III OSK 2839/24

III OSK 2839/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący/
Przemysław Szustakiewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III SAB/Gl 279/24 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2024-07-09
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant starszy asystent sędziego Magdalena Zając po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 lipca 2024 r. sygn. akt III SAB/Gl 279/24 w sprawie ze skargi [...] Ruchu Obrony Mieszkańców [...] na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzania kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 9 lipca 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 279/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Ruchu Obrony Mieszkańców [...], stwierdził, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa (pkt 1); zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt z prawomocnym orzeczeniem (pkt 2) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 3). W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:
Obywatelski Ruch Obrony Mieszkańców [...] wnioskiem z dnia 23 stycznia 2024 r. zwrócił się do Prezydenta [...] o udzielenie informacji publicznej w zakresie:
1. z jaką datą, jaki podmiot, przez kogo reprezentowany i na jakiej podstawie prawnej, udostępnił części wspólne nieruchomości pod urządzenia techniczne komercyjnym podmiotom gospodarczym T., T2. - wykazanych w załącznikach do dokumentów – tj.: 7 Zarządzeniach Prezydenta [...] nr 356, 400, 439, 551, 671, 625 i 1063/ZN/09 z poszczególnych dat od 13 maja do 18 grudnia 2009 r.;
2. z jaką datą i na czyje konto z tego tytuł komercyjne podmioty gospodarcze wpłacały i wpłacają do chwili obecnej należności wynikające z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2021 r., poz. 1048), czyli pożytki na rzecz podmiotów wykazanych w ww. Zarządzeniach.
Powołano się na art. 12 ust. 2 ustawy o własności lokali wyjaśniając, że pożytki i inne przychody z nieruchomości wspólnej służą pokrywaniu wydatków związanych z jej utrzymaniem, a w części przekraczającej te potrzeby - przypadają właścicielom lokali w stosunku do ich udziałów.
Organ pismem z dnia 8 marca 2024 r. zawiadomił wnioskodawcę, że jedyne informacje w zakresie wniosku, będące w jego posiadaniu, udostępniono stronie jako informację publiczną w postaci kopii umowy nr [...] z dnia 17 listopada 2006 r. wraz z aneksami zawartej pomiędzy [...] Sp. z o.o. a T. Sp. z o.o. Jednocześnie organ poinformował, że nie posiada innych danych w zakresie wniosku.
Wobec powyższego Obywatelski Ruch Obrony Mieszkańców [...] złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
W piśmie procesowym z dnia 24 kwietnia 2024 r. Ruch Obywatelski podtrzymał swoje zarzuty podkreślając, że powoływanie się organu jakoby udzielił odpowiedzi na wniosek pismem z dnia 8 marca 2024 r. w związku z pismem z dnia 15 grudnia 2022 r. jest nieuprawnione i potwierdza nieprawdę w dokumencie o znaczeniu prawnym.
Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej P.p.s.a.), uznał skargę za zasadną.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji podniósł, że w sprawie nie jest sporne, że Prezydent [...] jest podmiotem zobowiązanym na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej: u.d.i.p. ) do udostępnienia informacji publicznej.
Skarżący natomiast domagał się udostępnienia informacji dotyczących wskazania dat, podmiotów, ich reprezentacji i podstawy prawnej udostępnienia części wspólnych nieruchomości wykazanych w załącznikach do Zarządzeń z 2009 r. pod urządzenia techniczne komercyjnym podmiotom gospodarczym T., T2., a także daty i informacji na czyje konto ww. podmioty uiszczają wpłaty z tego tytułu. Natomiast organ pismem z dnia 8 marca 2024 r. poinformował skarżącego, że jedyne dokumenty/informacje będące w jego posiadaniu związane z treścią wniosku zostały przekazane wnioskodawcy w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w 2022 r. - pismem z dnia 15 grudnia 2022 r. poprzez przekazanie kopii umowy nr [...] z 17.11.2006 r. wraz z aneksami zawartej pomiędzy [...] Sp. z o.o. a T. Sp. z o.o., obejmującej budynki położone na osiedlu J., tożsame z budynkami znajdującymi się na nieruchomości wymienionej w pozycji nr 44 załącznika do Zarządzenia Prezydenta [...] Nr 400/ZN/09 z 04.06.2009 r. Jednocześnie organ poinformował, że nie posiada innych dokumentów.
W kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd I instancji stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności, gdyż wnioskowana informacja dotyczyła udostępnienia danych dot. nieruchomości objętych 7 zarządzeniami z 2009 r. podmiotom i rozliczeń z tego tytułu. Natomiast nieczytelna – jak akcentował to skarżący – umowa zawarta była w 2006 r. i dotyczyła wyłącznie nieruchomości z poz. 44 załącznika do Zarządzenia nr 400/ZN/09. Tym samym organ nie udzielił wnioskowanych informacji. Wbrew jego twierdzeniom brak jest jakiejkolwiek korelacji pomiędzy informacjami żądanymi a udostępnionymi, co wskazuje 3-letni odstęp czasowy między udostępnioną umową a wskazywanymi we wniosku zarządzeniami.
Również nie do zaakceptowania jest twierdzenie organu, że nie dysponuje wnioskowanymi dokumentami, skoro jest właścicielem spornych nieruchomości. W sytuacji, gdy teren jest zarządzany przez jednostkę pomocniczą albo inny podmiot, organ powinien był powiadomić o tym wnioskodawcę lub samemu wystąpić o żądane dane celem pozytywnego załatwienia wniosku. Nadto organ dopuścił się bezczynności uznając, że już uprzednim razem, doręczając umowę z 2006 r., załatwił żądanie skarżącego. Z uwagi na brak tych dokumentów w przesłanych do Sądu aktach sprawy – Sąd nie miał możliwości zweryfikować czy faktycznie umowa z 2006 r. swoim zakresem obejmuje wszystkie nieruchomości z 7 zarządzeń z 2009 r. jak wywodzi to organ. Powyższe okoliczności zaś przesądzają o tym, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszenia prawa.
W dniu 29 sierpnia 2024 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł Prezydent [...], zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na bezczynność organu; wstrzymanie wykonania wyroku do czasu zakończenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1. art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez ich zastosowanie, wynikające z błędnego przyjęcia, że objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej zapytanie dotyczy majątku gminy, podczas gdy dotyczy ono w istocie majątku wspólnot mieszkaniowych, o którym informacja nie ma charakteru informacji publicznej;
2. art. 4 ust. 3 u.d.i.p. poprzez jego zastosowanie, wynikające z błędnego przyjęcia, że skarżący jest zobowiązany do udostępnienia informacji, której po pierwsze, nie posiada, a po drugie, nie ma charakteru informacji publicznej;
3. art. 141 § 4 zd. 1 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez niedokładne zbadanie przedmiotu sprawy, a także błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że nieruchomości, których dotyczy wniosek o udzielenie informacji publicznej, stanowią własność Miasta [...], wobec czego Miasto [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej dotyczącej ich udostępnienia, podczas gdy stanowią one przedmiot współwłasności członków wspólnot mieszkaniowych, będących odrębnymi od Miasta [...] podmiotami posiadającymi przymiot ułomnej osoby prawnej, a w konsekwencji posiadającymi zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, jako Sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która nie miała miejsca w niniejszej sprawie.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, ponieważ podniesione w niej zarzuty są trafne.
Ponieważ skarga kasacyjna zawiera zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania w pierwszej kolejności należałoby się odnieść do zarzutów określonych w art. 174 pkt 2, gdyż dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny, powoduje, iż możliwa jest jego subsumcja pod odpowiednią normę prawną. Jednakże zarzuty, zarówno te natury procesowej, jak również dotyczące norm prawa materialnego, oscylują faktycznie wokół dwóch zagadnień: po pierwsze, że organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, której w istocie nie posiada (zarzut nr 2) oraz po drugie, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, gdyż dotyczą w istocie majątku wspólnoty mieszkaniowej (zarzuty nr 1 i 3).
