząc do oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że we wniesionym środku odwoławczym nie podniesiono zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z intencją pełnomocnika skarżących kasacyjnie podniesiono wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. "art. 171 § 1 Prawa wodnego". Należy w tym miejscu zauważyć, że przepis ten składa się z ustępów, a nie z paragrafów, jak wskazał pełnomocnik skarżących kasacyjnie.
Abstrahując od ww. wadliwości podniesionego zarzutu w warstwie stricte opisowej uznać należy – w świetle powyżej zaprezentowanych rozważań odnośnie konstrukcji skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego – że zarzut podniesiony w petitum skargi kasacyjnej został skonstruowany wadliwie.
Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego.
Autor skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd meriti naruszył wskazaną regulację Prawa wodnego poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na braku zdefiniowania pojęcia "korzyści", a w konsekwencji przyjęcie, że skarżący kasacyjnie odnoszą korzyści z urządzeń spółki, przy czym objęte zaskarżoną decyzją działki to gleby klasy [...], które są suche, piaszczyste i nienadające się do melioracji. W ocenie skarżących kasacyjnie urządzenia te nie przynoszą żadnej korzyści ze względu na nieosiągnięcie celu melioracyjnego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść zarzutu naruszenia prawa materialnego w powiązaniu z uzasadnieniem skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że skarżący kasacyjnie, zarzucając naruszenie prawa materialnego, w rzeczywistości kwestionują ustalenia i oceny dokonane przez Sąd pierwszej instancji w zakresie stanu faktycznego sprawy. Tymczasem zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2013 r.; sygn. akt I OSK 2747/12 oraz z dnia 6 marca 2013 r.; sygn. akt II GSK 2327/11). Co istotne, ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który podmiot skarżący kasacyjnie uznaje za prawidłowy. Jeżeli strona uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię jest niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może bowiem opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu.
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżących kasacyjnie nie sformułował zarzutów naruszenia przepisów postępowania, to należy przyjąć, że ustalenia faktyczne nie zostały podważone. Sądowi pierwszej instancji nie można z kolei skutecznie zarzucić błędnej wykładni mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kontrola legalności decyzji dokonana przez Sąd pierwszej instancji z punktu widzenia zastosowania przez organy art. 171 ust. 1 Prawa wodnego jest prawidłowa.
Należy wskazać, że zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w literaturze przedmiotu, ugruntowany jest już pogląd, że wobec braku definicji ustawowej pojęcie "odnoszenia korzyści", o którym mowa w art. 171 ust. 1 Prawa wodnego, należy interpretować z uwzględnieniem cywilistycznego pojęcia bezpodstawnego wzbogacenia. Zgodnie z art. 405 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1061 ze zm.) kto bez podstawy prawnej uzyskał korzyść majątkową kosztem innej osoby, obowiązany jest do wydania korzyści w naturze, a gdyby to nie było możliwe, do zwrotu jej wartości. Odpowiedzialność z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia obciąża wzbogaconego niezależnie od tego, w wyniku jakiego zdarzenia uzyskał korzyść majątkową. Może ona powstać w wyniku działania wzbogaconego, jak i nawet wbrew jego woli, z jego dobrą lub złą wiarą. Może być także rezultatem czynności zubożonego, osób trzecich, a nawet sił przyrody (zob. tej materii wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 grudnia 2005 r.; sygn. akt I CK 220/05).
Korzyść musi mieć wartość majątkową, możliwą tym samym do określenia w pieniądzu (np. zaoszczędzenie niezbędnych wydatków, nieodpłatne skorzystanie z cudzych usług lub rzeczy, uzyskanie określonej sumy pieniężnej). Jest to więc wartość zwiększająca majątek wzbogaconego bezpośrednio lub, jak to ma miejsce w razie oszczędzania koniecznego wydatku, w sposób pośredni. Korzyść majątkowa musi być uzyskana kosztem innej osoby. Nie oznacza to, że określona wartość musi wyjść z jej majątku. Oznacza to istnienie równoległego powiązania pomiędzy wzbogaceniem po jednej stronie, a zubożeniem - po drugiej, chociaż nie muszą to być zawsze wartości jednakowe. Podkreśla się także, że korzyść, w rozumieniu nadawanym w polskim języku powszechnym oznacza pożytek, zysk, uzyskany zależnie lub niezależnie od woli podmiotu, który uzyskuje przysporzenie. Korzyść można odnieść "niechcący", tj. niezależnie o własnej woli lub własnego działania (zob. w tej materii m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2007 r.; sygn. akt III SA/Po 498/07 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie: z 10 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 516/11 oraz z dnia 13 września 2018 r.; sygn. akt II SA/Lu 234/18; ponadto zob.: J. Szachułowicz, Prawo wodne. Komentarz, Warszawa 2010, s. 421).
Interpretując użyte w art. 171 ust. 1 Prawa wodnego pojęcie "odnoszenia korzyści z urządzeń spółki wodnej" z uwzględnieniem wskazań płynących z odwołania do cywilistycznej konstrukcji bezpodstawnego wzbogacenia, można stwierdzić, że chodzi o korzyść, jaką właściciel działki odnosi z realizacji zadań przez spółkę wodną, polegających na wybudowaniu lub utrzymywaniu urządzeń, w tym urządzeń melioracji wodnych. Pojęcie korzyści nie jest żadną miarą powiązane z wielkością plonów uzyskiwanych z gruntów, na których położone są urządzenia melioracji wodnych. Korzyść w rozumieniu art. 171 ust. 1 Prawa wodnego jest niezależna od woli właściciela działki i podejmowanych przez niego działań i wyraża się w tym, że sprawne, utrzymywane w odpowiednim stanie przez spółkę wodną urządzenia melioracji wodnych, zapewniają właściwą regulację stosunków wodnych na działkach rolnych.
Należy dodatkowo wskazać, że instytucja związana z partycypacją w kosztach utrzymania urządzeń wodnych nie jest nowością w polskim porządku prawnym. Obwiązywała w Ustawie Wodnej z dnia 19 września 1922 r. (Dz. U. Nr 102, poz. 936 ze zm.). I tak, art. 171 ust. 1 stanowił, że jeżeli nienależący do spółki właściciele gruntów, kopalń lub zakładów przemysłowych, spółki wodne lub inne związki, albo jeżeli nienależące do spółki grunty, kopalnie lub zakłady członków spółki odnoszą korzyści z wykonanych urządzeń spółki, lub przyczyniają się do zanieczyszczenia wody, dla której odczyszczenia spółka została utworzoną - mogą być pociągnięci przez zarząd spółki do opłacania datków udziałowych według postanowień obowiązujących dla członków. Datki, o ile są pobierane od pociągniętych do opłaty z powodu przypadającej im korzyści z urządzeń spółki, nie mogą przewyższać tej korzyści. Spółka jest w tym wypadku obowiązana pociągniętych do opłaty właścicieli i związki na ich żądanie przyjąć do swego związku (art. 171 ust. 1 ww. ustawy).
Art. 125 ust. 1 ustawy z dnia 30 maja 1962 r. – Prawo wodne (Dz. U. Nr 34, poz. 158 ze zm.) stanowił, że jeżeli właściciele gruntów lub zakładów, którzy nie należą do spółki wodnej, odnoszą korzyści z obiektów budowlanych gospodarki wodnej objętych działalnością spółki lub przyczyniają się do szkodliwego zanieczyszczenia wody, dla której ochrony spółka została utworzona - zobowiązani są do ponoszenia w odpowiednim stosunku składek i świadczeń na rzecz spółki. Stwierdzenie odniesionych korzyści lub szkodliwego zanieczyszczenia wody oraz ustalenie wysokości składek i świadczeń należy do organu administracji wodnej, który zatwierdził lub nadał statut spółce wodnej.
Z kolei art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.) stanowił, że członek spółki wodnej obowiązany jest do wnoszenia na jej rzecz składek i ponoszenia innych świadczeń niezbędnych do wykonywania statutowych zadań spółki. Wysokość składek i innych świadczeń jest proporcjonalna do korzyści uzyskiwanych przez członka spółki; ust. 2. Właściciele nieruchomości, którzy nie należą do spółki wodnej, obowiązani są do uiszczania w odpowiednim stosunku składek i ponoszenia innych świadczeń, jeżeli uzyskują korzyści z urządzeń wodnych objętych działalnością spółki lub przyczyniają się do zanieczyszczania wody, dla której ochrony spółka została utworzona; ust. 3. stwierdzenie korzyści lub zanieczyszczenia wody oraz ustalenie wysokości składek i innych świadczeń należy do starosty.
Stwierdzić zatem należy, że w zasadniczym zrębie brzmienie tego przepisu jest niezmienne i odwołuje się do pojęcia korzyści z urządzeń wodnych, objętych działalnością spółki wodnej.
Podkreślenia również wymaga, że kontrolowane postępowanie wszczynane jest tylko na wniosek, co powoduje, że na wnioskodawcy jako podmiocie domagającym się ustalenia partycypacji w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, ciążą określone obowiązki. Organ musi dysponować określonymi danymi, aby móc przystąpić do merytorycznego rozpoznania wniosku. Zatem to na spółce wodnej ciążył obowiązek wykazania, że skarżący (w tym skarżący kasacyjnie) odnoszą korzyści z rowu melioracyjnego, a także wykazania kosztów ponoszonych na jego utrzymanie. Rolą organu była natomiast ocena materiału dowodowego i ustalenie, czy zachodzą przesłanki nałożenia przedmiotowego obowiązku niezależnie od tego, że postępowanie przed starostą ma charakter kontradyktoryjny. Na podstawie zaś decyzji wydanej przez organ następuje nawiązanie stosunku prawnego, w którym to spółka wodna jest wierzycielem, a podmiot lub jednostka dłużnikiem. Jednak dochodzenie przez spółkę spełnienia świadczenia następuje na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Naczelny Sąd Administracyjny zwraca przy tym uwagę, że ustalenie partycypacji rzeczowej w utrzymaniu urządzeń wodnych nie jest dla organu sprawą prostą. Prawo wodne z 2001 r. nie zawiera bowiem wytycznych, które określają sposób ustalenia wysokości świadczenia pieniężnego, rodzaje świadczeń niepieniężnych oraz ramy czasowe realizacji świadczeń. Jednak to przede wszystkim wnioskodawca powinien wskazać żądane świadczenie (ewentualnie jego wysokość w przypadku świadczenia pieniężnego) z tytułu utrzymaniu urządzeń wodnych spółki. Natomiast obowiązkiem organu było ocenić te żądania w odniesieniu do przedłożonego, jak i zgromadzonego samodzielnie przez organ materiału dowodowego, czy też w sposób wynikający z możliwego i pożądanego porozumienia zainteresowanych stron.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro w niniejszej sprawie konserwacja rowu jest systematycznie wykonywana ze środków członków spółki wodnej, to niewątpliwie utrzymanie tego urządzenia w należytym stanie jest korzystne dla posiadaczy gruntów będących w zasięgu oddziaływania rowu melioracyjnego. Organy wydały w sprawie decyzje, posługując się dokumentacją przedłożoną przez Gminną Spółkę Wodną w [...]. Zgromadzono nadto mapy pozwalające na ustalenie przebiegu urządzeń melioracyjnych (rowów i urządzeń drenarskich) oraz na ustalenie zasięgu oddziaływania (obszar konkurencyjny/obszar zdrenowany). Przeprowadzono również oględziny w celu oceny stanu technicznego spornego rowu melioracyjnego.
Konkludując uznać należy, że podniesiony zarzut naruszenia prawa materialnego w żaden sposób nie podważył prawidłowości orzeczenia wydanego przez Sąd pierwszej instancji, który w sposób dostateczny wyjaśnił, z jakich powodów rozstrzygnięcie organu uznane zostało za zgodne z prawem.
Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W realiach rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, o jej oddaleniu.
Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy, zaś organ nie zażądał jej przeprowadzenia.