III OSK 2839/23

III OSK 2839/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka /sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Lu 78/23 - Wyrok WSA w Lublinie z 2023-07-19
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust.1, art. 6 ust.1 lit c
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1a, art. 133 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant: asystent sędziego Antoni Cypryjański po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej PGE Polskiej Grupy Energetycznej S.A. z siedzibą w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 lipca 2023 r. sygn. akt II SAB/Lu 78/23 w sprawie ze skargi K. P. na bezczynność PGE Polskiej Grupy Energetycznej S.A. z siedzibą w Lublinie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 19 lipca 2023 r. sygn. akt II SAB/Lu 78/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. P. na bezczynność PGE Polskiej Grupy Energetycznej Spółki Akcyjnej z siedzibą w Lublinie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał PGE Polską Grupę Energetyczną Spółkę Akcyjną z siedzibą w Lublinie do załatwienia wniosku K. P. z dnia 20 marca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku (pkt I), stwierdził, że bezczynność PGE Polskiej Grupy Energetycznej Spółki Akcyjnej z siedzibą w Lublinie w załatwieniu wniosku wskazanego w punkcie I. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II), a także zasądził od PGE Polskiej Grupy Energetycznej Spółki Akcyjnej z siedzibą w Lublinie na rzecz K. P. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt III).
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
We wniosku z dnia 20 marca 2023 r. K. P. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") zwrócił się do PGE Polskiej Grupy Energetycznej S.A. z siedzibą w Lublinie (dalej: "Spółka", "organ") o udostępnienie skanu porozumienia wstępnego dotyczącego utworzenia spółki celowej realizującej projekt budowy elektrowni jądrowej w regionie konińskim. Jako podstawę prawną wniosku powołano art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W odpowiedzi na wniosek Spółka w piśmie z dnia 4 kwietnia 2023 r. poinformowała wnioskodawcę, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, zwana dalej: "u.d.i.p."). Organ stwierdził, że objęte wnioskiem porozumienie wstępne stanowi dokument wewnętrzny, będący narzędziem do koordynacji współpracy w celu zapewnienia prawidłowego wykonania ewentualnej przyszłej umowy. Obowiązek zawarcia wstępnego porozumienia nie wynika z żadnego przepisu prawa, ani nawet z zawartej umowy, a wyłącznie z woli stron i ma na celu podział zadań organizacyjnych. Ma więc charakter czysto wykonawczy. Wymienione kwestie nie są sprawą publiczną, a sprawą wewnętrzną, techniczną, organizacyjną, której ujawnienie nie leży w interesie publicznym, a wprost przeciwnie, mogłoby przyczynić się do podejmowania działań sabotujących realizację ewentualnej współpracy.
Jednocześnie Spółka wskazała, że wymieniony dokument wewnętrzny objęty jest tajemnicą handlową oraz tajemnicą przedsiębiorstwa, gdyż zawiera informacje o charakterze organizacyjnym, o znaczeniu unikatowym, stanowiące wartość handlową dla Spółki, których ujawnienie może przyczynić się do pogorszenia jej pozycji konkurencyjnej na rynku, ponieważ informacje i dane w niej zawarte nie są w sposób powszechny dostępne. Informacje te są chronione przez systemy informatyczne Spółki, która podjęła wszelkie niezbędne czynności i środki dla zachowania ich w poufności, jako istotne dane w prowadzonej przez nią działalności gospodarczej.
Końcowo Spółka poinformowała wnioskodawcę, że szczegółowe informacje dotyczące zawartego porozumienia dostępne są na jej stronie internetowej. Podała przy tym link do strony zawierającej wspomniane informacje.
K. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.