Podnieść należy, że zasadą udzielania informacji publicznej jest, że dane powinien udostępnić podmiot, który je posiada. Reguła ta wiąże się z terminami udostępnienia informacji publicznej, ponieważ podmiot zobowiązany ma zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. bardzo krótki termin do jej udzielenia - 14 dni od złożenia wniosku, a jedynie w sytuacji, gdy znalezienie i przygotowanie danych wymaga dodatkowych czynności - termin ten może, na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., zostać przedłużony, ale na okres nie dłuższy niż dwa miesiące od złożenia wniosku. Takie postępowanie chroni również wnioskodawcę, który albo otrzymuje żądane dane albo wiadomość o tym, że podmiot do którego się zwrócił takich danych nie posiada, dzięki czemu szybko może zwrócić się o informacje do podmiotu, u którego takie dane się znajdują. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, jednak, wbrew temu co podniósł WSA w Gliwicach, nie nakłada na podmiot do którego został złożony wniosek, aby w ramach postępowania wystąpił do innego podmiotu o żądane dane, ponieważ ten inny podmiot nie jest stroną postępowania o udostępnienie informacji, a nadto, zgodnie z zasadą odpowiedzialności za udostępnione informacje, nie może ponosić odpowiedzialności za ich rzetelność. Stąd obowiązek podmiotu, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji, ale który takiej informacji nie posiada – ogranicza się od udzielenia wnioskodawcy w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p. odpowiedzi, w której informuje wnioskodawcę, że nie posiada żądanych danych.
W rozpoznawanej sprawie Prezydent [...] uczynił zadość obowiązkom wynikającym z u.d.i.p., ponieważ na wniosek z dnia 26 lutego 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie statuowanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udzielił w dniu 8 marca 2024 r. odpowiedzi, informując, że nie posiada żądanych danych.
Należy nadto podnieść, że słusznie Prezydent [...] wskazał, że WSA w Gliwicach nie zbadał dokładanie przedmiotu sprawy, co spowodowało, że błędnie ustalił, iż wniosek skarżącego z dnia 26 lutego 2024 r. dotyczy informacji publicznej. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie można znaleźć przesłanek, którymi kierował się Sąd I instancji przyjmując, że żądane informacje mieszczą się w definicji informacji publicznej. Tymczasem w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że zarządca nieruchomości na podstawie zawartej ze Wspólnotą Mieszkaniową umowy, nie działa jako podmiot publiczny, lecz jak przedsiębiorca na rynku, a jego sposób postępowania jest przedmiotem kontroli ze strony wspólnoty mieszkaniowej na podstawie umowy oraz art. 25-26 ustawy o własności lokali, statuującego prawo członka wspólnoty mieszkaniowej do podejmowania działań w zakresie zarządu nieruchomością wspólną. Zadania wykonywane przez zarządcę w tym zakresie nie dotyczą zadań publicznych, a zatem nie mają związku z dostępem do informacji publicznej (zob. wyroki NSA z dnia 5 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 781/17 i z dnia 29 kwietnia 2020 r , sygn. akt I OSK 1352/19). Tak więc dokumenty, które dotyczą zarządu nieruchomości nie stanowią informacji publicznej w sytuacji, gdy zarządca nieruchomości działa jak podmiot prywatny. Przypomnieć w tym miejscu należy, że "konstytucyjne prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej, o działalności osób pełniących funkcje publiczne oraz o działalności innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w ustawie o dostępie do informacji publicznej, zostało nazwane prawem dostępu do informacji publicznej (prawem do informacji publicznej). Przedmiotem tego prawa jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), jednakże w powiązaniu z działalnością ściśle określonych podmiotów, które określa art. 4 u.d.i.p. Przepis art. 4 u.d.i.p. powinien być interpretowany w kontekście art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który wskazuje jakich podmiotów działalność stanowi przedmiot informacji. Z porównania tych przepisów wynika ponad wszelką wątpliwość, że przedmiotem informacji jest działalność organów władzy publicznej oraz osób i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania władzy publicznej, a tym samym zobowiązanymi do udzielenia informacji publicznej są organy władzy publicznej oraz osoby i jednostki organizacyjne wykonujące zadania władzy publicznej" (uchwała NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt I OPS 1/05), a zatem, jak wskazał NSA, na tle spraw związanych z udostępnianiem informacji publicznej przez spółdzielnie mieszkaniowe – w sytuacji, gdy podmiot publiczny działa jak podmiot prywatny, prowadzący działalność gospodarczą na wolnym rynku - dane powstałe podczas tej aktywności – nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
W sprawie informacje, których żądał wnioskodawca dotyczyły w istocie umów cywilnoprawnych zawartych pomiędzy zarządcą nieruchomości a podmiotem gospodarczym na użytkowanie części wspólnej nieruchomości, a więc typowej działalności, która ma charakter związany z zarządem nieruchomością, a nie działalnością o charakterze publicznym związanym z funkcjonowaniem jednostki samorządu terytorialnego.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 188 i art. 193 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, iż zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W istocie rzeczy, w rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było wadliwe orzeczenie Sądu I instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej, uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego.