III OSK 2839/22

III OSK 2839/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-08-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Paweł Mierzejewski /sprawozdawca/
Rafał Stasikowski
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
II SA/Gl 613/21 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2022-08-24
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2233
art. 234 ust.5
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 613/21 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 17 marca 2021 r. nr SKO.V/428/5460/247/2020 w przedmiocie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 613/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy [...](dalej także jako "Gmina", "skarżąca" albo "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (dalej jako "Kolegium" albo "organ odwoławczy") z dnia 17 marca 2021 r. nr SKO.V/428/5460/247/2020 w przedmiocie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, oddalił skargę.
U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Pismem z dnia 25 lipca 2018 r. (data wpływu do Urzędu Miasta U. – 2 sierpnia 2018 r.) B. i C. B. (dalej jako "uczestnicy postępowania") wnieśli do Burmistrza Miasta U. o wszczęcie postępowania w przedmiocie nakazania przywrócenia stanu poprzedniego w związku z pracami przeprowadzonymi na działce należącej do Gminy U., położonej przy ul. D. i K. w U., powodującymi zmianę stosunków wodnych w rozumieniu art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne, która to zmiana szkodliwie wpływa na nieruchomość uczestników postępowania położoną w U. przy ul. L.
Postanowieniem z dnia 17 września 2018 r. nr SKO.V428/3599/188/18 Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wyznaczyło do rozpoznania sprawy Burmistrza Miasta W. (dalej "organ pierwszej instancji").
Decyzją z dnia 9 lipca 2019 r. nr RGŚ.6331.9.2918LD organ pierwszej instancji rozpoznając wniosek uczestników postępowania odmówił wydania właścicielowi
gruntu obejmującego działki nr [...], nr [...] oraz nr [...] zlokalizowane w U. przy ulicy D. i K., decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. W uzasadnieniu wydanej decyzji, po opisaniu przebiegu postępowania, organ wskazał, iż nie stwierdzono szkodliwego wpływu prac przeprowadzonych przez Urząd Miasta U. - właściciela wymienionych działek na działki sąsiednie, stąd też brak jest podstaw do wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.
W wyniku rozpatrzenia odwołania uczestników postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia 27 listopada 2019 r. SKO.V/428/3811/193/2019 uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż dokonując oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego organ pierwszej instancji pominął pewne ustalenia, w szczególności dotyczące istoty i roli rowu istniejącego przed przebudową drogi. Kolegium stwierdziło, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji winien zasięgnąć opinii biegłego hydrologa (ewentualnie z zakresu stosunków wodnych), a sporządzona opinia winna być niezbędnym dowodem dla rozstrzygnięcia sprawy.
Po przeprowadzeniu ponownego postępowania i uzupełnieniu materiału dowodowego we wskazanym kierunku, organ pierwszej instancji decyzją z dnia 26 listopada 2020 r. nr RGŚ.6331.9.2018.JP, przywołując w podstawie prawnej art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", w związku z art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 310 ze zm.), dalej jako "P.w.", nakazał Gminie U., reprezentowanej przez Burmistrza Miasta U. – właścicielowi działek nr [...], nr [...], nr [...] wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom wynikłym na działkach sąsiednich nr [...] nr [...] i [...] w postaci wykonania:
1. w rejonie skrzyżowania ulic L., D. i K. działki nr [...], nr [...], nr [...] odwodnienia liniowego z odprowadzeniem wody do istniejącej sieci kanalizacji deszczowej przy czym nowe urządzenie muszą zapewnić odpływ wód
z wymienionych działek;
2. w odniesieniu do wód gruntowych wykonania:
a. ciągu drenarskiego ułożonego w spągu wykonanych warstw podsypki ciągów kanalizacji z odprowadzeniem do cieku lub do kanalizacji deszczowej,
b. wykonanie bariery zapobiegającej nawodnieniu gruntów działki nr [...] z uszczelnieniem wszystkich przejść technicznych i wlotów do wpustów ulicznych
3.- wykonanie rektyfikacji nawierzchni, studzienek i wlotów do wpustów ulicznych
Na wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom wyznaczono Gminie U. termin do dnia 30 września 2021 r.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji opisał dokładnie przebieg postępowania, przeprowadzone dowody – kolejne pisma jego uczestników, przygotowaną opinię biegłego oraz przeprowadzone rozprawy administracyjne, w wyniku czego stwierdzono, iż działki administrowane przez Urząd Miasta U. stanowią użytek drogowy, na którym w latach 1999 – 2011 prowadzono roboty w zakresie przebudowy ulic w rejonie osiedla P. wraz z wykonaniem odwodnienia ciągów komunikacyjnych (kanalizacji deszczowej). Wykonano też (po lewej stronie ulicy D. - ok 30 m) drenaż dn. 100mm wraz z wpustem ulicznym, osadnikiem i przykanalikiem. Powyższy drenaż w ocenie właścicieli działki nr [...] (uczestników postępowania) stanowi główny element skutkujący negatywnym wpływem na tę nieruchomość. W wyniku deformacji nawierzchni dróg obniżona została skuteczność powierzchniowego odwodnienia ciągów komunikacyjnych. Na działce nr [...] potwierdzono pofałdowany utwardzony dojazd, a w odległości ok. 5,0 m od zachodniej ściany budynku potwierdzono wykonanie studni z pompą o średnicy 0,8 m – w celu obniżenia zwierciadła wody poprzez pompowanie, dla zapobiegania nadmiernemu uwilgotnieniu gruntu i ochrony przed zalaniem.
Potwierdzono, że intensyfikacja napływu wód na działkę nr [...] nastąpiła po wykonaniu prac związanych z budową sieci kanalizacji deszczowej i przebudowy ciągów komunikacyjnych. Na podstawie wyliczeń biegłego potwierdzono zwiększony spływ wód z trenerów utwardzonych ciągów komunikacyjnych z istniejącego przed przebudową w wysokości 285,83 l/s do 428,75 l/s, czyli zwiększenie o 142,92 l/s. W ocenie organu pierwszej instancji w świetle materiału dowodowego uznać należy, że jako szkodę można rozumieć pojawienie się wód gruntowych w pomieszczeniach piwnic budynku uczestnika postępowania.
Po analizie zgromadzonego materiału dowodowego organ pierwszej instancji stwierdził, iż na działkach stanowiących użytek drogowy nr [...], nr [...] oraz nr [...] wykonano prace związane z wykonaniem ciągów kanalizacyjnych (sanitarnego i deszczowego) oraz przebudowano ciągi kanalizacyjne, co w konsekwencji skutkowało zwiększeniem ilości spływającej wody powierzchniowej ciągami komunikacyjnymi oraz utworzeniem uprzywilejowanej drogi filtracji wód podziemnych, działającej infiltracyjnie na ośrodek gruntowy w obrębie posesji działki nr [...], zwiększając jej nawodnienie. Zmiany powyższe skutkują zwilgoceniem budynku mieszkalnego na tej działce oraz deformacją utwardzenia terenu na wjeździe.
Organ pierwszej instancji przywołał treść art. 234 P.w., a następnie stwierdził, że w rozpatrywanym przypadku prace związane ze zmianą warunków wodnych w odniesieniu do wody powierzchniowej (zmiana natężenia odpływu poprzez uszczelnienie kostką na zaprawie cementowej) oraz podziemnej (wytworzenie drenażu wód gruntowych) niekorzystnie oddziałując na działkę nr [...] spełnia przesłanki wynikające z przepisów prawa.
Z uwagi na powyższe organ pierwszej instancji stwierdził konieczność nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Jednocześnie uznał, że w obecnym stanie zagospodarowania nie istnieje możliwość przywrócenia stanu poprzedniego. Stąd organ pierwszej instancji postanowił jak w sentencji, wyznaczając datę realizacji na dzień 30 września 2021 r.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina U. nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Gmina zarzuciła naruszenie przepisu art. 234 ust. 5 P.w. oraz przepisów postępowania, tj. art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu odwołania Gmina podniosła, że prace na wskazanych działkach stanowiących użytek drogowy w zakresie przebudowy wraz z wykonaniem ciągów komunikacyjnych (kanalizacji deszczowej) wykonane zostały w latach 1999 - 2000 czyli ponad 5 lat od daty zgłoszenia roszczenia przez właściciela działki nr [...]. W konsekwencji z uwagi na przepis art. 234 ust. 5 P.w. postępowanie w przedmiocie tego roszczenia nie powinno zostać wszczęte, a tym samym zaskarżona decyzja została wydana bezpodstawnie.
Rozpoznając wniesione odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], opisaną na wstępie decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności przedstawił przebieg postępowania. Odnosząc się z kolei do argumentacji odwołania Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie przesłanka wynikająca z art. 234 ust. 5 P.w. została spełniona. Z ustaleń faktycznych sprawy wynika, że w 2004 r. dokonano remontu drogi. W miejscu rowu położono kanalizację odwadniającą. Negatywny wpływ inwestycji na działkę uczestnika postępowania i negatywne oddziaływanie inwestycji na działki sąsiednie sygnalizowany był już w 2008 r., kiedy uczestnik postępowania domagał się rozstrzygnięcia w zakresie zgłaszanych nieprawidłowości prowadzonych robót w rejonie skrzyżowania ulic L., D. i K. Zatem w sytuacji, kiedy strona od 2008 r. domagała się rozstrzygnięcia zgłaszanych nieprawidłowości a organ administracji publicznej przez 9 lat unikał nadania właściwego biegu sprawie (przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji) to czynienie zarzutu o braku możliwości wszczęcia postępowania i wydania decyzji z uwagi na fakt upływu 5 lat, jest nie do zaakceptowania, tym bardziej, że z treści art. 234 P.w. nie wynika, iż może się ono toczyć tylko i wyłącznie na wniosek strony.
Gmina U. zaskarżyła powyższą decyzję organu odwoławczego wnoszą skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Gmina zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.
Przedmiotowej decyzji Gmina zarzuciła także naruszenie art. 234 ust. 5 P.w. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów
i utrzymanie w mocy decyzji nakazującej wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, w sytuacji gdy przedmiotowe postępowanie winno zostać umorzone z uwagi na fakt, że wniosek wszczynający to postępowanie został złożony po upływie 5 lat od dnia, w którym władający działką nr [...] dowiedzieli się o szkodliwym oddziaływaniu na ich grunt. Uwzględniając powyższe strona skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi, uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o umorzenie postępowania w całości. Wniosła także o zasadzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1634 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.".
W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał na przepisy P.w. jako podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, na czele z art. 234 wskazanej ustawy. Skarżąca bowiem, zarówno w odwołaniu rozpatrywanym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak i w skierowanej do Sądu skardze podniosła zarzut "przedawnienia" na podstawie art. 234 ust. 5 P.w., który stanowi, że postępowania w sprawie decyzji o przywróceniu stosunków wodnych lub wykonaniu urządzeń zapobiegających szkodom nie wszczyna się, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt. W związku z tym, Sąd pierwszej instancji wskazał, że dla właściwego rozpoznania sprawy, konieczne jest ustalenie jak należy traktować wskazany termin 5 lat w sytuacji, w której inicjujący postępowanie właściciel gruntu, na który szkodliwie oddziałują wody, dowiedział się o tym oddziaływaniu przed wejściem w życie P.w. w nowym brzmieniu, a postępowanie administracyjne w tym przedmiocie zostało wszczęte już w czasie jej obowiązywania. Sąd meriti wskazał, że omawiany przepis w przywoływanym brzmieniu wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. W poprzednio obowiązującym stanie prawnym, to jest w ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1121), uchylonej mocą art. 573 P.w., analogiczny instrument ochrony praw podmiotowych znajdował się w art. 29, przy czym, co wymaga podkreślenia, przepis ten nie zawierał żadnego ograniczenia czasowego dotyczącego możliwości wystąpienia ze stosownym wnioskiem do organu
o wszczęcie i prowadzenie postępowania w przedmiocie zmiany stosunków wodnych na gruncie.