W odpowiedzi na skargę PGE Polska Grupa Energetyczna S.A. z siedzibą w Lublinie wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Spółka podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ PGE Polska Grupa Energetyczna S.A. z siedzibą w Lublinie nie załatwiła wniosku skarżącego z dnia 20 marca 2023 r. w sposób zgodny z przepisami u.d.i.p., a przez to popadła w przedmiotowej sprawie w bezczynność.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że PGE Polska Grupa Energetyczna S.A. należy do podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych. Jak wynika z załączonego do akt sprawy wydruku informacji z Rejestru Przedsiębiorców KRS (k. 20-76), jedynym akcjonariuszem PGE Polskiej Grupy Energetycznej S.A. posiadającym 100% akcji w jej kapitale zakładowym jest Skarb Państwa. Tym samym Spółkę tę, jako osobę prawną, w której Skarb Państwa posiada pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, uznać należy za podmiot, na którym ciąży obowiązek udostępniania informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że nie sposób nie zgodzić się ze Spółką w zakresie, w jakim wskazuje, że u.d.i.p. nie przyznaje uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (wykonującego zadania publiczne). Nie wszystkie bowiem działania takich podmiotów są związane z powstaniem informacji publicznej. Oznacza to, że część informacji i dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że jest związana z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu. Do tej kategorii należą niewątpliwie tzw. "dokumenty wewnętrzne", a więc dokumenty o charakterze roboczym, organizacyjnym i porządkowym, pozbawione cechy oficjalności, służące jedynie gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, lecz niewiążące dla organu.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji twierdzenie Spółki, że właśnie tego rodzaju dokumentem jest żądane przez skarżącego porozumienie wstępne, nie może jednak zostać uznane za prawidłowe. Należy bowiem zauważyć, że zasadniczą cechą dokumentu wewnętrznego jest to, że nie jest on skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument wewnętrzny to taki, który funkcjonuje jedynie w ramach wewnętrznych struktur danego podmiotu, a przy tym nie przesądza o kierunkach jego działania i nie jest dla danego podmiotu wiążący. Cechą dokumentów wewnętrznych jest to, że zostają wytworzone tylko na potrzeby podmiotu, który je wytworzył i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz. Tymczasem żądane porozumienie wstępne – jak ustalił Sąd pierwszej instancji na podstawie informacji dostępnych pod adresem internetowym podanym przez Spółkę w skierowanym do skarżącego piśmie z dnia 4 kwietnia 2023 r. (https://www.gkpqe.pl/qrupa-pqe/dla-mediow/komunikatv-prasowe/korporacvine/pqe-i-ze-pak-powolaja-spolke-realizujaca-projekt-budowy-elektrowni-jadrowej) - jest porozumieniem zawartym pomiędzy PGE Polską Grupą Energetyczną S.A. a ZE PAK S.A. z siedzibą w Koninie. Przedmiotem zawartego między tymi podmiotami porozumienia wstępnego jest utworzenie spółki celowej dla realizacji projektu budowy elektrowni jądrowej w regionie konińskim. Porozumienie to określa podstawowe aspekty funkcjonowania planowanej spółki celowej, w tym zasady wyboru Prezesa Zarządu oraz Przewodniczącego Rady Nadzorczej. Określa także podstawowe założenia dotyczące strategii działania planowanej spółki celowej przy realizacji projektu budowy elektrowni jądrowej. Przedmiotowe porozumienie wstępne – jako zawarte przez Spółkę z podmiotem zewnętrznym i w kwestiach w nim określonych niewątpliwie wiążące dla Spółki – nie może zostać zakwalifikowane jako dokument wewnętrzny Spółki. Porozumienie to nie ma charakteru wyłącznie roboczego, albowiem nie funkcjonuje jedynie w ramach wewnętrznych struktur Spółki. Do odmiennej oceny charakteru żądanego porozumienia nie może prowadzić argument, iż zostało ono zawarte dobrowolnie, wyłącznie z woli stron, nie zaś z obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Przy takim założeniu waloru informacji publicznej należałoby odmówić wszystkim dobrowolnym umowom cywilnoprawnym, podczas gdy w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że charakter informacji publicznej posiadają wszelkie umowy cywilnoprawne zawierane przez podmioty wymienione w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., jeżeli dotyczą wykonywanych przez nie zadań publicznych lub gospodarowania majątkiem publicznym.