Mając na uwadze treść przywołanych regulacji Sąd pierwszej instancji uznał, że zarzut naruszenia art. 234 ust. 5 P.w. jest nieuzasadniony, jako że przyjęcie w tych okolicznościach stanowiska strony skarżącej prowadziłoby w konsekwencji do stwierdzenia, że przepisy ustawy, która weszła w życie w styczniu 2018 r. działają z mocą wsteczną. Sąd meriti wskazał, że w aktualnie obowiązującej ustawie - Prawo wodne brak jest odpowiednich przepisów intertemporalnych. Brak jest również przepisów, które dawałyby podstawę do wstecznego stosowania jej przepisów, a w każdym razie do uznania, że stany faktyczne zaistniałe przed jej wejściem w życie będą miały wpływ na ocenę biegu terminu, o którym mowa w art. 234 ust. 5 P.w. W ocenie Sądu pierwszej instancji argumentacja skarżącej, oparta na stricte leksykalnej wykładni omawianego przepisu przeczy fundamentalnym regułom prawa, w tym jednej z najważniejszych – lex retro non agit. Sąd meriti podkreślił dodatkowo, że przyjęcie proponowanego przez stronę skarżącą rozumienia art. 234 ust. 5 P.w. jest skrajnie niekorzystne dla uczestników tego postępowania, nie uwzględnia bowiem potrzeby ochrony praw obywatela (strony), zarówno z perspektywy powołanych wcześniej, jej konstytucyjnych podstaw lecz również norm procesowych. Ograniczenie się wyłącznie do najbardziej podstawowej metody wykładni jaką preferuje strona skarżąca spowodowałoby zamknięcie stronie drogi do dochodzenia ochrony przysługującego jej prawa podmiotowego (własności nieruchomości), podczas gdy wykazywała ona aktywność wielokrotnie zgłaszając problem i prawidłowo działające organy winny go właściwe potraktować i rozpatrzyć już pod zgłoszeniu pierwszych pism w 2008 r. Tym bardziej, że sięgnięcie do innych metod wykładni (np. celowościowej lub logicznej) pozwala stwierdzić, że samo leksykalne odczytanie wspomnianego przepisu, w tych konkretnych okolicznościach faktycznych i przy braku przepisów przejściowych, godzi bezpośrednio tak w art. 31 ust. 3, jak i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wobec braku jednoznacznej, normatywnej wskazówki, określającej moment, od którego należy liczyć bieg terminu przedawnienia roszczenia Sąd pierwszej instancji uznał, że należało przyjąć, iż najwcześniej rozpoczął się on w momencie wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 1 stycznia 2018 r. W opinii Sądu meriti, odmienne stwierdzenie w tych okolicznościach, a mianowicie proponowane przez stronę skarżące uznanie, że uczestnikowi postępowania nie przysługuje możliwość ubiegania się o skuteczną ochronę przed niekorzystnym oddziaływaniem z gruntów sąsiednich, w sposób rażący narusza zasadę zaufania obywatela do władzy publicznej - art. 8 k.p.a.
Sąd pierwszej instancji nie podzielił również argumentacji skarżącej co do naruszenia wskazanych w skardze przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przeprowadzone przez organ odwoławczy postępowanie i zakres zgromadzonego przezeń materiału czyni bowiem w ocenie Sądu pierwszej instancji zadość wymaganiom ustawowym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina U., zaskarżając wydany wyrok w całości.
Z odwołaniem do art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi Gmina U. zarzuciła naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 234 ust. 5 P.w. poprzez jego:
- błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że pięcioletni termin przedawnienia określony w tym przepisie rozpoczyna bieg dopiero w dniu 1 stycznia 2018 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne i odnosi się tylko do sytuacji przyszłych, podczas gdy wobec braku przepisów przejściowych w powyższym zakresie przyjąć należy, iż termin przedawnienia ma zastosowanie wprost i odnosi skutek do stanów już istniejących, nakazując zaniechanie prowadzenia postępowania
w każdym przypadku upływu 5-letniego terminu od dnia pozyskania wiedzy o szkodzie, choćby te 5 lat przypadały na okres przed dniem 1 stycznia 2018 r, a w konsekwencji również:
- niewłaściwe zastosowanie wyżej wskazanego przepisu i procedowanie roszczenia właścicieli działki nr [...] jako nieprzedawnionego, co skutkowało wydaniem wyroku oddalającego skargę, w sytuacji gdy przedmiotowe postępowanie winno zostać umorzone z uwagi na fakt, że wniosek wszczynający to postępowanie został złożony po upływie 5 lat od dnia, w którym wyżej wskazani właściciele dowiedzieli się o szkodliwym oddziaływaniu na ich grunt.
W oparciu o tak sformułowany zarzut, skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji SKO [...] z dnia 17 marca 2021 r. i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta W. z dnia 26 listopada 2020 r. oraz umorzenie postępowania w całości - lub ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła nadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy i wnosi o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina podniosła, że gdy brak jest przepisów przejściowych, norma prawna art. 234 ust. 5 P.w. winna być stosowana wprost i "na biegu", odnosząc skutek do stanów istniejących w dacie jej wejścia w życie. W konsekwencji, jeżeli wniosek o wszczęcie postępowania z art. 234 ust. 3 P.w. wpływa do organu po dniu 1 stycznia 2018 r., to organ ten winien zbadać kiedy wnioskodawca powziął wiedzę o szkodliwym oddziaływaniu wód na jego grunt. Jeżeli wiedza ta została pozyskana wcześniej niż 5 lat od daty złożenia wniosku, to postępowanie nie powinno zostać wszczęte z uwagi na przedawnienie roszczenia. Zakaz prowadzenia postępowania obowiązuje w każdym przypadku upływu 5-letniego terminu od dnia pozyskania wiedzy o szkodzie, choćby te 5 lat przypadały na okres sprzed wejścia w życie prawa wodnego. Wnioski takie płyną z językowej wykładni przepisu art. 234 ust. 5 P.w., która w ocenie skarżącej kasacyjnie ma najistotniejsze znaczenie. W konsekwencji tego przedmiotowe postępowanie nie powinno w ogóle zostać wszczęte, z uwagi na upływ ustawowego terminu przewidzianego na tą czynność. Prowadzenie postępowania i merytoryczne rozpatrzenie roszczenia właścicieli działki nr [...] było zatem bezpodstawne i niedopuszczalne.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie Gmina złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna i uczestnicy nie przedstawili odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie(art. 174 pkt 1 P.p.s.a.),
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177
§ 1 P.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
W skardze kasacyjnej podniesiony został zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie. Istota tego zarzutu sprowadza się do twierdzenia, że postępowanie administracyjne toczące się przed Burmistrzem Miasta W. powinno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. ze względu na upływ pięcioletniego terminu wskazanego w dyspozycji art. 234 ust. 5 P.w.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena zasadności podniesionego zarzutu determinowana jest koniecznością rozważenia, czy przepis art. 234 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne, która to ustawa od dnia 1 stycznia 2018 r. zastąpiła uprzednio obowiązującą ustawę z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne znajduje zastosowanie do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie tej ustawy w sytuacjach, w których postępowanie administracyjne w przedmiocie przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom zostało wszczęte już po dniu 1 stycznia 2018 r., a więc po wejściu w życie nowej ustawy. Na tle powyżej określonego zagadnienia należy w całej rozciągłości podzielić stanowisko przedstawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, przedstawiając jedynie uwagi o charakterze uzupełniającym.
Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, obecnie obowiązująca ustawa, w omawianym zakresie, weszła w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. W poprzednio obowiązującym stanie prawnym, w ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, uchylonej mocą art. 573 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, analogiczny do określonego w treści art. 234 nowej ustawy – Prawo wodne instrument ochrony praw podmiotowych znajdował się w art. 29, przy czym, jak zasadnie skonstatował
Sąd pierwszej instancji, przepis ten nie zawierał żadnego ograniczenia czasowego dotyczącego możliwości wystąpienia ze stosownym wnioskiem do organu o wszczęcie i prowadzenie postępowania w przedmiocie zmiany stosunków wodnych na gruncie.
W ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne zawarto przepisy intertemporalne odnoszące się do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie przepisów tej ustawy (zob. art. 545 i n.; zob. ponadto uzasadnienie do ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, druk sejmowy nr 1529; www.sejm.gov.pl). Brak jest jednakże przepisu przejściowego regulującego postępowania, które zostały wszczęte po wejściu w życie nowej ustawy, a dla których przesłanki faktyczne determinujące jego wszczęcie wystąpiły jeszcze przed wejściem w życie przedmiotowych przepisów. Wykładnia literalna przepisu art. 234 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, szczególnie w obliczu braku przepisów przejściowych, prowadzi do wniosku, że do postępowania w przedmiocie przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom (jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie), wszczętego po 1 stycznia 2018 r., również w sytuacji, gdy szkoda nastąpiła przed tą datą, należy stosować przepisy w nowym brzmieniu.
W systemie prawa brak jest przepisów ogólnych regulujących właściwe zastosowanie przepisów w przypadku nierozstrzygnięcia przez ustawodawcę kwestii intertemporalnych. W związku z tym, należy się odwołać do zasad ogólnych obowiązujących w systemie prawa. Podstawową zasadą znajdującą zastosowanie przy braku przepisów intertemporalnych - aprobowaną przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej – jest nakaz stosowania przepisów obowiązujących w momencie zakończenia zdarzeń, który miały miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, ale trwają jeszcze po ich wejściu w życie. Do zdarzeń natomiast, które zakończyły swój bieg przed wejściem w życie nowych przepisów, należy stosować przepisy w dotychczasowym brzmieniu (por. wyroki TSUE: w sprawie C - 201/04 (Belgische Staat vs Molenbergnatie NV) z dnia 23 lutego 2006 r.; zob. nadto wyroki w sprawach połączonych C - 121/91 i C - 122/91 (CT Control (Rotterdam) BV and JCT Benelux BV vs Komisja Europejska) z dnia 6 lipca 1993 r.; w sprawie C - 61/98 (De Haan Beheer BV vs. Inspecteur der Invoerrechten en Accijnzen te Rotterdam) z dnia 7 września 1999 r. oraz w sprawie C - 251/00 (Ilumitrónica - Iluminaçăo e Electrónica Lda - Chefe da Divisăo de Procedimentos Aduaneiros e Fiscais/Direcçăo das Alfândegas de Lisboa - Ministério Público) z dnia 14 listopada 2002 r.).
Zasada ta znajduje swoje odzwierciedlenie również w systemie prawa krajowego. W szczególności zasada demokratycznego państwa prawa i wynikająca z niej zasada niedziałania prawa wstecz (art. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.; Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) w związku z zasadą zaufania wyrażoną w art. 8 k.p.a. wskazują, że w przypadku braku ustanowienia przez ustawodawcę przepisu przejściowego do zdarzeń prawnych stosuje się przepisy obowiązujące w momencie ich zaistnienia.
Wreszcie, również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że stosownie do zasady zaufania do państwa i tworzonego przez nie prawa (dla której źródło stanowi wskazany wyżej art. 2 Konstytucji RP) pożądane jest, aby tworzone prawo nie było stosowane do zdarzeń, sytuacji, które miały miejsce i zostały zakończone przed wejściem w życie zmienionej normy. Inaczej jest w sytuacji, gdy stosunek prawny trwa nadal i brak jest w tym względzie wyraźnych przepisów intertemporalnych, bowiem wówczas należy stosować przepisy nowe (w tej materii zob. m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2024 r.; sygn. akt I GSK 666/20).
Szczególne znaczenie ma w powyższym zakresie uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r. (sygn. akt I OPS 1/06; publ. ONSAiWSA 2006/3/71), w której Naczelny Sąd Administracyjny wskazał (w odniesieniu do reguł nakładania administracyjnych kar pieniężnych), że jakkolwiek zasadą jest, że przy wydawaniu decyzji administracyjnej organ stosuje przepisy obowiązujące w momencie wydawania decyzji, to zasada ta odnosi się do sytuacji, w której pomiędzy data zdarzenia skutkującego powstaniem stosunku administracyjnoprawnego i datą wydania decyzji nie nastąpiła zmiana prawa. W sytuacji zaś, kiedy pomiędzy wydaniem decyzji a zdarzeniem powodującym wszczęcie postępowania w sprawie nastąpiła zmiana przepisów materialnych stanowiących podstawę prawną wydawanej decyzji, należy, w braku przepisów przejściowych regulujących daną kwestię, odwołać się do reguł ogólnych prawa i wykładni systemowej oraz celowościowej danej nowelizacji.
W przytoczonej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wskazał nadto, że należy rozróżnić sytuacje, w której dane postępowanie wszczęto przed wejściem w życie nowych przepisów i wydaniem decyzji ostatecznej (w tej sytuacji bowiem najczęściej stosuje się przepisy intertemporalne lub regułę stosowania przepisów dotychczasowych) i sytuację, w której dane zdarzenie administracyjnoprawne nastąpiło przed wejściem w życie nowych przepisów, natomiast postępowanie administracyjne w sprawie toczyło się w całości pod rządami nowej ustawy. W tym drugim przypadku możliwe jest przyjęcie alternatywnych stanowisk, to jest albo stosowania w postępowaniu przepisów obowiązujących w dacie wszczęcia postępowania (co stanowiłoby przejaw retroakcyjnego działania ustawy), albo przepisów obowiązujących w dacie zdarzenia, niezależnie od daty wszczęcia postępowania.