Jednocześnie nie budzi wątpliwości Sądu, że jako dokument określający strategię działania Spółki oraz drugiej strony porozumienia w zakresie realizacji tak istotnego z punktu widzenia bezpieczeństwa energetycznego państwa przedsięwzięcia, jakim jest budowa elektrowni jądrowej, żądane porozumienie wstępne dotyczy sprawy publicznej, a więc jego treść stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., wpisując się zresztą wprost w kategorię informacji publicznych wymienioną w art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c u.d.i.p.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie publiczny charakter informacji objętej wnioskiem skarżącego z dnia 20 marca 2023 r. oraz fakt, iż wniosek ten został skierowany do podmiotu objętego zakresem podmiotowym art. 4 ust. 1 u.d.i.p. wprawdzie nie przesądzał z góry o obowiązku jej udostępnienia, lecz czynił koniecznym załatwienie przez organ przedmiotowego żądania w trybie określonym przepisami u.d.i.p. Organ powinien był zatem udostępnić żądaną informację publiczną bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie w tym terminie wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej, jeżeli jego zdaniem informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy i jako taka objęta jest ograniczeniem dostępu do informacji określonym w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Publiczny charakter żądanej informacji powoduje wszakże, że ewentualne negatywne rozpatrzenie wniosku nie może ograniczyć się do podjęcia czynności materialno-technicznej. Niezałatwienie wniosku w żaden z opisanych wyżej sposobów czyni natomiast skargę na bezczynność Spółki uzasadnioną.
Sąd pierwszej instancji uznał, że jako prawidłową formę załatwienia przedmiotowego wniosku nie można uznać odesłania skarżącego do podanej w piśmie z dnia 4 kwietnia 2023 r. strony internetowej. Przedmiotem żądania skarżącego było bowiem udostępnienie treści zawartego porozumienia wstępnego w formie skanu. Na wskazanej stronie internetowej zawarte są natomiast jedynie ogólne informacje dotyczące okoliczności zawarcia przedmiotowego porozumienia wstępnego oraz jego założeń, nie zaś jego treść. Nie są to więc informacje adekwatne do żądania skarżącego. Ponadto należy zauważyć, że w świetle art. 10 w zw. z art. 7 u.d.i.p., zwolnienie z obowiązku udostępnienia informacji publicznej na wniosek dotyczy wyłącznie tych informacji publicznych, które zostały udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, o którym mowa w ustawie z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1641). Z obowiązku udzielenia informacji publicznej na wniosek nie zwalnia natomiast zamieszczenie żądanych przez wnioskodawcę informacji na zwykłej stronie internetowej podmiotu zobowiązanego, nawet gdyby zakres upublicznionej w taki sposób informacji był identyczny z zakresem żądania wnioskodawcy.
Z tych wszystkich względów Sąd pierwszej instancji - uznając, że PGE Polska Grupa Energetyczna S.A. dopuściła się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 20 marca 2023 r., która to bezczynność nie ustała do momentu rozpoznania skargi - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), zobowiązał Spółkę do załatwienia powyższego wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku.
Jednocześnie Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność organu w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie bezczynność organu nie miała takiego charakteru, albowiem nie wynikła z zaniechania jakichkolwiek działań w sprawie przedmiotowego wniosku skarżącej, lecz stanowiła konsekwencję błędnej oceny charakteru żądanej w tym wniosku informacji. Nie można natomiast pominąć okoliczności, że organ – choć w wadliwy sposób – na wniosek ten odpowiedział. W tej sytuacji zaistniałej w sprawie bezczynności nie można przypisać rażącego charakteru.
O zwrocie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, które w niniejszej sprawie ograniczały się do uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 złotych, Sąd pierwszej instancji orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła PGE Polska Grupa Energetyczna S.A. z siedzibą w Lublinie, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 lit. c) u.d.i.p. poprzez błędne uznanie, że treść porozumienia wstępnego stanowi informację publiczną w rozumieniu wymienionych przepisów, podczas gdy przedmiotowe porozumienie ma charakter deklaratoryjny, nie posiada prawnie wiążącej mocy, jest dokumentem wewnętrznym, organizacyjnym, określającym ład korporacyjny oraz zasady ewentualnej, wzajemnej współpracy stron tego porozumienia w mającej zostać utworzonej przez te strony spółce, która dopiero w przyszłości, wraz z potencjalnym partnerem technologicznym, utworzy właściwą spółkę celową, która przystąpi do realizacji zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie elektrowni jądrowej w Polsce, a więc porozumienie to w swojej treści nie zawiera informacji publicznych, w tym o programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań;
b) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez zobowiązanie Spółki do załatwienia wniosku K. P. z dnia 20 marca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku w sytuacji, gdy skarżący kasacyjnie nie dopuścił się w niniejszej sprawie bezczynności w stosunku do K. P., gdyż żądana przez wnioskodawcę informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., a PGE poinformowała K. P. o tym w piśmie z dnia 4 kwietnia 2023 r.;
c) art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że bezczynność PGE w załatwieniu wniosku K. P. z dnia 20 marca 2023 r. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy Spółka w ogóle nie popadła w stan bezczynności w załatwieniu ww. wniosku, odpowiadając wnioskodawcy pismem z dnia 4 kwietnia 2023 r. o tym, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.
d) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych przez Sąd I instancji przyjęcie, że Spółka należy do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. z uwagi na fakt, iż Skarb Państwa posiada 100% akcji w kapitale zakładowym PGE i w związku z tym posiada pozycję dominującą w rozumieniu art. 4 pkt 3 i 4 lit. a) ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (dalej: "u.o.k.i.k."), podczas gdy Skarb Państwa nie jest jedynym i wyłącznym akcjonariuszem Spółki, co jednoznacznie i wprost wynika z informacji odpowiadającej odpisowi pełnemu z rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego PGE, co jednocześnie potwierdza przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji błędnego założenia w kontekście kwalifikacji Spółki jako podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej.
Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 lipca 2023 r. w całości i oddalenie skargi w całości, zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za postępowanie przed sądem pierwszej instancji, a także zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym wynagrodzenia pełnomocnika w związku z reprezentacją skarżącego kasacyjnie w postępowaniu, według norm przepisanych. Jednocześnie Spółka wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024r., poz. 935; dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.
W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują formalnie wyłącznie naruszenie przepisów postępowania.
W pierwszej kolejności należy podnieść, że powołane w podstawach skargi kasacyjnej art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. wskazują, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku, gdy skarga zostanie uwzględniona. Unormowania te są przepisami kompetencyjnymi - dającymi sądowi administracyjnemu kompetencje do podejmowania przewidzianych prawem rozstrzygnięć oraz "wynikowymi", to jest mówiącymi o tym, jaki może być wynik sprawy. Ich naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym normom prawnym, a zatem wymienione we wskazanych zarzutach przepisy nie mogą być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Przepisy te można naruszyć jedynie w powiązaniu z wyraźnie wskazanymi przepisami postępowania lub prawa materialnego. Dopiero bowiem naruszenie konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego może doprowadzić do konieczności uwzględnienia skargi.
Z kolei przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że - co do zasady - sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Wyrok może być wydany także na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przyjmuje się, że naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (wyrok NSA z 11 maja 2021 r., III OSK 3627/21). Jednocześnie należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału, niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może zostać naruszony przez dokonaną zaskarżonym wyrokiem ocenę prawną okoliczności sprawy. W niniejszej sprawie w skardze kasacyjnej zarzucono błędne ustalenie, że Skarb Państwa posiada 100 % akcji w kapitale zakładowym PGE i w związku z tym posiada pozycję dominującą. Wyjaśnić przy tym trzeba, że art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wiąże pozycję dominującą Skarbu Państwa (jednostki samorządu terytorialnego) ze strukturą kapitałową spółki. Odesłanie do rozumienia pozycji dominującej w świetle przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów oznacza jedynie określenie wielkości udziałów Skarbu Państwa w spółce, która skutkuje uznaniem Skarbu Państwa za posiadającego pozycję dominującą w spółce. Jak wynika bowiem z art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2024 r. poz. 1616), przez pozycję dominująca rozumie się pozycję przedsiębiorcy, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym przez stworzenie mu możliwości działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów; domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku właściwym przekracza 40%. Nawet zatem jeśli kwestionowane ustalenie stanu faktycznego było błędne, nie miało to znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Z kolei zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022, poz. 902) powinien być powołany w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a co za tym idzie skarżący kasacyjnie powinien sprecyzować, czy zarzuca błędną wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów. W istocie jednak treść zarzutu sprowadza się do kwestii oceny charakteru porozumienia wstępnego dotyczącego utworzenia spółki celowej realizującej projekt budowy elektrowni jądrowej w regionie konińskim. W powyższym kontekście należy podnieść, że nie jest zasadne twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że będący przedmiotem sprawy dokument odpowiada doktrynalnemu pojęciu "dokumentu wewnętrznego". Wyjaśnić należy, że pojęcie to, wypracowane już w początkowym okresie stosowania ustawy w orzecznictwie i doktrynie (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 19 i 23), zostało zaakceptowane także przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z 13 listopada 2013 r. sygn. akt P 25/12 wyjaśnił, że z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumianych jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska. W ich przypadku można mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Dokumenty wewnętrzne służą, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Nie są one wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej.
Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie mają zatem np.:
- wewnętrzna korespondencja, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji, co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2320/13);
- korespondencja osoby wykonującej zadania publiczne z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych; korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (wyrok NSA z 14 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1203/12; wyrok NSA z 25 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2320/13; wyrok NSA z 31 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 2770/13; wyrok NSA z 18 września 2014 r. sygn. akt I OSK 3073/13, 15 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3335/21.).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się ponadto, że dokumentem wewnętrznym jest "dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu" (wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10). Założeniem ustawy o dostępie do informacji publicznej było zapewnienie w drodze dostępu do informacji publicznej społecznej kontroli nad działalnością m.in. organów administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14, LEX nr 1770329). Prawo do informacji publicznej to jednak prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów. O ile ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, to jednak nie przyznaje uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. Nie wszystkie bowiem działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Oznacza to, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że jest związana z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu, np. dokumenty wewnętrzne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 15 lipca 2010 r., I OSK 707/10, 27 stycznia 2012 r., I OSK 2130/11, 29 lutego 2012 r., I OSK 2196/11, 25 marca 2014 r., I OSK 2320/130, 13 czerwca 2014 r., I OSK 2914/19). Organy władzy publicznej przed podjęciem decyzji i działań zbierają niezbędne informacje, uzgadniają stanowiska, wytwarzając w toku tych działań dokumenty robocze. Dlatego od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne", służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Dokumenty te mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, a zatem nie stanowią informacji publicznej.
Mając na uwadze powyższe teoretyczne rozważania, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę, porozumienie wstępne dotyczące utworzenia spółki celowej realizującej projekt budowy elektrowni jądrowej w regionie konińskim nie ma charakteru dokumentu wewnętrznego. Jest to bowiem oficjalny dokument odzwierciedlający porozumienie zawarte pomiędzy PGE Polską Grupą Energetyczną S.A. z ZE PAK S.A. z siedzibą w Koninie, którego przedmiotem jest utworzenie spółki celowej dla realizacji projektu budowy elektrowni jądrowej w regionie konińskim. Porozumienie – jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji - zostało zawarte z podmiotem zewnętrznym. Nie jest to żaden dokument roboczy, notatka, projekt wytworzony na wcześniejszym etapie jego opracowywania, gdyż nie funkcjonuje wyłącznie w strukturach wewnętrznych podmiotu zobowiązanego. Treść porozumienia natomiast wskazuje wyraźnie na realizację zadań publicznych.
W konsekwencji, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, także z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (art. 183 § 2 p.p.s.a. i art. 189 p.p.s.a.), orzeczono o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.