Na bezpośrednie działanie ustawy nowej, do zdarzeń mających miejsce przed jej wejściem w życie, powinien zdecydować się ustawodawca tylko w sytuacji, gdy za tym przemawia ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki (zob. w tej materii m.in. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 2 marca 1993 r.; sygn. akt K 9/92; publ. OTK 1993, cz. I, s. 69 i n. oraz dnia 19 października 1993 r.; sygn. akt K 14/92; publ. OTK 1993, cz. II, s. 328 i n.). Poza tym, bezpośrednie działanie prawa nowego, chociaż wygodne dla ustawodawcy z punktu widzenia porządku prawnego, w praktyce niesie liczne zagrożenia w postaci naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa, zasady ochrony praw nabytych, czy też zasady nieretroakcji prawa, które to zasady wynikają z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Przyjęte przez ustawodawcę ustalenia w zakresie przepisów intertemporalnych, czy też przyjęte przez organ w drodze wykładni reguły intertemporalne w przypadku braku regulacji ustawowych, nie mogą więc naruszać podstawowych zasad konstytucyjnych.
Podkreślając w tym kontekście znaczenie tego, czy w sprawie ma być wydana decyzja konstytutywna, czy deklaratoryjna, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił dodatkowo, że w przypadku decyzji konstytutywnych, kształtujących stosunek administracyjnoprawny w chwili ich wydania, należy stosować przepisy obowiązujące w tej właśnie chwili (przepisy nowe), a w przypadku decyzji deklaratoryjnych, stwierdzających ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa we wcześniejszym okresie, należy stosować przepisy obowiązujące w chwili konkretyzacji tego stosunku, na mocy których doszło do powstania stosunku prawnego (przepisy poprzednie), co następnie odniósł do decyzji administracyjnej wymierzającej karę pieniężną. W tym też kontekście podkreślił, że bez wątpienia stosunek administracyjnoprawny (materialny) pomiędzy stroną a organem administracji publicznej w takiej sprawie nawiązuje się (powstaje) z datą zdarzenia, ponieważ ten moment wyznacza treść obowiązku administracyjnoprawnego. Decyzja administracyjna wydana w takiej sprawie konkretyzuje stosunek administracyjnoprawny oraz potwierdza niejako jego istnienie, określając wysokość sankcji za naruszenie określonego zakazu, wynikającego z przepisów prawa.
W tym zakresie prezentowany jest też pogląd, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia luki w prawie (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 5 sędziów z dnia 20 października 1997 r.; sygn. akt FPK 11/97; publ. ONSA z 1998 r., z. 1, poz. 10; zob. nadto: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 maja 2004 r.; sygn. akt SK 39/03; publ. OTK ZU 2004, nr 5/A, poz. 40). Rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnych przez ustawodawcę lub też w przypadku braku takiego rozstrzygnięcia w procesie stosowania prawa, polegać może na przyjęciu jednej z trzech zasad: po pierwsze - zasady bezpośredniego działania prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości); po drugie - zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to mimo wejścia w życie nowych regulacji ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; po trzecie - zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2005 r.; sygn. akt P 9/04; publ. OTK 2005, nr 1/A, poz. 9, odsyłający w uzasadnieniu do publikacji: J. Mikołajewicza, Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne, Poznań 2000, s. 62).
Pomimo, że w przedstawionej powyżej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny odnosił się do kwestii braku przepisów intertemporalnych w sytuacji, gdy na stronę ma być nałożona administracyjna kara pieniężna, pogląd prawny wyrażony w uchwale może znaleźć zastosowanie również w odniesieniu do postępowań innego rodzaju, gdy między wystąpieniem zdarzenia uzasadniającego wszczęcie postępowania i samym, wszczęciem postępowania nastąpiła zmiana przepisów. Brak bowiem, jak wskazano wcześniej, uniwersalnej reguły określającej jednoznacznie, które przepisy znajdują zastosowanie w przypadku braku przepisów intertemporalnych regulujących dane zagadnienie. Podkreślenia wymaga dodatkowo, że wbrew zastosowanej przez organ wykładni literalnej, brak przepisów intertemporalnych nie oznacza zezwolenia ustawodawcy na wsteczne działanie nowych lub zmienionych przepisów. W sytuacji, gdy nowa ustawa nie reguluje kwestii intertemporalnych, "lukę" powinny wypełnić w drodze odpowiedniej wykładni organy stosujące prawo (cz. III pkt 4.1 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r.; sygn. akt P 38/11; publ. OTK-A 2014/3/31), co powinno każdorazowo odbywać się z odwołaniem nie tylko do literalnego brzmienia przepisu, ale również do wykładni systemowej i z uwzględnieniem zasad ogólnych.
Dokonując korelacji powyższych zapatrywań z realiami rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że dla oceny właściwego zastosowania normy art. 234 ust. 5 P.w. relewantne są dwa momenty, a więc moment wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oraz moment, w którym wystąpiła szkoda i wnioskujący we wskazanym trybie się o niej dowiedział, a więc moment kiedy wystąpiło zdarzenie administracyjnoprawne uzasadniające wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 234 P.w.
Momentem wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek jest moment skutecznego złożenia wniosku do organu administracji publicznej. Postępowanie - które w ocenie skarżącej kasacyjnie winno być a limine umorzone - zostało wszczęte w dniu 2 sierpnia 2018 r., to jest z chwilą skutecznego złożenia w Urzędzie Miasta U. przez B. i C. B. wniosku o nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego w związku z pracami przeprowadzonymi na działce należącej do Gminy. Nie jest zatem przedmiotem sporu w sprawie fakt, że wszczęcie postępowania administracyjnego nastąpiło już po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, a zatem po dniu 1 stycznia 2018 r.
Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się do stanowiska Sądu pierwszej instancji, że zastosowanie wykładni art. 234 ust. 5 P.w. proponowanej przez skarżącą kasacyjnie przeczyłoby podstawowym zasadom obowiązującym w systemie prawa, na czele z zasadą lex retro non agit oraz zasadą zaufania w postępowaniu administracyjnym. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia przede wszystkim fakt, że niemożliwe jest uznanie, że pierwszą czynnością kształtującą stosunek administracyjnoprawny w przedmiotowym postępowaniu był dopiero moment złożenia przez B. i C. B. wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie nakazania przywrócenia stanu poprzedniego w Urzędzie Miasta U. w dniu 2 sierpnia 2018 r. Należy bowiem wskazać, że B. i C. B., co przyznaje zresztą sama skarżąca kasacyjnie, podejmowali czynności zmierzające do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie szkód powstałych na ich działce w związku ze zmianą stosunków wodnych już od 2008 r., a więc jeszcze pod rządami ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne. Działania te nie spotkały się ówcześnie z odpowiedzią właściwego organu. Organ nie podjął bowiem żadnych właściwych w sprawie kroków, pomimo, iż mógł to uczynić również z urzędu. Ani przepis art. 234 P.w. w obecnym brzmieniu, ani przepis art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne nie stanowi (odpowiednio nie stanowił), że postępowanie o przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom może się toczyć wyłącznie na wniosek zainteresowanego podmiotu. Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się zatem do stanowiska, zgodnie z którym ukształtowanie stosunku administracyjnoprawnego w ramach przedmiotowej sprawy nastąpiło w dniu 25 lipca 2008 r., a więc w dniu, w którym B. i C. B. skierowali do organu pierwsze zawiadomienie o szkodzie występującej na ich działce w związku ze zmianą stosunków wodnych. Już wtedy możliwe było bowiem podjęcie przez Burmistrza Miasta U. działań zmierzających do załatwienia istniejącej już wtedy sprawy administracyjnej. Wyraźnego podkreślenia wymaga przy tym wskazanie, że bierność organu i brak jakiejkolwiek reakcji na ponawiane wielokrotnie wnioski danego podmiotu nie może prowadzić do niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia.
W świetle przytoczonych wyżej rozważań uznać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawidłowo uznał, że w realiach sprawy art. 234 ust. 5 P.w. nie mógł być zastosowany. W świetle standardów demokratycznego państwa prawa i zasad ogólnych postępowania administracyjnego niemożliwe jest bowiem uznanie, że do stosunku administracyjnoprawnego powstałego przed wejściem w życie nowych przepisów należy stosować właśnie te przepisy, nawet gdy postępowanie administracyjne zostało formalnie wszczęte już po dacie ich wejścia w życie. Standardy demokratycznego państwa prawa i zasady ogólne postępowania administracyjnego winny bowiem chronić stronę przed ponoszeniem negatywnych konsekwencji wynikających z permanentnego niepodejmowania przez organ administracji publicznej kroków zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.
W świetle powyższych zapatrywań podniesiony w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 234 ust. 5 P.w. uznać należało za niezasadny.
W rekapitulacji wszystkich przedstawionych argumentów wskazać należy, że skarga kasacyjna nie podważyła zgodności z prawem zaskarżonego wyroku albowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.